最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01355號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 黃安然 律師被 上訴 人 內政部警政署代 表 人 乙○○上列當事人間因免職事件，上訴人對於中華民國94年12月14日臺北高等行政法院94年度訴字第2664號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係臺中縣警察局霧峰分局太平分駐所警員，酒後駕駛4677－HT號自小客車，於民國（下同）94年3月21日19時25分許，行經彰化縣○○鄉○○路○段○○○號時，因疏未注意車前狀況，不慎撞擊穿越行車分向限制線之行人黃靖惠後送醫急救不治死亡，經抽血檢驗其血液酒精濃度為248MG /dl（換算呼氣值達每公升1.24毫克），破壞紀律，情節重大，被上訴人乃依警察人員管理條例規定，以同年3月31日警署人乙字第621號令核予免職，免職未確定前先行停職處分。上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略謂：（一）有關警察人員酒後駕車致人於死案之行政責任，應考量當時員警酒後駕車肇事所生之危險或損害程度、肇事後之態度、酒測值高低，或過失輕重等相關因素，而非一律予以免職；本件上訴人因一時疏於注意，致罹刑典，犯後坦承犯行，深具悔意，並迅速與被害人家屬達成和解，且經刑事偵、審程序，知所警惕，無再犯之虞，此亦載於臺灣彰化地方法院94年度交訴字第81號刑事判決（下稱刑事判決）中。類此事件，若一概予以免職處分，將無從量其輕重。原處分選擇之方法，顯然無助於目的之達成，實有違比例原則，應予撤銷。（二）警察人員管理條例第31條第1項第4款規定：「犯前2款以外之罪，經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職」。故刑事案件既已宣告緩刑，依警察人員管理條例規定，非屬應予免職之法定原因，若本案一概予以免職處分，將無從量其輕重。（三）因本件免職處分係侵害上訴人憲法所保障之工作權與服公職權，足以認定須有法律保留原則之適用：1.查「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：(五)酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」前開要點，係一行政規則，以無法律授權之行政規則規範並剝奪憲法所保障之工作權與服公職權，實有違法律保留原則。2.復查警察人員管理條例第31條第1項第1款規定為：「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定一次記二大過情事之一者」；次查公務人員考績法第12條第3項規定為：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：．．．第7款：挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者」，應屬本件免職處分之法令依據。惟究竟何謂「紀律」，係屬不確定法律概念，按法律規範內容使用「不確定法律概念」，行政機關作成行政處分必須擔保其「涵攝」之正確，否則其所作成之行政處分亦因而錯誤違法。公務人員考績法第12條第3項第7款，固有：「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」，為一次記二大過處分之規定；同法施行細則第13條第2款第2目亦有：「違反紀律或言行不檢，致損害公務人員聲譽，有確實證據者」，一次記一大過之規定。所謂的「紀律」其強度與受規範者之預見度並不明確，同樣違反紀律，又有不同的處分標準，究竟何屬「情節重大」情事，亦無明確之規範。(1)本件車禍之發生，係於勤餘休假中，故並無「破壞紀律，情節重大」之情事。(2)上訴人確實酒後駕車肇事致人於死，然刑事判決併予宣告緩刑4年，且上訴人與死者家屬亦已達成和解。先遑論「紀律」之不確定法律概念，公務人員考績法第12條第3項第7款「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」為一次記二大過處分之規定，與同法施行細則第13條第2款第2目「違反紀律或言行不檢．．．有確實證據者」，一次記一大過之規定，兩者應如何適用。另「警察人員獎懲標準表」第6點第1款亦有「行為粗暴或行為不檢、影響警譽，情節重大」，一次記一大過之規定，又該如何適用等語，求為撤銷復審決定及原處分。
