最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01322號上 訴 人 擎宇開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡奮鯨 律師
徐秀鳳 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 乙○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國94年9月15日臺北高等行政法院93年度訴字第3825號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人擬具「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」，申經被上訴人同意發給開發許可後，申請海埔地造地工程施工許可案，被上訴人區域計畫委員會民國（下同）92年4月17日第119次會議決議，系爭工程施工許可申請案經審查符合規定後，簽訂開發契約並繳納保證金。被上訴人據以92年12月26日台內營字第0920090776號函通知上訴人於該函發文之日起3個月內辦理簽約及繳納保證金。上訴人迭向被上訴人請求俟行政院農業委員會（下稱農委會）撤銷漁業權後再辦理簽約事宜，經被上訴人93年3月3日台內營字第0930004096號及93年3月24日台內營字第0930005076號函復以所請與相關規定不符，歉難照辦，請於93年3月25日前辦理簽約事宜等語，上訴人仍未於期限內辦理簽約事宜，被上訴人乃以93年4月14日台內營字第0930083219號函退回系爭工程施工許可申請案，上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）被上訴人依海埔地開發造地施工管理作業要點（下稱作業要點）第10點規定而退回上訴人造地施工許可申請案，然該要點屬行政命令，依行政程序法第5條及第150條規定及司法院釋字第367號解釋理由書意旨，凡涉及人民自由權利之限制或負擔，應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，則應符合授權明確性原則。惟本作業要點第1點規定，並無法律之授權，其上位法規之「區域計畫法」，亦無相關之授權規定或指示。足見，該作業要點顯然有違法律保留原則及授權明確性原則，訴願決定理由亦同此旨。再者，系爭處分既退回人民申請案，已涉及人民權益之限制或負擔，且該要點既是對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，即應有類同於法規命令的授權依據及訂定程序，始足保障人民之自由及權利。又行政程序法第174條之1係針對職權命令之過渡條款，查行政程序法自90年1月1日施行起，已於92年1月1日屆滿，惟被上訴人就該作業要點並無法律規定或以法律明列其授權依據之訂定或修正，則該作業要點自當失效，故原處分當屬無效。（二）區域計畫法第15條之1、第15條之2及其施行細則第16條之2係規範開發許可申請案件，與本案申請造地施工許可案件有間。而系爭案件業經區域計畫委員會審議通過且核發許可，被上訴人與訴願機關依前揭區域計畫法及施行細則規定而退回本案，其認事用法即有錯誤。按區域計畫法第15條之1、第15條之2及其施行細則第16條之2中所謂補正係針對區域計畫委員會審議過程中，該施行細則第16條之1與「非都市土地開發審議作業規範」及其附件所示之各該文件，並未及於審議通過後，由主管機關與開發人簽訂之「海埔地開發契約」；惟訴願機關將二者混為一談，而維持系爭處分屬適用法律上之重大錯誤。（三）被上訴人將「漁業權處分」納入造地施工許可申請案，做為開工之前置要件，然本案漁業權未獲解決，縱然簽訂海埔地開發契約，亦無法如期開工，則該開發許可及造地施工許可將形同具文。況以台灣電力公司（下稱台電公司）「林口發電廠第2期灰塘工程」為例，被上訴人於91年7月12日核發造地施工許可後，該公司卻亦因農委會漁業署未依漁業法第29條規定先行撤銷漁業權人於該海域之專用漁業權，致該工程延宕兩年有餘。基此，被上訴人3次同意台電公司申請展延開工，同意展延至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工。