最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01384號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○
丙○○被 上訴 人 教育部代 表 人 乙○○上列當事人間因級俸事件，上訴人對於中華民國94年12月30日臺北高等行政法院94年度訴字第309號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人蔡文琦於86年6月畢業於國立中興大學，於87年7月14日檢定合格為中等學校公民教師，同年9月參加私立東吳大學社會學系碩士班進修，在學期間（89學年度）並擔任臺北縣立柑園國民中學代理教師，嗣於91年6月取得社會科學碩士學位後，91學年度再任該縣立柑園國民中學代理教師，至92學年度經該縣立溪崑國民中學公開甄選受聘為該校教師。
92年9月17日由服務學校檢送學歷證件報上訴人敘定薪級，經上訴人92年12月2日北府人一字第0920726410號函敘定為20級薪俸點260元，蔡文琦不服，爰向被上訴人提起訴願。
案經被上訴人93年6月9日台訴字第0000000000A號訴願決定，將原處分撤銷，由上訴人另為適法之處分。嗣上訴人重為處分，仍維持原所敘20級薪俸點260元。蔡文琦不服，續向被上訴人提起訴願。案經被上訴人訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關自本決定書送達之日起二個月內，另為適法之處分。」；上訴人對於蔡文琦之敘薪事件，業依前揭被上訴人訴願決定執行，即自蔡文琦初任溪崑國中當時以碩士學位21級薪俸點245元起敘，並採計其89、91學年度職前年資代理教師服務成績優良年資2年，核敘薪級19級俸點275元，暨自00年0月0日生效，本職最高薪為7級薪俸點525元。惟上訴人因本件所衍生之教師職前進修期間代理年資採計疑義之問題，仍不服被上訴人即訴願機關之決定，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略謂：蔡文琦89學年度進修碩士學位期間，擔任代理教師職前年資可否採計提敘薪級一節，查敘薪辦法第2條附表說明第5點規定「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」，故教師於進修期間年資應予扣除不計。另查被上訴人70年11月7日台（70）人字第40039號函釋略以，中小學教職員在職進修取得碩士學位申請改敘，其服務年資應否扣除進修之年資乙案，請仍照「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」之規定辦理。顯見公立學校專任教師任職期間繼續進修應扣除進修期間任職年資，即便依據93年12月22日修正之公立學校教職員敘薪標準表說明，亦同；然反觀公立學校教師職前進修期間任職代理教師年資，既不具備正式教師資格，且其職前進修期間任職代理教師年資，既與正式教師進修任教年資性質，於事務本質上並無二致，依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，代理教師年資實不宜採取優於正式教師之採認基準，被上訴人訴願決定顯與平等原則有悖。又代理教師取得較高學歷後任職公立學校教師既可依所取得之較高薪級起敘薪級，即已達鼓勵教師自我進修、提昇教學品質之法規意旨，如又可採計進修期間代理教師年資提敘薪級，不啻就該段進修期間予以雙重採認核計。且被上訴人頒訂「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」規定中，所謂「代理教師」係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者」，其所擔負教學工作之重責自未如專任教師完整、全面，如採計職前進修期間代理年資提敘薪級，而進修期間專任教師年資卻予扣除，反對編制內專任教師形成不公平情節，明顯與平等原則有違。是以，代理教師於代理期間進修碩士以上學位，於進修期間職前年資仍宜與專任教師採取相同標準，應扣除不計，方符合公平原則。另被上訴人於訴願決定書理由第二點中亦肯認，上訴人針對代理教師應與正式合格教師同受「學經歷擇一採計原則」之適用，否則有違「平等原則」見解，但仍決定須依被上訴人87年4月20日台（87）人㈠字第87039627號及88年10月12日台（88）人㈠字第88122956號函釋見解交叉適用結果，認因蔡文琦非申請改敘薪級，不受「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」限制之適用。惟前開被上訴人二函示及93年12月22日敘薪標準表說明第5點中，均未敘明教師職前進修期間任職代理教師年資，與專任教師進修期間任職年資核計方式之歧異，是否已斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置之原因，故在未具正當理由之情形下，教師在進修期間無論係擔任代理教師，抑或專任教師，凡屬進修期間，其年資自應作相同予以扣除，方符合公平一致原則。次查被上訴人另於94年1月12日台人㈠字第0930175624號函示，重申被上訴人87年11月30日台