三、被上訴人則略以：（一）本件經彰化縣警察局鹿港分局交通事故處理小組接獲通報前往處理，並對上訴人實施抽血檢驗，血液酒精濃度為248 MG/dl，換算呼氣值達每公升1.24毫克，經臺中縣警察局考績委員會94年第5次會議決議「建請予以免職，免職未確定前併予停職」，並於同年3月27日以中縣警人字第0940005534號獎懲建議函報被上訴人核辦，嗣經被上訴人考績委員會94年第8次會議決議：「依警察人員管理條例第31條第1項第1款、同條第2項及公務人員考績法第12條第3項第7款規定，予以免職，免職未確定前先行停職」，被上訴人乃於同年3月31日以警署人乙字第621號令核定上訴人免職，免職未確定前先行停職之處分。（二）審酌上訴人身為警察人員負執法重責，其紀律之要求本更甚於一般公務人員，自應以身作則，渠明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍以身試法，並經刑事判決，處有期徒刑1年，緩刑4年。又該判決亦指出「被上訴人（即本件上訴人）身為執法之警員，竟輕忽公共安全，魯莽駕車，因此奪走年輕之生命，．．．。」被上訴人就上訴人身為執法者，卻知法犯法，復因酒後駕車肇事致人於死等違失情節及其影響綜合判斷，認上訴人於酒後駕車肇事，經抽血檢驗，血液酒精濃度為248MG/dl，換算呼氣值達每公升1.24毫克，遠超過每公升0.25毫克以上，顯有不能安全駕駛之虞，並致人於死亡，已嚴重影響警譽，其情節難謂非重大，為整飭警紀，認上訴人核有「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款規定之情事，該當「公務人員考績法」第12條第3項第7款所定破壞紀律，情節重大之要件，而決議予以免職，尚難謂違反「比例原則」及「法律明確性原則」。另本件94年3月31日警署人乙字第621號免職令所依據之法令，係引據「警察人員管理條例」第31條第1項第1款及「公務人員考績法」第12條第3項第7款，是上訴人指稱本件係以「警察人員駕車安全考核實施要點」規定，剝奪其工作權與服公職權，有違「法律保留原則」云云，實屬誤解；至於「警察人員駕車安全考核實施要點」，係被上訴人本於職權為規範所屬警察人員安全駕車，以維護執法公信及形象，所頒訂之內部人事考核懲處規則，核亦與「法律保留原則」無涉等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：查上訴人身為警察人員，負執法重責，明知喝酒過量，致意識模糊，將不能為安全之駕駛，其於列席台中縣警察局及被上訴人之考績委員會議時，亦表示知悉警察人員駕車安全考核實施要點等相關規定，竟仍飲酒過量後駕車肇事致人死亡，被上訴人認其破壞紀律，情節重大，核予免職，免職未確定前，先予停職，認事用法，俱無違誤，又被上訴人係依相關規定核予免職，上訴人尚難以民事已賠償損害，刑事亦受緩刑宣告，而執以解免其上開違失行為之成立，上訴人所訴，洵不足採等情，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原審未斟酌上訴人於該車禍事件中，死者黃靖惠與有過失、警方當天是否曾對上訴人為「生理平衡檢測」及該車禍之發生，與上訴人酒駕是否有相當因果關係存在，未斟酌個案事件中之特殊因素，徒憑被上訴人依相關法條機械式認定應予免職，原審對上述證據，並未依職權調查，顯違行政訴訟法第133條規定。（二）所謂「破壞紀律」，應指故意犯，上訴人於車禍案件中係屬過失犯，充其量應僅為「違反紀律」之程度。原審將「違反紀律」視同「破壞紀律」，未特予故意犯與過失犯加以區分，明顯將違紀情事與警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，為不適切之聯結，並造成失衡之裁斷，有違比例原則。退步言，本件事實縱得認定符合破壞紀律，亦必須有情節重大之情事，惟原審究如何認定情節重大，其客觀基礎又為何？又上訴人當時絕未致意識模糊程度，原審卻遽認定上訴人「致意識模糊」，顯係疏查率斷，亦屬判決違背法令。（三）保訓會復審決定時所引用之「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點規定，已於94年12月7日修正，原審未依修正後之規定而為判決，有違中央法規標準法第17條、第18條從新從優原則之規定。（四）被上訴人係依公務人員考績法第12條第3項第7款將上訴人予以免職，依同法第14條第1項前段規定，應送銓敘部銓敘審定，但本件並未發現已送銓敘部審定。況該車禍事件係上訴人於勤餘時間外之過失行為，應適用警察人員管理條例第31條第1項第4款之規定，原審未查，係屬判決違背法令。（五）臺北高等行政法院94年度訴字第2458號、94年度訴字第1571號判決及95年度訴字第42號判決，為相類似之事實，且均判決撤銷免職處分，何以本案卻為相異之裁判，原審判決顯然有違平等原則。（六）原審未針對車禍事件之特殊因素詳予斟酌，即剝奪上訴人之工作權，違反憲法第23條比例原則等語。
六、本院查：（一）按「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。」警察人員管理條例第31條第1項第1款定有明文。而公務人員考績法第12條第3項第7款則規定：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：