又被上訴人固然表示本案得比照台電公司案而展延開工日期，姑且不論上開作業要點之合法性，依該作業要點第9點、第12點或第13點之規定，開發人於取得造地施工許可後，最遲即應於9個月內開工。惟被上訴人於台電公司案即形同無限期同意展延開工日期，已值得非議，而本案再要求比照辦理，自屬違法之舉。再者，上訴人基於可預見之開工延宕，請求俟漁業權處分完成後再行簽約及取得施工許可並隨即開工，該請求應屬合理，而被上訴人既然同意於完成漁業權處分前，可無限期展延開工日期，則何以計較於簽約日期。（四）海埔地開發造地行為之保證金，並無如水土保持法有相類之授權規定，僅以作業要點規範之，顯然違反法律保留原則，故被上訴人要求上訴人於簽約時繳交保證金，自非適法。縱然認為上訴人應繳交保證金，依被上訴人區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議，上訴人應與被上訴人簽訂之「海埔地開發契約範本」，故被上訴人88年12月10日台88內營字第887245號函所訂定版本，該契約範本第7條明定有關保證金之數額，應由雙方協議決定之。惟被上訴人竟罔顧決議內容，認為上訴人應依被上訴人於92年新修訂之「海埔地開發契約範本」辦理簽約，並要求提供保證金492,330,840元，且對上訴人較為有利，此實難謂合法。此外，88年「海埔地開發契約範本」附件固有申請面積逾300公頃者，應按「工程總價」3%繳納保證金額之相關規定，系爭開發案件之直接工程費為1,033,000萬元，其保證金應為30,990萬元，惟被上訴人卻以「開發總成本」24,616,542,000元之3%計算；何況，88年版之「海埔地開發契約範本」該附表所稱「工程總價」僅供雙方參考，實際保證金金額應由雙方協議決定之，然而，被上訴人不為協商而逕行認定保證金額，實無理由。另外，依按司法院釋字第384號解釋理由書及行政程序法第137條之規定，被上訴人於88年所制定之契約範本，容許開發人就保證金金額得與主管機關協商，較符合上揭規定，至於92年之契約範本，顯然有違行政程序法之規定。（五）依漁業法第29條規定，有關專用漁業權處分之程序，係「先予處分，再談補償」。惟本案因農委會漁業署遲未做出相關處分，致嚴重影響上訴人辦理簽約。關於漁業權處分問題，上訴人為解決開發海域內重疊之漁業權爭議問題，曾函請農委會漁業署依漁業法第29條為專用漁業權撤銷處分，漁業署則回函要求上訴人應先與漁業權人協調補償事宜，上訴人曾先後召開8次會議協商補償事宜，惟未能達成共識，上訴人遂函請漁業署依職權裁定合理補償金額，竟未獲置理，而被上訴人卻坐視不管，僅一昧要求上訴人與之辦理簽約手續，且未予上訴人陳述意見之機會，而逕為決議，有違正當法律程序之要求及依法行政原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：（一）依「區域計畫法施行細則」第16條之2第2項規定及被上訴人90年9月6日台90內營字第9085309號令，營建署分別於92年6月13日及12月26日函知被上訴人依區域計畫委員會決議修正計畫書圖，而被上訴人為使海埔地主管機關能有效監督造地施工行為，並明定開發人之權利與義務，藉以約束開發人能確實依核定計畫完成開發，爰於被上訴人區域計畫委員會92年4月17日第119次大會決議：「本案應依『海埔地開發管理辦法』第14條及『海埔地開發造地施工管理作業要點』第9點規定，主管機關於造地施工許可審查符合規定後通知開發人於3個月內簽定開發契約，並繳交保證金，始發給造地施工許可。」按海埔地造地開發訂定契約及繳納保證金之目的，屬公益性質且為維護公共安全所必需，並屬「附停止條件之行政契約」，不同於一般行政契約可由訂約雙方協議議定。本案係92年4月17日通過區域計畫委員會審查，經營建署通知上訴人依前揭決議事項限期補正，並配合辦理「漁業權處分」及修正「開發契約簽定與保證金繳納」等行政程序，惟經營建署函知，上訴人仍未於期限內辦理簽訂契約相關事宜，遂以系爭處分退回海埔地造地施工許可申請案。（二）依區域計畫法規定，被上訴人係非都市土地開發計畫之審議機關；至於開發計畫事業之投（集）資、籌設與利害關係人之協調（議）等事項，係由上訴人為之，非區域計畫法規定被上訴人應辦事項。