最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00136號上 訴 人 陳麗雯即泓廷商務法律事務所被 上訴 人 交通部民用航空局代 表 人 甲○○訴訟代理人 柯莉娟律師上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國94年7月21日臺北高等行政法院93年度訴字第02438號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴意旨略謂：被上訴人所辦理之新航失事事件訴訟案委任律師提供相關法律服務招標案（採購案號：LD-02002，下稱系爭招標案），於民國（下同）93年1月12日評定第1順位優勝廠商為萬國法律事務所，上訴人經評選則為第3序位優勝廠商，因不服該採購案之評選結果，提出異議，嗣後不服被上訴人之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟，主張：（一）程序部分：上訴人為系爭招標案評選之合格優勝廠商之一，應具有可得標之法律上利益存在，而被上訴人違法決標予其他廠商，應已損及上訴人之權利，是以上訴人為保障法律上之利益，乃依據政府採購法第83條及行政訴訟法第4條之規定提起本件行政訴訟，以資救濟；又因依系爭招標案之投標須知第29條及招標規範第11項評選辦法第㈤小項議價程序第1款之規定，倘於原審法院撤銷判決確定之後，被上訴人雖應依序與第2順位之安信商務法律事務所議價，然其當時投標申報之每小時費率單價尚且高於得標廠商，則該廠商價格既為違法，第2順位廠商更不可能合法，是以上訴人當然有得標之法律上利益存在，而有權利保護之必要。（二）實體部分：１、依系爭招標案之投標須知第29條、招標規範第11項評選辦法第㈤小項議價程序第1款及政府採購法第59條第1項之規定，足見並非評選第1優勝序位之廠商即當然得標，尚須視其能否與採購單位商議至「市場最低價格」，始能決標，否則即應改與次序位之優勝合格廠商續為議價；倘能不計價格，即逕決標予優勝第1序位之廠商，則顯難脫故意圖利之圍標、綁標嫌疑，也明顯違背政府採購法之規定及政府採購之原則。而上訴人所提出之單價，係合格優勝廠商中之最低價者，是被上訴人自應依政府採購之原則，以上訴人之投標價格為決標之依據。２、系爭招標案之得標價格，每位律師每小時為新台幣（下同）6,000元×8小時×22日，5位律師每月共約500萬元，1年即需費6,000萬元；然國防部採購光華一號艦艇所需國際法律服務之決標費率，每小時僅約1,000元，而此係國家重大事宜，所需法律服務的品質應屬超高標準，其決標費率僅有本件之1/6；再者，理律法律事務所於89年1月15日取得台北大眾捷運股份有限公司之法律顧問案，其決標費率每小時亦僅3,500元，較之本件決標費率為低。是以本件如此高價之決標費，得標廠商竟出具聲明書保證其價格為「市場最低價」，顯係聲明不實，被上訴人應依政府採購法第50條第2項之規定撤銷該決標。３、又上訴人既經被上訴人舉辦公開評選程序，經9位評選委員認定為合格優勝廠商之一，即應認為上訴人與其他優勝合格廠商俱為市場上的相同條件者，不能無端認定條件不同；且上訴人既能提出最低價格參與競標，則被上訴人又如何據以聲稱得標廠商之市場條件較高。為此請判決將申訴審議判斷及原處分均撤銷等語。
二、被上訴人則以：（一）程序部分：１、上訴人並未舉證說明身為評比第3名之廠商如何因被上訴人決標予第1順位之優勝廠商而遭到何種「公權利」或「法律上利益」之侵害；亦未具體說明被上訴人審、決標程序有何違反政府採購法之處，僅爭執當事人及工程會分別就政府採購法第59條第1項條文之不同法律解釋，足證上訴人之起訴應欠缺權利保護要件。