．．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」可知，警察人員若有「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據」之情事者，即應予以免職。另按「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．(五)酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」。為本件行為時及處分時「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款所明定。又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此即行政程序法關於比例原則之規定。查「警察人員駕車安全考核實施要點」乃被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象而訂定；其中該要點第6點第1項第5款規定，即是將公務人員考績法第12條第3項第7款規定中之「破壞紀律」及「情節重大」之不確定法律概念予以具體化之規範；而其以警察人員之酒後駕車與肇事有相當因果關係、酒精濃度比例及肇事致死或重傷之結果作為上述不確定法概念具體涵攝之標準，則基於警察之任務，乃為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，故為達成使警察人員具有優良形象，以維護執法公信之目的，上述要點第6點第1項第5款所為不確定法律概念之具體涵攝，核與公務人員考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之意涵，並無違背。並因該要點係就警察人員之酒後駕車肇事，係屬值勤或非值勤期間、酒精濃度比例及肇事結果之嚴重程度等情狀，分別按其情節輕重，訂立懲處標準，並於懲處標準中就上述第5款之具體情形，認應屬公務人員考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之涵攝範圍，則基於上述「警察人員駕車安全考核實施要點」之規範目的、該懲處規範之具體考量事項及懲處之類型，即難謂其與前述行政程序法第7條所揭諸之比例原則規定有違。尤其該要點於施行時已通令全國警察單位，使所屬警察人員均得知悉，俾其遵守，亦使該規範具可預見性，則個案依之作為是否構成「破壞紀律」及「情節重大」之具體標準，更難謂違反比例原則。（二）本件原判決已就上訴人明知喝酒過量，將不能為安全之駕駛，卻仍因酒駕致人於死，並上訴人當時酒測值高達每公升1.24毫克，故被上訴人援引上述要點，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定對之為免職處分，係屬有據等情，論述綦詳，核無判決違背法令情事。（三）至於具體個案中，行為人是否自首，有無與被害人和解，被害人是否與有過失等情，固得作為所涉刑事判決量刑之審酌因素，然此不僅已與「警察人員駕車安全考核實施要點」規範之目的有間，更與行為本身是否該當「破壞紀律」及「情節重大」之意涵無涉，上訴人指原審未依職權調查上揭證據，有違比例原則，尚無足採。（四）「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．(四)酒後駕車肇事，致人於重傷或死亡，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上者。非服勤時間，依公務員懲戒法等規定，即時移付懲戒。」固為94年12月7日修正發布之「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第4款所明定；此規定雖未將「於非服勤期間，酒後駕車肇事，致人於重傷或死亡，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上」之具體事實，逕行涵攝為係屬「破壞紀律」及「情節重大」，但並非因此即得謂該等情節屬「破壞紀律」及「情節重大」；況要點之修正，本即具有體現不同政策目的之意涵，則於上述要點規定之修正時間不僅係於本件處分後，且非屬各機關受理人民聲請許可案件所適用之法規，自不得因之而謂原審判決依據修正前要點規定而為之認定，有違中央法規標準法第18條之從新從優原則。（五）上訴人肇事時之酒測值高達每公升1.24毫克，核與上訴人援引之原審法院94年度訴字第2458號、第1571號判決及95年度訴字第42號判決之具體事實並不相同，上訴意旨執該判決結果，指摘原判決違法，尚無可採。（六）另上訴人所犯過失致死罪，雖經臺灣彰化地方法院判處有期徒刑1年，緩刑4年確定，符合警察人員管理條例第31條第1項第4款之情形。惟該條第1項第1款亦定有應予免職之規定，上訴人之行為既已符合該條例第31條第1項第1款規定，被上訴人予以免職，自難謂有判決違背法令之違法。（七）上訴人之酒測值既高達每公升1.24毫克，於社會通念上，自已足致意識模糊，而與車禍致人死亡間有相當因果關係。另上訴人是否接受生理平衡檢測及被上訴人是否將本件處分送銓敘部審定，均與原處分無涉，均併予敘明。（八）綜上所述，原審判決將復審決定及原處分，均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核與該案應適用之法規及判例、解釋，尚無違背。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