本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，非屬被上訴人權責，惟本案被上訴人區域計畫委員會審議過程中，主管機關農委會漁業署表示本案應依法完成漁業權撤銷始得開發，另八里鄉公所、淡水區漁會及漁民代表等單位多次在被上訴人區域計畫委員會審查會議中，表示反對本案開發。按「漁業權處分」係農委會漁業署權責，其程序完成與否與區域計畫委員會審查開發計畫並無直接關聯，亦即區域計畫委員會准駁開發計畫，不得以完成「漁業權處分」與否為依據。被上訴人數次函復上訴人，以申請不符相關規定，並請上訴人確實依區域計畫委員會決議辦理。依作業要點第12點規定，為確保開發案能依核定計畫內容實施，惟該行政命令涉及人民自由權利之限制或負擔，欠缺法律之授權，爰於簽訂開發契約時將上開規定納入，俾利開發單位及審查機關共同遵循。有關被上訴人區域計畫委員會135次會議結論略以：
已完成審查或審查中之海埔地開發計畫，擬依原區委會決議事項辦理，亦即於施工前應完成「漁業權處分」，惟參考「環境影響評估法」第16條之1規定，增列：開發單位取得開發許可後，逾3年始申報開工，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送本委員會審查，本委員會未完成審查前，不得實施開發行為。同時並同意台電公司所請展延「林口發電廠第2期灰塘工程」海埔地造地開發工程（該案已完成繳交保證金、簽訂契約及核發造地施工許可等程序），至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工，並增列上開但書。至開發計畫因工期延宕，致保證金利息增加之負擔，本係開發單位應自行吸收之成本，基於公平正義原則，被上訴人區域計畫委員會上開決議並無不當之處。準此，上訴人有充足時間可依漁業法第29條規定，審慎評估辦理「漁業權處分」等相關事宜，不因被上訴人規定「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工」之時程限制，而喪失與淡水區漁會公平談判漁業權補償事宜之空間。（三）按海埔地開發涉及海岸及海域地區國土保安、防災、生態及環境敏感性，一經破壞即甚難回復，並對鄰近地區居民形成災害威脅。為公共安全及公益計，故被上訴人針對海埔地開發案件許可前，要求開發人簽訂契約及繳交保證金，即為確保開發人按審定計畫施作完成，以維國土保安及社會公益。開發人如按核定計畫施工完成，該保證金即予退還。本案開發計畫總成本為24,616,542,000元，開發總面積達380.66公頃，按被上訴人88年訂頒「海埔地開發契約範本」規定計算，本案應繳納738,496,000元保證金；按被上訴人訂定原意，「工程總價」即為開發總成本經費，歷來海埔地開發案例即依相同範本方式計算，上訴人逕自曲解工程總價為直接工程費計算，與訂定該契約範本原意相左，亦與「總價」涵意不同，其主張顯有未妥。按多次會議中，上訴人均予列席，被上訴人應上訴人請求暫緩計算開發契約簽訂之期間與期日，被上訴人據此於92年間進行「海埔地契約範本」及作業要點修訂作業，應符上訴人期望，且上訴人對上開修訂作業並未提出異議，並表示配合法制作業申請暫緩計算簽約期日，今復主張應以88年版之「海埔地開發契約範本」顯前後立場不一致，不足採信。如按88年版「海埔地開發契約範本」簽約日期應為被上訴人營建署92年6月13日營署綜字0000000000號函文到次日起3個月內，上訴人今主張應以88年版範本議約，然又以配合92年版契約修訂要求暫緩計算簽約期日，其主張亦已矛盾。營建署92年9月16日召開「研商有關海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含那幾項目及保證金是否得依工程施工分期分區予以收取事宜會議」結論略以：開發總成本應包括直接工程費、間接工程費及其他開發成本；土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本2/3。被上訴人92年11月24日台內營字第0920089737號函，修正作業要點第9點及「海埔地開發契約範本」第7條。旋於92年12月26日台內營字第0920090776號函通知上訴人於3個月內簽約繳交保證金，然上訴人自93年2月17日起5度函以漁業權問題推遲簽約，且未再主張保證金異議事項，是以上訴人自92年12月26日被上訴人通知簽約繳交保證金起即未主張異議事項，復於行政訴訟始提出該異議主張，顯無理由。