最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01361號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 洪光煊上列當事人間因補助費事件，上訴人不服中華民國95年8月3日高雄高等行政法院95年度簡字第149號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係被上訴人所屬檢察官，於民國（以下同）94年12月22日向被上訴人申請核發已休假12日之94年休假旅遊補助費新臺幣（以下同）13,714元，惟被上訴人認上訴人未持用國民旅遊卡刷卡消費，乃以95年1月5日屏檢瑞人字第0950500190號函否准所請。上訴人不服，循序提起復審及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：（一）自92年1月1日起，人事行政主管機關要求公務員應向民營銀行申請信用卡（即俗稱國民旅遊卡），始得請領休假旅遊補助款。而此項涉及公務員權利之要求，並無任何法律或法律授權之命令之根據；（二）按公務人員請假規則第10條第1項有關休假發給旅遊補助款之規定，固屬給付行政之性質，如經國會預算通過，無須另行立法規定；惟給付行政事項，如涉及人民（含公務人員）之權利義務事項，參酌憲法理念，仍應有法律明文規定，否則即有牴觸憲法第15條、第23條及中央法規標準法第5條第2款、第6款之規定，應屬無效。此觀諸司法院釋字第443號解釋意旨即明；（三）公務員向國家請領休假旅遊補助款，乃係公務員與國家間之公法上債權債務關係，法律關係僅存在公務員與國家之間，人事行政主管機關竟片面要求公務員須另向第三人提出簽訂信用卡之要約行為，准否尚繫於第三人之同意，形同國家強迫公務員與第三人簽訂契約，此係根據何項法律規定或法理基礎？（四）原處分駁回之依據，查係行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施（以下簡稱「休假改進措施」）乙種，究竟該「休假改進措施」之法律地位為何？充其量不過人事行政主管機關之政策宣示，究尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟可以根據前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，亦可以要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當禁止聯結原則與比例原則，且與憲法第15條之規定有所牴觸；（五）參照司法院釋字第542號解釋意旨，益徵行政機關不得假藉「給付行政」為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定。而上述「休假改進措施」違反平等原則。（六）主管機關係根據何項法律規定要求公務員必須同意提供人事資料，以換取發卡銀行核發國民旅遊卡，作為支領旅遊補助款之負擔條件？（七）被上訴人擅以內規規定已先申請部分旅遊補助款者，即喪失請領其餘休假補助款或不休假加班費之權利；而尚未領取者，即可全額申請不休假加班費乙節，亦即以申請時間先後，作為申請權利得喪之基準，與司法院釋字第455號解釋意旨不符；自難認具有法律效力。況上訴人確未先行領取休假補助款，何以連同請領剩餘日數之休假補助款之權利亦一併喪失？被上訴人未詳釋其法律根據，顯屬違誤。爰以先位聲明求為判決：（1）復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。（2）被上訴人對於上訴人94年12月22日申請給付休假補助款事件，應作成准予核發之行政處分。另備位聲明求為判決：
（1）復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。（2）被上訴人應給付上訴人94年休假旅遊補助費13,714元及自94年12月22日起按年息5%計算之利息云云。
三、被上訴人則略以：（一）上訴人94年已休假12日，尚未請領休假補助費，所剩的2日已依法務部94年10月18日法人字第0940039269號函示，改發未休假加班費在案，自不得再適用「休假改進措施」發給休假補助費；（二）按「休假改進措施」第5點第1款之規定，上訴人於94年度前往花蓮、高雄等地旅遊時，並未持用國民旅遊卡刷卡消費，被上訴人因無法於國民旅遊卡檢核系統項下作業，亦無法據以核發休假補助費；（三）本項國民旅遊卡業務為國家政策，被上訴人僅係配合國家政策及規定辦理，純屬執行單位，至公務員必須與第三人簽約方得請領國民旅遊卡之法令依據及其法理基礎，則非被上訴人職掌範圍事項等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。本件上訴人向被上訴人申請之休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。