（87）人㈠字第87129048號函釋，未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪原則。自上觀之，代理教師待遇保障未若正式教師完備，如進修期間代理教師年資採計標準反較正式教師寬鬆，則對代理教師年資之保障顯有過當情事。且蔡文琦89學年度任職臺北縣立柑園國民中學代理教師時，依據上訴人89年12月29日89北府人一字第493236號函，係核敘薪級為25級薪俸點200元；惟於蔡文琦取得碩士學歷後，依據敘薪標準表規定，可自21級薪俸點245元起敘，顯較89學年度所敘薪級為高。經查最高行政法院93年度判字第1059號判決理由認為，公務人員俸給法施行細則第15條第3項（按基於法律保留原則，相關規定業調整規範於公務人員俸給法第17條）規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任前項以外公務年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。」，足見按年提敘俸給或官職等級，須符合「職等相當」及「性質相近」之要件，此為人事法規通用之原則。基此，蔡文琦89學年度任職代理教師年資係依大學畢業學歷（26級薪俸點190元）起敘，既低於嗣後取得碩士學位後起敘之薪級（21級薪俸點245元），顯不符合「職等相當」之要件，故不應採計蔡文琦於89學年度任教年資。基此，被上訴人93年12月8日台訴字第0000000000A號訴願決定顯無理由，請依行政訴訟法第195條規定，撤銷被上訴人訴願決定等語，資為抗辯。
三、被上訴人則略以：本件蔡文琦於92年8月1日到職時係按學歷起敘，其職前曾任代課（理）教師之年資，因符合採敘規定，得在本職最高年功薪範圍內按年採計提敘薪級；又以其並非辦理在職進修取得較高學歷改敘，爰無「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認原則」之適用。上訴人既已依訴願決定意旨，重為處分，應可視為肯定被上訴人之訴願決定。故上訴人若對本件所適用之相關法令有不同看法，宜循行政程序提出興革意見，尚不容其以行政爭訟程序提起行政訴訟等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：查得提起撤銷訴訟者，依行政訴訟法第4條規定，須為因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上之利益受損害，經由依法提起訴願而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人，認訴願決定損害其權利或法律上利益者，始得提起。所謂利害關係人，係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言。本件上訴人為原處分機關，非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴訟之人。又上訴人為原處分機關，人民不服原處分提起訴願，經訴願機關為訴願決定後，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束；且訴願之決定確定後，原行政處分機關對於確定之訴願決定亦不得提起再審。本件上訴人核非屬行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人，其主張係本件訴願決定之利害關係人，進而提起本件撤銷訴訟，於法自有不合。是以上訴人提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定，依其主張之事實觀之，即有當事人適格之欠缺，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予判決駁回。又有關公立學校教師級俸之事項，核非屬縣地方自治事項（地方制度法第19條參照），本件上訴人不服被上訴人即訴願機關有關公立學校教師級俸之訴願決定，自非屬於地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議，上訴人引用司法院釋字第553號解釋，主張本件屬於地方自治團體與中央監督機關間有關中央監督機關行政處分是否違法之爭議，為確保地方自治團體之功能，本件爭議之解決，應循行政訴訟程序處理云云，容有誤會等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠、原判決僅以「利害關係人」係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人，即認上訴人非屬行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人，而認當事人適格有欠缺，逕予駁回，然法規既無將行政機關排除於利害關係人範疇之明文，原判決又未表明其所適用法規依據，且與最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議要旨及司法院釋字第553號解釋有悖，原判決有不備理由，及解釋法規之不當，自屬違背法令。