況營建署業依法定作業重新檢討相關規定，並將本案保證金由738,496,000元向下修正為492,330,000元，實無上訴人所稱「拒絕就保證金數額與上訴人進行協商」之情事。（四）本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，依法非屬被上訴人權責。惟期間上訴人並無與淡水區漁會協商漁業權處分積極作為，至92年1月24日始連續要求農委會處分本開發計畫之專用漁業權。被上訴人92年6月6日邀集相關單位，召開協調會議，並函請農委會協助處理上訴人與台北縣淡水區漁會有關漁業權補償與救濟問題，並請上訴人依農委會92年8月25日農授漁字第0921224343號函示，儘速與淡水區漁會協調予以相當之補償，以利工進等，被上訴人實已多方協助上訴人辦理漁業權處分，與上訴人主張完全不符等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）上訴人主張系爭處分依作業要點第9點、第10點規定將上訴人之申請案退回，涉有違法；又訴願機關依區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2規定將訴願駁回，亦涉有違法云云。惟查，依「非都市土地開發審議作業規範」中「海埔地開發」第1點規定，開發計畫與造地施工計畫均屬申請海埔地開發之要件。次依上揭非都市土地開發審議作業規範可知，該規範為審查作業之指導原則，如有未盡事宜，仍以區域計畫委員會之決議為準，故被上訴人處理上揭海埔地造地施工許可，以上揭作業規範及區域計畫委員會之決議為依據即無不合。被上訴人區域計畫委員會92年4月17日第119次會議決議略以：「…二、請申請人（指上訴人）依據本部88年12月10日訂頒之『海埔地開發造地施工管理作業要點』第9點：『造地施工許可申請案經審查符合規定後，該管主管機關應通知開發人於3個月內簽訂開發契約，並於契約簽訂完成後發給造地施工許可。開發人簽訂開發契約應同時繳交保證金。」，並請申請人依據本部88年12月10日台88內營字第887245號函訂定之『海埔地開發契約範本』辦理簽訂契約相關事宜。三、本案有關申報開工及施工管理事項，開發人應確實依前揭契約書內容及『海埔地開發造地施工管理作業要點』辦理。四、請申請人儘速依漁業法第29條規定向行政院農業委員會申請撤銷淡水區漁會專用漁業權與該工程重疊海域之漁業權，以利工進。以上意見申請人於3個月內補正資料後，經本部營建署查核無誤後，通知申請人辦理簽約相關事宜及核發造地施工許可。」，依該決議意旨，被上訴人要求上訴人於期限內至營建署辦理簽訂契約及繳納保證金相關事宜，並無不合。嗣營建署分別於92年6月13日及同年12月26日函知上訴人依區域委員會決議修正計畫書圖在案，惟上訴人仍未於期限內至營建署辦理簽訂契約相關事宜。（二）上訴人主張被上訴人明知無法開工卻要求上訴人限期簽訂海埔地開發契約，涉有違法云云：惟查：依區域計畫法規定，被上訴人係非都市土地開發計畫之審議機關；至於開發計畫事業之投（集）資、籌設與利害關係人之協調（議）等事項，係由上訴人為之，非區域計畫法規定被上訴人應辦事項。本案「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」屬促進公共利益之建設，因與淡水區漁會專用漁業權海域有所重疊，有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條第1項第8款規定，向農委會申請撤銷。再者，「漁業權處分」係農委會漁業署權責，其程序完成與否與區域計畫委員會審查開發計畫並無任何直接關聯。至申請撤銷漁業權所需時程及困難，為開發人於規劃階段即應慮及，非得執為不簽訂開發契約之理由。況被上訴人區域計畫委員會135次會議就「辦理『海埔地開發計畫審查』與『漁業權處分』之時程關係」之結論略以：已完成審查或審查中之海埔地開發計畫：擬依原區委會決議事項辦理，亦即於施工前應完成「漁業權處分」，惟參考「環境影響評估法」第16條之1規定，增列：開發單位取得開發許可後，逾3年始申報開工，應提出環境現況差異分析（含地形測量）及對策檢討報告，送本委員會審查，本委員會未完成審查前，不得實施開發行為。