（二）實體部分：１、政府採購法第59條第1項所稱「廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格」，依據工程會訂頒及被上訴人附於招標文件規定投標廠商填寫之「投標廠商聲明書」第7項，係指提出聲明書廠商自己聲明其得標價款是否會有該項所稱高於「本廠商」（即聲明廠商）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格的情形；而非指系爭招標案之三家優勝廠商中之最低價格，更非需以上訴人之投標價格為洽議其他序位在先之優勝廠商減價依據。系爭招標案第1序位之優勝廠商於投標時已檢附「投標廠商聲明書」，並於該聲明書之第7項中勾選「否」，聲明其得標價款無政府採購法第59條第1項所稱高於其（本廠商）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格的情形。而被上訴人依工程會訂頒之投標廠商聲明書提供與廠商自行聲明切結，此為目前政府採購行為之統一做法。故被上訴人未洽第1序位之優勝廠商減價至上訴人之投標價額，應無違反採購法第59條第1項之規定，而被上訴人於議價決標後，未續洽其他廠商議價係當然之理，亦未違反系爭招標規範第11條評選辦法第㈤項議價程序第1款之規定。２、被上訴人於93年1月19日上午召開採購底價審議小組會議，審議系爭標案之底價訂定事宜時，曾考慮過因系爭招標案之服務費用係以「主辦律師」及「協辦律師」之實際工作時數，以其每小時之費率計價，而每小時之服務費已含稅，且包含履約所需之電話費、國內交通費等各項雜支費用；被上訴人並分別參考被評選為第一序位之優勝廠商於89年與國工局之契約中，資深合夥律師不含代墊費之每小時為8,000元，合夥律師每小時為6,000元；同年與擴工處之契約中，林雅芬律師（系爭標案之協辦律師）不含代墊費之每小時之費率為5,000元，林峻立律師每小時4,000元。而於系爭招標案中，合夥律師顧立雄律師（主辦律師）每小時費率為6,000元，林雅芬律師每小時為5,000元，林峻立律師每小時4,000元。
被上訴人並參酌工程會89年1月5日工程企字第88022627號解釋令，就「廠商」自我比較而言，得標廠商於系爭招標案中提出之主辦律師及協辦律師之每小時費率，於扣除各項雜支後，並未違反政府採購法第59條第1項之規定。３、此外，政府採購法第59條第1項所稱之「同樣市場條件」，依工程會88年6月28日工程企字第8808339號函釋係以：包括採購標的之交易數量、時間、區域、押標金、保證金、付款、保固及逾期違約金等商業條件，市場供需變化亦得列入考慮。就系爭招標案所委任之律師團隊應提供之法律服務內容觀之，國內尚無完全相同之個案，且國外訴訟發展之狀況根本無法預期，故無「同樣市場條件」可供比較參考。４、被上訴人為求慎重，於93年2月27日曾發函要求得標廠商就其於系爭招標案中提出之「投標廠商聲明書」第7項內容是否填報屬實，提出函覆，該廠商並於同年3月4日回覆「投標廠商聲明書」第7項內容填報屬實，足證被上訴人已於其招標前、決標前及決標後盡可能查證第1序位之優勝廠商得標之適法性，並無違法或圖利特定廠商之嫌。５、依系爭招標購案契約草案第3條之規定，若得標廠商之主辦律師或協辦律師未提供契約約定之服務內容，當無每人每日計費之情事，故絕無上訴人所稱5位律師每月共約500萬元，一年即需費6,000萬元之情。況依契約第5條之規定，被上訴人每月審核得標廠商履約事實並核付服務費用之控管機制，自廠商得標即93年1月19日至94年4月30日止，之服務費總計僅3,131,250元，足證並無浪費公帑之情事。６、系爭招標案之招標規範第11條詳細載明準用最有利標評選優勝廠商，被上訴人依最有利標作業手冊第3項「評定最有利標之方式規定」採總評分法中將價格納入評分，且所占評比為24%，詳細評選方式及評審項目及評分標準已於招標規範第11條第3項及第4項中詳予說明，故系爭招標案已將「價格」列入評選項目，但並非以價格為唯一評選標準及決標條件。復依系爭標案之招標規範第11條第5項規定，被上訴人應與最優勝序位者先行議價，不應跳過優先序位之優勝廠商，而先與上訴人議價。