㈡、系爭訴願決定內容，除授予蔡文琦職前年資可採計提敘薪級之利益外，同時並將增加上訴人新台幣（下同）222,615元人事費之財政負擔，訴願決定已對蔡文琦及上訴人之權利產生法律上之效果，應屬行政處分，足以提起撤銷訴訟救濟。況且依財政收支劃分法第37條之1規範意旨，地方政府編制內員額及經上級政府核定有案之人事費及相關費用，地方政府應優先支應，是以訴願決定結果涉及上訴人財政自主權之事項，損害地方自治團體之公法上財產權利，上訴人具備本案訴訟權能。㈢、依行政訴訟法第2條規定，學者及實務見解咸認本條乃採概括權利保護之規定，憲法上之爭議及法律別有規定外，凡因一切公法上爭議皆得提起行政訴訟。復依地方制度法第14條規定，上訴人係屬地方自治團體之行政機關，與教育部間並無隸屬關係。基此，被上訴人撤銷上訴人93年7月14日北府人二字第0930437992號函之決定，係屬法律監督性質，具有外部效力之行政處分，依據司法院釋字第553號解釋，地方自治團體不服中央機關行政處分，自應循行政爭訟程序提起救濟，顯已承認機關訴訟之存在。再查行政訴訟法第4條第3項規定，被上訴人訴願決定採計蔡文琦89學年度職前年資提敘薪級，有違反行政法上平等原則，將致上訴人增加財政金額之支出約計222,615元，損害上訴人公法上權利情事，上訴人為利害關係人地位無疑，毋庸再經訴願救濟程序，得逕行提起撤銷訴訟。㈣、另教師敘薪案件雖係屬被上訴人主管，委由地方行政機關辦理之委辦事項，地方行政機關應受主管機關之適法性、專業性監督，惟主管機關之監督亦應符合法律規定，始符依法行政原則之意旨。而被上訴人所為訴願決定結果既與平等原則有違，自屬公法上之法規解釋之爭議。綜上觀之，本案訴訟符合釋字第553號解釋所規範要件：⑴屬公法上之爭議、⑵處分侵害公法上之自治權或其他公法上之利益，地方自治團體自應可提起訴訟救濟。㈤、蔡文琦89學年度進修碩士學位期間，擔任代理教師職前年資可否採計提敘薪級一節，查公立學校教職員敘薪辦法第2條附表說明第5點規定「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」，故教師於進修期間年資應予扣除不計。另查教育部70年11月7日台（70）人字第40039號函釋略以，中小學教職員在職進修取得碩士學位申請改敘，其服務年資應否扣除進修之年資乙案，請仍照「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」之規定辦理。顯見公立學校專任教師任職期間繼續進修應扣除進修期間任職年資，殆無疑義，即便依據93年12月22日修正之公立學校教職員敘薪標準表說明，亦同；然反觀公立學校教師職前進修期間任職代理教師年資，既未經正式教師甄選錄取，且其職前進修期間任職代理教師年資，所負教學責任亦未若正式教師，依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，代理教師年資實不宜採取優於正式教師之採認基準，被上訴人所為訴願決定顯與平等原則有悖。㈥、又代理教師取得較高學歷後任職公立學校教師既可依所取得之較高薪級起敘薪級，即已達鼓勵教師自我進修、提昇教學品質之法規意旨，如又可採計進修期間代理教師年資提敘薪級，不啻就該段進修期間予以雙重採認核計。且教育部頒訂「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」規定中，所謂「代理教師」係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者」，其所擔負教學工作之重責自未如專任教師完整、全面，如採計職前進修期間代理年資提敘薪級，而進修期間專任教師年資卻予扣除，反對編制內專任教師形成不公平情節，明顯與平等原則有違。㈦、另被上訴人於訴願決定書理由第2點中亦肯認，上訴人針對代理教師應與正式合格教師同受「學經歷擇一採計原則」之適用，否則有違「平等原則」見解，但仍決定須依教育部87年4月20日台（87）人（一）字第87039627號及88年10月12日台（88）人（一）字第88122956號函釋見解交叉適用結果，認因蔡師非申請改敘薪級，不受「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」限制之適用。惟前開教育部二函示及93年12月22日公立學校教職員敘薪標準表說明第5點中，均未敘明教師職前進修期間任職代理教師年資，與專任教師進修期間任職年資核計方式之歧異，是否已斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置之原因，故在未具正當理由之情形下，教師在進修期間無論係擔任代理教師，抑或專任教師，凡屬進修期間，其年資自應作相同予以扣除，方符合公平一致原則。㈧、查教育部另於94年1月12日台人（一）字第0930175624號函示，重申教育部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號函釋，未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪原則。