又行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，爰藉由成熟的信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，以鼓勵公務人員於離峰時間從事國內休假旅遊，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿或旅遊設施利用率之提高，合理降低假日旅遊與住宿成本，進一步誘發與吸引更多遊客，以達振興國內觀光旅遊產業目的，自92年1月1日起，修改公務人員強制休假補助費規定，規定公務人員必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，且為提高對觀光旅遊產業之需求，進而帶動國內觀光旅遊產業之投資及就業機會之增加，避免公務人員休假補助流於一般用品之採購，並規範公務人員之休假旅遊補助必須持國民旅遊卡於觀光相關行業及場所特約店消費，而國民旅遊卡特約商店之佈設，係由交通部觀光局擬訂觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，均可與相關收單機構簽約自由加入，另如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離，爰將以往檢據核銷制度改為必須於國民旅遊卡特約商店消費方式核銷等情，此有經建會94年1月21日人力字第0940000377號函影本附卷為憑。揆諸上揭說明，行政院此次配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。是上訴人因未持國民旅遊卡至特約商店刷卡消費，被上訴人依「休假改進措施」第5點之規定，駁回上訴人之前述休假補助費之申請，於法即無違誤。（二）行政院為達其推動「國內旅遊發展方案」之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，凡此均屬其行政裁量權之範圍。而行政院及所屬各機關，除法務部調查局、經濟部所屬國營事業機構、行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬榮民工程股份有限公司等九個機關（構），因業務性質特殊、不適用公務人員請假規則或未比照「休假改進措施」，而未辦理國民旅遊卡外，均依規定實施國民旅遊卡措施，行政院以外機關，除立法院、監察院及國家安全局等3個機關，因業務性質特殊未辦理國民旅遊卡外，餘均比照辦理國民旅遊卡措施，並有行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函、94年3月3日局考字第0940004394號函等影本在卷可參，可知除因業務性質特殊、不適用公務人員請假規則或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，尚與平等原則無違。是上訴人主張「休假改進措施」僅適用特定公務員，僅特定銀行得發行國民旅遊卡，及僅特定行業得接受國民旅遊卡之消費，違反憲法之平等原則云云，亦屬無據。至國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法之使用，若違法外洩，仍應依法負擔相關之法律責任，並非僅因其係發卡銀行，所取得之公務員相關人事資料，即得違法利用而獲利。從而上訴人主張其交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付上訴人國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用，其實形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用，洵屬欺瞞公務人員，且造成社會上公務員人事資料外洩情事，不僅公務員個人之隱私權遭受損害，而且，造成社會上詐騙案件橫行，影響社會治安，甚而危害國家安全云云，亦不足採。（三）法務部94年10月18日法人字第0940039269號函釋意旨，係以臺灣高等法院臺中分院檢察署、臺灣高等法院臺南分院檢察署及臺灣屏東地方法院檢察署為應94年底三合一選舉查察需要，主任檢察官、檢察官等無法依照「休假改進措施」規定實施休假者，准予改發不休假加班費，至於已適用「休假改進措施」發給休假補助費者，則不得再改發未休假加班費，此有該法務部函釋足稽。故上開函釋係法務部為配合三合一選舉之查察需要，依「休假改進措施」第3點規定之授權，就前述檢察署所屬檢察官無法依照「休假改進措施」實施休假者所為之規定。本件上訴人於94年已休假之12日係因其未依「休假改進措施」第5點規定持用國民旅遊卡刷卡消費，致無法請領休假補助費，而上訴人其餘未休假之2日，業經被上訴人依法務部上開函釋規定改發給不休假加班費。是本件被上訴人95年1月5日屏檢瑞人字第0950500190號函否准上訴人申請94年已休假12日之休假補助費，係因上訴人未持用國民旅遊卡刷卡消費所致，核與上開未休假之2日改發給不休假加班費無關，此觀諸上開被上訴人函說明三之理由自明；至於該函說明二，則是就上訴人未休假之2日已改發給不休假加班費，不得再發給休假補助費所為之說明。故上訴人主張被上訴人以其已先行申領2日之不休假補助款，因此其餘12日之休假補助款不得申請云云，作為駁回理由云云，顯有誤解。