最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01378號上 訴 人 林有德
蔡委卿林將朝陳日春李忠枝甲○○
共同送達代收人 甲○○被 上訴 人 內政部代 表 人 乙○○上列當事人間因確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國95年1月24日臺北高等行政法院93年度訴字第3149號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、前臺灣省水利局（現改制為經濟部水利署）為興建臺北地區防洪計畫─三重堤防、蘆洲堤防、二重疏洪道及其左右兩岸堤防工程，經臺灣省政府於民國70年3月25日以70府地四字第105908號函核准徵收臺北縣三重市○○○段竹圍子小段143地號等4,168筆土地，合計面積484.4813公頃及其土地改良物，並經臺北縣政府70年4月16日北府地四字第069210號公告徵收完成徵收程序。上訴人等依行政程序法第113條第2項規定，向被上訴人請求確認徵收系爭土地之處分無效，案經被上訴人土地徵收審議委員會第104次會議決議「應無徵收無效」，並以93年8月17日台內地字第0930073505號函復上訴人在案。上訴人不服，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：徵收都市計畫內土地，必須附上無妨礙都市計畫證明書，始可陳報徵收，方符都市計畫法第52條規定。而依臺灣省政府46年3月18日府民地丁字第13089號令可知，被上訴人以無縣市長署名及該管政府印信之純粹內部文稿充當無妨礙都市計畫證明書，可見該徵收行為具有重大明顯瑕疵，應屬無效。又系爭土地在都市計畫區域內，被上訴人於68年11月29日68府建水字第89160號函，依水利法第82條公告系爭土地為堤防、河川等水利計畫用地，由被上訴人68年2月20日台內營字第7603號函釋意旨可知，依水利法公告之堤防、抽水站及河川等計畫用地，未依法變更前，不得發給無妨礙都市計畫證明書。惟臺北縣政府對系爭土地未依法變更，即逕行核發證明書，故該證明書應屬無效。依臺灣省政府於57年奉行政院台（57）經字第3391號令可知，洪水平原管制乃因應塭子川疏洪道未開闢前所為之臨時性管制措施。被上訴人68年11月29日68府建水字第88160號函，公告北區防洪計畫初期實施計畫，取消塭子川疏洪道而改採二重疏洪道。因實施管制之前提不存在，系爭土地被劃設「一級管制區」部分，即應解除管制而回復成住宅區、商業區或公共設施保留地等。再者，水利法可授權訂定洪水平原管制辦法之條文，僅有第65條，並無第82條，故洪水平原管制辦法因未授權，自始不生效力，依該辦法所劃定之管制區失其依據，有關疏洪道或堤防預定用地之規定亦歸於無效。此外，一級管制區係依水利法第65條而劃定，該條並未授權可編定為行水區。縱洪水平原管制辦法第3條規定有效，亦不得恣意解釋成一○○○區○○道行水區。又被上訴人於68年依水利法第82條公告系爭土地為水道行水區，依水利法施行細則第145條規定，行水區內不能有任何阻礙水流建物，而一級管制區仍可繼續保有管制公告前任何高度建物，與水道行水區不同，且經濟部水利司82年4月7日水009357函，亦認為洪水平原一級管制區非水利法所稱之行水區，只是使用受限制，另依據被上訴人65年2月9日台內營字第667734號函，被上訴人未將一級管制區變更為都市計畫內「行水區」前，不得興建堤防、疏洪道，否則將牴觸洪水平原管制辦法第4條規定。雖一○○○區○○道治理計畫線或堤防預定線均依水利法第82條而劃定，惟兩者不同。依水利法第82條規定，若涉及都市計畫而無法與之配合時，即應辦理都市計畫變更，若未變更而逕行徵收，將違反都市計畫法第52條之規定。經濟部水利署認為依水利法第82條公告水道治理計畫線或堤防預定線，若涉及都市計畫變更，當時並無固定名稱相應，至92年12月26日始固定稱為「河川」，惟無論是○○○區○○○○道」、「河川」，始終未使用「一級管制區」之名稱，被上訴人須將「一級管制區」更正編定為「水利用地」，且變更為都市計畫內之「行水區」，始得依法徵收。且經濟部水利署認為「行水區」已築有堤防者，為兩堤間之土地，恐有將水利法施行細則第142條規定之「行水區」定義，強行套用於都市計畫之「行水區」。況且，系爭土地於47年由臺北縣政府提報臺北縣三重鎮土地重劃施行規程，經臺北縣議會通過，基於尊重既有之行政處分及人民信賴利益之保護，系爭土地應受此重劃之行政處分拘束，在後之土地徵收處分應屬無效。系爭土地雖被劃設為一級管制區，但仍可辦理土地重劃，土地重劃係依據臺北縣議會通過之臺北縣三重市土地重劃規程辦理，該規程迄今並未廢止，故土地重劃之一般處分仍然存在，被上訴人未待土地重劃廢止或修訂，即逕行徵收系爭土地之原處分，應屬無效等語。