再依政府採購法施行細則第52條規定，被上訴人考量各優勝廠商獲得之評分及平均分數並不相同，未照上訴人之標價訂定底價，應屬適法，否則於實務運作上將僅有「價格最低標」而無「最有利標」存在，且違反政府採購法第22條第1項第9款及機關委託專業服務廠商評選計費辦法第8條與2家以上優勝廠商應先與最優勝者依序議價之規定。７、系爭標案之投標須知第29條規定採「單價決標」，係基於得標廠商未來履約期間所需提供之服務時數無法確定，且考慮系爭招標案之契約草案第3條已載明：服務費用為按時計酬，訂約後無論有無訴訟案件均依實際作業時間誠實計費，並依本服務契約主辦律師及協辦律師之實際服務時數分級計費。故決標方式係以「主辦律師及協辦律師之每小時費率之單價決標」。而系爭招標案之投標須知第8條復載明：本標案招標方式係依政府採購法第22條第1項第9款規定辦理。從而，此一單價費率決標之規定，符合機關委託專業服務廠商評選計費辦法第10條及第12條之規定等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）本件被上訴人雖主張上訴人並無行政處分違法而損害其權利或法律上利益之情事，故其起訴應欠缺權利保護要件云云，惟查，本件上訴人主張其乃系爭招標案評選之合格優勝廠商之一，且經評選為第3序位之廠商等情，為被上訴人所不爭；故本件審議判斷及原處分是否違法，應否撤銷，事關上訴人得否於系爭招標案得標；故上訴人於本件訴訟，具有法律上之利益，被上訴人所稱上訴人欠缺法律上之利益，不具權利保護要件等語，並不足採。（二）按政府採購法第59條第1項所稱「同樣市場條件之相同勞務之最低價格」，並非指投標各廠商中之最低價格，亦即並非如上訴人所稱須以最低之投標價格作為決定得標之依據。經查，本件被上訴人未洽第1優勝序位廠商減至上訴人之投標價格，尚無違反上開政府採購法第59條第1項之規定；而被上訴人洽第1優勝序位廠商議價後決標予該廠商，未續洽其他廠商議價，亦未違反系爭招標案之招標規範第11條評選辦法第㈤項議價程序第1款之規定。又系爭招標案之採購評選委員會評選出之三家優勝廠商，各獲得之總評分及平均分數並不相同，依政府採購法施行細則第52條規定，機關訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價，被上訴人考量上開評分差異，於依序洽第一優勝序位廠商議價時，未照上訴人之標價訂定底價，仍屬適法，依法並無以最低價之上訴人之標價作為底價之必要，故被上訴人無須洽第一優勝序位廠商減至上訴人之投標價格，亦可決標。再者，系爭招標案之投標須知第29條單價決標之規定，應係基於得標廠商未來履約期間所需提供之服務時數尚未確定，故規定決標方式為每小時費率單價決標，不以總價決標；由該投標須知第8條知本案招標方式係依政府採購法第22條第1項第9款之規定，採限制性招標議價辦理，此一單價費率決標之規定，符合依該條款訂定之機關委託專業服務廠商評選及計費辦法第10條（計費方式）及第12條（按月按日或按時計酬）規定。此外，系爭招標案之招標規範第11條評選辦法第㈣項評審項目及評分標準第4款，已將投標廠商之主辦律師及協辦律師每小時服務費用之合理性納為評審項目，並占總滿分24%之配分，依此評分標準，則價格低之廠商，即可能於該項獲得高分；且系爭招標案之評分項目，除上開服務費用外，另有4項，分別為對於新航3件訴訟案件所涉及之法律爭議事項之瞭解、爭議整理及法律分析(28%)，對於新加坡、加拿大及美國所衍生之民事訴訟所提出之因應策略及建議(16%)，律師經歷資格條件、訴訟實績與諮詢服務能力(24%)及簡報及答詢(8%)等，由上以觀，是否獲選為優勝廠商，仍應視全部評審項目之總評分結果而定；又對於各獲選優勝之廠商，如依上訴人之主張，係以其投標價格，作為各獲選優勝廠商減價決標之依據，則將成為取各獲選優勝廠商之最低標決標，而有違政府採購法第22條第1項第9款及機關委託專業服務廠商評選及計費辦法第8條評選優勝廠商議價、二家以上優勝廠商依序議價之規定。綜上以觀，被上訴人洽第1優勝序位廠商即萬國法律事務所議價後決標予該廠商，於法並無不合。（三）又關於政府採購法第59條第1項所稱「同樣市場條件」，依工程會88年6月28日工程企字第8808339號函釋，其解釋符合前開規定所設「同樣市場條件」要件之規範意旨。本件上訴人另主張，優勝廠商之標價是否需洽減，尚需與其他廠商於其他機關較低之決標費率比較，而質疑系爭招標案決標價較高為不合理云云，其主張與上開函釋意旨不合，核係未慮及不同採購案於市場條件方面之差異所可能造成之價格差異，而有誤解前開規定所致，併此敘明。從而，被上訴人未洽第1序位之優勝廠商減價至上訴人之投標價額，並與第1序位之優勝廠商議價決標，於法並無違誤。