（四）依公務人員請假規則第10條第1項及「休假改進措施」第5點之規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，則本件上訴人申請休假補助費，並非可直接對被上訴人行使給付請求權，尚須經被上訴人先行核定。本件上訴人於94年12月22日向被上訴人申請休假補助費，經被上訴人以95年1月5日屏檢瑞人字第0950500190號函否准，嗣上訴人提出復審，遭復審決定駁回後，上訴人乃提起本件訴訟，其先位聲明係依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟類型雖屬適法，然其實體上之理由並無足採，業如前述，則上訴人先位聲明為無理由，應予駁回。再按備位之訴與先位之訴，應具不能併存之排斥關係，最高法院64年台上字第82號判例足資參照。本件上訴人為備位聲明，在本院認定先位聲明無理由後，就備位聲明部分，自應單獨審查。經查，上訴人備位聲明係求為判決：（1）復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。（2）被上訴人應給付上訴人94年休假旅遊補助費13,714元及自94年12月22日起按年息5%計算之利息。是上訴人備位聲明核屬依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為給付請求。然上訴人之休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，是須經行政機關先行裁量，作成行政處分，是本件上訴人正確訴訟類型應為課予義務訴訟，而非提起撤銷訴訟併為請求給付。本件上訴人備位聲明之訴訟類型即有錯誤，為欠缺權利保護要件。況揆諸前揭說明，上訴人前揭主張均無可取，是其實體上亦無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：（一）政府不得在無法律明文授權之原則下，擅自假藉職權，要求公務員與第三人簽訂民事契約，作為給付行政之負擔要件：被上訴人對於立法院通過預算之休假補助款，在無立法機關明文規範限制請領條件之情形下，擅依職權要求公務員如欲請領休假補助款，必須與第三人簽訂信用卡契約（即俗稱之「國民旅遊卡」）作為負擔條件，此種行政措施顯已相對限制人民（公務員）行使權利給付請求權，對人民（公務員）之財產權自屬侵害。因此，倘無法律授權，應屬違反憲法第15條財產權保障之原則。從司法院釋字第443號解釋意旨，已明示：縱使依據行政院發布之行政命令，欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定者，亦應失其效力；且綜觀上開解釋理由書全文，毫無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事，乃原判決曲解上開解釋，認為「休假改進措施」屬於合憲之技術規範云云，殊屬違誤。再對照司法院釋字第542號解釋意旨，益徵行政機關不得假藉給付行政為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定，上訴人於起訴狀中業已主張之，然原審就此部分未見任何說明何以不採之理由，自屬判決不備理由。況國會通過之預算，並無限制請領休假補助款，必須向第三人申請信用卡之條件。因此，被上訴人擅自以預算所未設限之條件，要求公務人員必須與私人銀行簽訂契約請領信用卡，其法律基礎為何？原審就此部分，亦未予說明理由，顯有判決不備理由之違誤。再按公務人員請假規則第10條第1項有關休假發給旅遊補助款之規定，固屬給付行政之性質，如經國會預算通過，無須另行立法規定，惟給付行政事項，如涉及人民（含公務人員）之權利義務事項，參酌憲政理念，仍應有法律明文規定，否則即有牴觸憲法及中央法規標準法之規定，應屬無效，此觀諸司法院釋字第443號解釋意旨即明。而公務人員請假規則並無規範請領休假補助費之個別限制條件，故原審引用經建會所設「非假日」、「異地」、「隔夜」等休假條件，已屬濫權，應屬違法，另援引付款方式必須限制「刷卡」方式，始可請領旅遊補助費，有違不當聯結禁止原則，應屬違法而無效。從而，原審就國會通過之預算，在無法律依據及國會決議之情況下，援引公務人員請假規則之法規命令，曲解文意，擅自限制公務員請領補助款之條件，形同變相侵害人民之財產權，顯與司法院釋字第443號解釋意旨牴觸，不無判決理由矛盾之違背法令。（二）政府不得在無法律明文授權之原則下，要求公務員將人事資料提供與第三人，作為給付行政之負擔條件：上訴人已舉證說明公務人員人事資料交付私人團體之危險性與社會上之實害；苟原審之見解確屬的論，何以政府迄今仍未發行國民IC卡？又何以法務部調查局（含一般行政人員）辦理國民旅遊卡有違業務特性？以及經濟部所屬國營事業機構等單位又有何業務特殊性，不須辦理國民旅遊卡？其業務特殊性為何？原審均略而不論，如依原審見解，認為發卡銀行若違法外洩，仍應依法負擔相關之法律責任，則上述單位請領國民旅遊卡，又有何不可？不無前後理由矛盾。原審並謂：發卡銀行並非取得公務員人事資料，即得違法利用而獲利乙節，反面言之，顯然原審亦認為發卡銀行得合法使用公務員人事資料而獲得商業利益，如是，私人銀行使用公務員人事資料之合法基礎為何？