三、被上訴人則略以：系爭土地經臺北縣政府64年12月31日北府建五字第278590號函公告之三重擴大都市計畫變更為「洪水平原一級管制區」，由經濟部68年9月10日經68水29320號函核定限制土地使用，並經臺灣省政府68年11月29日68府建水字第88160號函公告該洪水平原及水道治理工程計畫並限制使用，公告事項載明「限制土地使用範圍，包括蘆洲、三重、新莊、二重疏洪道左右岸等堤防預定地，計畫水道及二重疏洪道土地」，又依原核准徵收土地計畫書案附之無妨礙都市計畫證明書「徵收原因」及「編定分區使用類別」欄位分別填載「防洪工程」及「左」「右」「疏」所示，系爭土地屬依法得徵收之土地，依法尚無不合。臺灣省政府57年5月29日公告實施之淡水河洪水平原管制辦法係依水利法第65條訂定，就水道洪水氾濫所及之土地，規範其劃定範圍、分區及限制使用等事宜；另依行為時水利法第82條規定，洪氾區範圍內之土地，若位於水道治理計畫線或堤防預定線內得徵收之。且本件係為防止水患，對水道治理計畫線、堤防預定線內土地公告徵收，其徵收目的與「洪水平原一級管制區」之劃設目的並無相背，自無都市計畫法第52條「妨礙都市計畫」之情，亦無被上訴人所轄營建署89年1月27日台內營字第8982249號函之適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：上訴人主張系爭土地經臺灣省政府70年3月25日（70）府地四字第105908號令核准徵收，惟系爭土地乃位於44年發布實施三重都市計畫範圍內，土地使用分區一經規劃公告即告確定，各級政府於徵收系爭土地作為公共設施用地時，應就有無妨礙系爭土地之都市計畫予以詳加審查，如欲徵收，則應先踐行變更都市計畫程序，臺灣省政府未經變更即逕行徵收非公共設施用地之系爭土地，明顯違反都市計畫法第52條前段規定，依行政程序法第111條第7款之規定，該徵收處分應屬無效云云。惟依該徵收處分所附麗之臺灣省政府70年3月25日（70）府地四字第105908號函之內容記載可知，經核並無行政程序法第111條第7款所規定之一望即知其有重大明顯之瑕疵，自難認有何行政處分無效之事由。至上訴人主張辦理徵收處分之行政作業中，有無妨礙都市計畫證明書書面瑕疵及其效力爭議；及洪水平原管制辦法有無水利法之授權，而得將系爭土地公告為一級管制區；一級管制區可否解釋為行水區；又系爭土地是否仍應依47年由臺北縣政府提報議會通過之臺北縣三重鎮土地重劃施行規程執行市地重劃等等爭執，核均屬系爭徵收處分有無違法性之問題，乃可否以撤銷之訴獲得救濟之問題，並非本件確認之訴所得審究。綜上，本件並無上訴人所主張之行政程序法第111條第7款之無效事由，上訴人請求無理由，應予駁回。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：原判決謂行政處分重大明顯之瑕疵，如教育局發建築執照云云，惟此乃行政程序法第111條第6款後段之事由，非屬同法第7款具有重大明顯瑕疵，是原判決有適用法令不當之違法。又土地法第227條第2項為訓示規定，經司法院釋字第513號解釋宣告違反該條規定，徵收處分無效。本案都市計畫法第52條規定為禁止規定，依「舉輕明重」法理，本案徵收處分亦應無效。再參照司法院釋字第499號解釋意旨，修憲違反國大議事規定屬重大明顯瑕疵，則土地徵收處分違反都市計畫法第52條第1項前段規定，亦屬重大明顯瑕疵。本案系爭土地位於都市計畫內，但臺灣省政府（70）府地四字第105908號徵收處分之無妨礙都市計畫證明書內容，故意將上訴人未於都市計畫區內土地當作非都市土地徵收，且69年7月23日（69）水企字第3549號函將疏洪道及堤防並列為非屬實施都市計畫區內，違反都市計畫法第52條第1項前段規定，已構成行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵，亦違反憲法第15條規定，該徵收系爭土地之行政處分無效，爰請廢棄原判決等語。然查行政程序法第111條第7款規定行政處分具有「其他具有重大明顯之瑕疵」之情形者無效，係以該款之概括規定，補充同條第1款至6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分形式內容有明顯重大瑕疵者而言。而本件系爭徵收處分所依據之臺灣省政府70年3月25日（70）府地四字第105908號函之內容記載，經核並無行政程序法第111條第7款所規定之重大明顯之瑕疵，尚難認系爭徵收處分無效。至於辦理徵收處分之程序，有無妨礙都市計畫證明書書面瑕疵及其效力為何；及洪水平原管制辦法有無水利法之授權，而得將系爭土地公告為一級管制區；一級管制區可否解釋為行水區等爭議，均屬系爭徵收處分有無違法性之問題。況查依土地徵收作業規定，徵收土地如位於都市計畫土地，應檢附有無妨礙都市計畫證明書，而上訴人所有系爭土地徵收當時位於都市計畫範圍內，且坐落於水道治理計畫線或堤防預定線內，依水利法第82條規定自得依法徵收，並於徵收時取具臺北縣政府核發無妨礙都市計畫證明書在案，系爭徵收處分於法尚無不合。原判決因認本件並無上訴人所主張系爭徵收處分有行政程序法第111條第7款之無效事由，上訴人請求無理由，應予駁回。揆諸前開規定與說明，原判決尚無違誤。並與前開行政程序法、都市計畫法、水利法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 3 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 鄭 小 康法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 3 日
書記官 王 福 瀛