四、上訴意旨略謂：依行政訴訟法第133條及同法第176條準用民事訴訟法第286條之規定，上訴人為釐清被上訴人之決標是否違法欠當，於原審曾具狀聲請調查證據，要求函查得標廠商歷來參與政府採購案之得標金額及計算基礎，以查明系爭招標案得標廠商之報價是否為最低價格，而判斷是否違反政府採購法第59條之情事，詎原審未予審酌且未敘明不予調查之原因而為判決，違反前揭規定而有判決違背法令等語。
五、本院查：（一）按「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。」「機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約之價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格。」政府採購法第22條第1項第9款及第59條第1項分別定有明文。而該法第59條第1項項所稱「廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格」，依據工程會訂頒及被上訴人附於招標文件規定投標廠商填寫之「投標廠商聲明書」第7項，係指提出聲明書之廠商自己聲明其得標價款是否會有該項所稱高於「本廠商」（即聲明廠商本身）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格之情形。又「機關訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價。」政府採購法施行細則第52條復定有明文。（二）按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。次按政府採購法第59條第1項所稱之「同樣市場條件」，依工程會88年6月28日（88）工程企字第8808339號函釋略以：包括採購標的之交易數量、時間、區域、押標金、保證金、付款、保固及逾期違約金等商業條件，市場供需變化亦得列入考慮等語。就系爭招標案所委任之律師團隊應提供之法律服務內容觀之，於國內尚無完全相同之個案，且國外訴訟發展之狀況常難以預期，故被上訴人認無「同樣市場條件」可供比較參考，亦未命被上訴人提出「同樣市場條件」之個案資料，尚無不合。至被上訴人於召開採購底價審議小組會議訂定系爭標案之底價時，曾參考被評選為第一序位之優勝廠商於89年與國工局之契約，及89年與擴工處之契約中律師每小時費率等資料，僅係作為其訂定底價之參考，與政府採購法第59條第1項規定尚無關聯，本件既無「同樣市場條件」可供比對，是原審未函查本件得標廠商歷來參與政府採購案之得標金額及計算基礎，亦未查明系爭招標案得標廠商之報價是否為最低價格，因與判斷是否違反政府採購法第59條第1項規定無關，尚無應予調查之証據漏未調查之違法，原審就本件相關爭點已詳為審酌並於理由內詳為說明，就上訴人主張各點予以詳述其不可採之理由，上訴論旨再予爭執，核屬對於政府採購法第59條第1項法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。（三）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
第二庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
書記官 吳 玫 瑩