同時並同意台電公司所請展延「林口發電廠第2期灰塘工程」海埔地造地開發工程（該案已完成繳交保證金、簽訂契約及核發造地施工許可等程序），至農委會撤銷該海埔漁業權後6個月內開工，並增列上開但書。查漁業權之撤銷雖影響開工與否，然漁業權之撤銷程序法既有明定，並非無法解決之問題，因此乃無上訴人所指無法開工之情形。且上訴人於規劃本案時即已知悉有此事由，應早已有預見，為免延宕本件開發案件之進行，確立權利義務關係之簽訂開發契約乃有必要。況上訴人簽訂開發契約後，有關漁業權撤銷處分及何時施工等問題，可由被上訴人區域計畫委員會依實際情形決定其開工期限，故並無上訴人所指被上訴人明知無法開工卻要求上訴人限期訂約之違法。至開發計畫因工期延宕，致保證金利息增加之負擔等問題，本係開發單位應自行吸收之成本，基於公平正義原則，被上訴人區域計畫委員會上開決議並無不當之處。另查，依作業要點第12點乃為確保開發案能依核定計畫內容實施，惟鑑於上開行政命令涉及人民自由權利之限制或負擔，欠缺法律之授權，故被上訴人在海埔地開發契約範本內將上開規定納入，俾利開發單位及審查機關共同遵循並無不可。而在本件情形，雖該契約內有「乙方（指上訴人）應於取得造地施工許可之日6個月內開工，並於造地施工許可規定期限內完成。」之規定，然該開工期間可經被上訴人區域計畫委員會決議延長，則上訴人應有更充足之時間，可依漁業法第29條規定，審慎評估辦理「漁業權處分」等相關事宜，不致因被上訴人規定「開發人應於收到造地施工許可之日起6個月內開工」之時程限制，而喪失與淡水區漁會公平談判漁業權補償事宜之空間。（三）上訴人主張被上訴人要求依照92年版「海埔地開發契約範本」與上訴人簽訂契約，而拒絕就保證金數額與上訴人進行協議，涉有違法云云：經查，「乙方（指上訴人）應於簽訂開發契約時參考海埔地開發保證金收取標準表（如附件）繳納保證金。其實際保證金金額由甲乙方雙方協議決定之。」被上訴人88年12月10日公布之海埔地開發契約範本第7條第1項定有明文。（嗣被上訴人於92年11月24日修正第7條條文及附件為「乙方應於簽訂開發契約時依據海埔地開發保證金收取標準表繳納保證金。」，其附件後增列「附註」，其開發總成本中應包含直接工程費、間接工程費及其他開發成本，而土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟工程總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本2/3）。依被上訴人區域計畫委員會於92年4月17日第119次會議決議固有「請上訴人依據被上訴人88年12月10日台88內營字第887245號函訂定之『海埔地開發契約範本』辦理簽訂契約相關事宜」之決議，然被上訴人辯以本案開發計畫總成本為24,616,542,000元，開發總面積達380.66公頃，按被上訴人88年訂頒「海埔地開發契約範本」規定計算，本案應繳納738,496,000元保證金；茲按被上訴人訂定原意，「工程總價」即為開發總成本經費，歷來海埔地開發案例即依相同範本方式計算，上訴人則認「工程總價」應以直接工程費計算。參以88年訂定之海埔地開發契約範本對於該「工程總價」並未予明確定義，則無論被上訴人認以開發總成本經費計算「工程總價」或上訴人認應以直接工程費計算乃有疑慮，因此嗣被上訴人乃針對此問題予以協商解決。至上訴人逕自曲解工程總價為以直接工程費計算，其主張並無所據。茲查上訴人92年7月8日擎海開字第176號函為開發契約保證金計算事由，請營建署，召開「排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會議」，針對開發契約保證金予以協議。被上訴人乃於92年7月29日召開「內政部排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會第3次會議」，並請上訴人列席在案，該會議決議：「請營建署（綜合計畫組）通盤檢討考量海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含之項目、保證金是否得依工程施工分期分區予以收取？本案俟依法制作業程序修訂完成後，請申請人依修訂後之通案規定辦理。」