自上觀之，代理教師待遇保障未若正式教師完備，如進修期間代理教師年資採計標準反較正式教師寬鬆，則對代理教師年資採計之標準顯過於寬泛。㈨、且蔡文琦89學年度任職本縣立柑園國民中學代理教師時，依據上訴人89年12月29日89北府人一字第493236號函，係核敘薪級為25級薪俸點200元；惟於蔡文琦取得碩士學歷後，依據公立各級學校教職員敘薪標準表規定，可自21級薪俸點245元起敘，顯較89學年度所敘薪級為高。經查最高行政法院93年度判字第1059號判決理由認為，公務人員俸給法施行細則第15條第3項（按基於法律保留原則，相關規定業調整規範於公務人員俸給法第17條）規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任前項以外公務年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。」，足見按年提敘俸給或官職等級，須符合「職等相當」及「性質相近」之要件，此為人事法規通用之原則。基此，蔡師89學年度任職代理教師年資係依大學畢業學歷（26級薪俸點190元）起敘，既低於嗣後取得碩士學位後起敘之薪級（21級薪俸點245元），顯不符合「職等相當」之要件，亦不應採計蔡文琦於89學年度任教年資。㈩、被上訴人訴願決定洵與法律規定有違，縱其肇生之結果對蔡文琦而言固屬授益，然而相對上訴人而言，則係負擔。且本案違法之訴願決定，既已無法透過行政內部獲致救濟，即便透過行政程序管理請求被上訴人釋示，亦已無法變更訴願決定結果。倘如不能再循司法救濟，實與法治國精神有違等語。
六、本院查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項及第3項分別定有明文。依該條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持，認為損害其權利或法律上利益之人。準此，該利害關係人自不包括原處分機關，蓋原處分機關如認其行政處分違法，即得自行撤銷，殊無另訴請行政法院撤銷其「違法行政處分」之理。㈡本件上訴人係原處分機關，不服被上訴人撤銷其核敘薪級處分之訴願決定，乃向原審法院訴請撤銷被上訴人之訴願決定。原判決關於依行政訴訟法第4條規定，得提起撤銷訴訟者，須為依法提起訴願而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人。所謂利害關係人，係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言。本件上訴人為原處分機關，非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴訟之人。又上訴人為原處分機關，人民不服原處分提起訴願，經訴願機關為訴願決定後，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束；且訴願之決定確定後，原行政處分機關對於確定之訴願決定亦不得提起再審。本件上訴人核非屬行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人，其主張係本件訴願決定之利害關係人，進而提起本件撤銷訴訟，即有當事人適格之欠缺；又有關公立學校教師級俸之事項，核非屬縣地方自治事項，本件上訴人不服被上訴人有關公立學校教師級俸之訴願決定，自非屬於地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議，上訴人引用司法院釋字第553號解釋，尚有誤會等情，業已論述綦詳，依前揭及後敍說明，與法尚無不合。㈢本院93年9月份庭長法官聯席會議決議，係闡明利害關係相同之人，不得依行政訴訟法第4條第3項規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴。與本件情形不同，自難比附援引，上訴人訴稱原判決與該決議有悖，屬違背法令，尚無可採。㈣另司法院釋字第553號解釋，係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉，中央主管機關內政部認其決定違背地方制度法第83條第1項規定，經報行政院依同法第75條第2項予以撤銷；臺北市政府不服，乃依同條第8項規定向司法院大法官聲請釋憲所為之解釋。本件係有關公立學校教師級俸事項之爭議，核非地方制度法第19條所訂縣自治事項之範圍，自非屬地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議；且本件上訴人係訴請撤銷被上訴人之訴願決定，因訴願決定意旨有拘束原處分機關之效力，亦與上揭行政院逕予撤銷臺北市延期辦理里長選舉（屬地方制度法第18條第1款第1目所訂直轄市自治事項）不同，本件自無適用司法院釋字第533號解釋之餘地。㈤綜上所述，原判決以上訴人欠缺當事人適格，逕予判決駁回，自無不合。上訴意旨仍執詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。本件上訴人實體上之主張，已無庸審究，併予敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 黃 淑 櫻