政府提供公務人員之人事資料以供私人銀行獲得商業利益之法源依據又為何？乃原審卻又稱上訴人主張政府形同變賣公務員之個人資料，以獲得商業利益等語為不可採，顯屬前後理由矛盾。（三）政策不等於法律，公務員應依「法」執行職務，而不是依「政策」執行職務：按「休假改進措施」之全文內容及第5項之說明，外觀上純屬政策宣示性質，毫無抽象規範之形式，殊難認「休假改進措施」具有法規範效力。因此，原審認「休假改進措施」之政策可供政府作為執行依據，產生法規範效力，其法理依據為何？原審就此部分悉未說明理由，亦有理由不備之違背法令。（四）平等原則是維護社會正義應遵守的原則，也是人民信賴司法公正性的基礎，受憲法保障，如有違反，應屬違憲：公務員與政府關係僅係建立在公法上的職務關係上，政府自不得擅依權力而逕行授予或限制公務員之權利。職是，同屬合法取得營業資格之旅遊店家，何以政府有權力來限制店家接受公務員消費與否之相對資格？其次，同屬公務員，何以部分公務員，不須刷卡消費，即可獲得補助，而部分公務員，卻須刷卡消費始得給付補助款？又何以同屬信用卡，何以限制特定金融業者發卡者始可使用，其他合法金融業者卻不可使用？凡此，具見主管機關之施政措施有違憲法第7條規定之平等原則，然原審僅以上述行政措施有「經建會94年1月21日人力字第0940000377號函附卷可憑」，以及「並有行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函、94年3月3日局考字第0940004393號函等影本附卷可憑」云云，遽而認定上訴人主張被上訴人之行政措施有違平等原則等情，亦屬無據云云；然而對於上訴人之主張何以「亦屬無據」，並無隻字片語作司法判斷，顯屬判決不備理由。（五）縱依原審之見解，認本案乃因上訴人未持用國民旅遊卡消費，致無法請領休假旅遊補助費云云，然上訴人已說明此乃因「發卡銀行拒絕交付上訴人國民旅遊卡」；因此，歸責事由乃在被上訴人及發卡銀行，而非上訴人，從而上訴人如何持卡消費？此部分原審未說明任何理由，亦有判決不備理由之違誤云云。
六、本院查：（一）按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。本件上訴意旨以國民旅遊卡之取得，涉及政府要求公務員與第三人簽訂民事契約，作為給付行政之負擔要件，有無法律明文授權？政府要求公務員提供人事資料與第三人，作為給付行政之負擔要件，有無法律明文授權？政府要求公務員依政策－「休假改進措施」執行職務，有無法理依據？政府此項給付行政有無限制人民自由權利？是否違反平等原則？凡此涉及本件之法律見解具原則性事項，應許其上訴，合先敘明。（二）憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件上訴人向被上訴人申請休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，藉由信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店持卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務人員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響。次查行政院為達推動「國民旅遊發展方案」之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，屬行政裁量權之範圍。而除某些機關，因業務性質特殊，不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，與平等原則無違。再查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法使用，若違法外洩，仍應負擔相關之法律責任。又司法院釋字第443號解釋理由中釋示「…若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆…」之見解，於本件自得適用，至解釋理由中其他釋示，核與本件尚無直接關係，原判決未予揭示及引用，尚無不合。另司法院釋字第542號解釋固釋明給付行政亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，惟該解釋並未否定行政機關得就執行給付行政訂定細節性、技術性之行政命令。原判決基上意旨，認定原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人在原審之訴，本院核無不合。原判決縱或有未於判決中就上訴人於原審主張政府在無法律明文授權下，要求公務員依據政策－「休假改進措施」，提供人事資料與第三人，並與第三人簽訂民事契約，取得國民旅遊卡，作為給付行政之負擔要件，有違憲法保障人民自由權利之各項原則規定等等各節逐一論斷或詳加指駁者，惟各該主張或係上訴人主觀歧異之法律見解，或並不影響原判決之結果，均難認原判決有何判決不備理由或理由矛盾之違法情事。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
書記官 張 雅 琴