又上訴人據被上訴人92年8月4日（應為8月14日）上開會議紀錄於92年9月10日擎海開字第181號函略以：「因大部法制作業程序之所需」及「為兼顧法理及事實需要」2理由，請被上訴人暫緩計算開發契約簽訂之期間與期日；是以被上訴人據上訴人請求於92年間進行「海埔地開發契約範本」及作業要點修訂作業，應符上訴人期望，且上訴人於92年7月29日會議列席及所發會議紀錄，對上開修訂作業並未提出異議，並表示配合法制作業申請暫緩計算簽約期日，嗣於案件審理時始主張該保證金金額之收取應以88年版之「海埔地開發契約範本」由雙方協議為之云云，顯然前後立場不一致，不足採信。又依88年版「海埔地開發契約範本」簽約日期應為營建署92年6月13日營署綜字0000000000號函文到次日起3個月內，上訴人主張其保證金部分應以88年版範本議約以協議為之，然又以配合92年版契約修訂要求暫緩計算簽約期日，其主張亦已矛盾，有違誠信原則。營建署92年9月16日召開「研商有關海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含那幾項目及保證金是否得依工程施工分期分區予以收取事宜會議」，結論略以：海埔地開發保證金計算所使用工程總價應包含：⑴直接工程費：應按各項硬體建設工程之施工成本估列，其中應包含施工費、工安環保、品質管制及施工管理等費用。⑵間接工程費：須包括因硬體建設產生之各項間接費用，其中應包含設計費、監造費、鑽探測量費、營業稅、保險費、品保試驗費、空氣污染防制費、準備金及整個開發計畫期間之物價上漲因素之費用等。⑶其他開發成本：依據海埔地開發計畫及造地施工計畫書（核定本）應辦理事項及承諾事項之費用。而土地取得成本及屬申請人內部調度管理之財務成本得不計入工程總價，惟工程總價最終核計金額不得少於財務計畫所列開發總成本2/3。配合本案併同修正海埔地開發契約範本第7條第1項規定，將條文中「參考」修正為「依據」，及刪除「其實際保證金額由甲乙雙方協議決定之」等文字。嗣被上訴人以92年9月29日台內營字第0920011348號函復上訴人略以，本案前因貴公司於92年7月8日擎海開字第176號函請本部召開排除投資障礙及促進民間參與公共建設推動委員會議針對開發契約保證金予以協議。本部業已依該會議決議請本部營建署辦理中，關於貴公司函請本部暫緩計算本案開發契約簽訂之期間及期日乙案，本部原則同意暫緩通知貴公司辦理簽約，俟本部營建署依法定程序修訂完成「海埔地開發契約範本」後，再通知貴公司辦理簽訂契約相關事宜，上訴人當時並未為反對之表示。嗣被上訴人92年11月24日台內營字第0920089737號函，修正「作業要點」第9點及「海埔地開發契約範本」第7條。旋於92年12月26日台內營字第0920090776號函通知上訴人於3個月內簽約繳交保證金，然上訴人自93年2月17日、93年3月11日、93年3月17日、93年3月24日、93年4月5日，五度函文或陳情被上訴人以漁業權撤銷後，再辦理簽約事宜之問題推遲簽約，均未主張對於保證金之計算方式有何異議，且表明希漁業權處分完成後再辦理簽約繳納保證金等情。是上訴人自92年12月26日被上訴人通知簽約繳交保證金起即未主張該保證金數額有異議及須由雙方協議為之等事項，迨提起本件行政訴訟始再就上揭事項提出異議，辯以應以88年版之契約範本為適用基準云云，顯無理由。營建署業依法定作業重新檢討相關規定，並將本案保證金由738,496,000元向下修正為492,330,000元，即已針對該保證金之計算方式為修正，應無上訴人所稱「拒絕就保證金數額與上訴人進行協商」之情事。惟上訴人仍無繳交保證金與依被上訴人區委會決議簽訂契約之意願，並自92年4月17日被上訴人區域委員會審查通過，迭至93年4月14日被上訴人退回造地施工計畫已逾1年期間，均未與營建署簽訂開發契約，致開發契約之進行顯有延宕之虞，故被上訴人依法進行系爭處分，並無不合。（四）就上訴人主張農委會未依法行政，致生漁業權處分延宕，被上訴人不僅坐視不理，更退回上訴人之申請案，顯屬不當云云。惟查，本案有關專用漁業權之撤銷處分，應依漁業法第29條規定辦理，依法非屬被上訴人權責。又被上訴人曾於92年6月6日邀集相關單位，召開「研商擎宇開發股份有限公司為辦理『大台北地區工程剩餘土石方填海計畫』需要，請農委會依漁業法第29條規定撤銷淡水區漁會專用漁業權與該工程重疊海域之漁業權案部會協調會議」。再以92年7月1日台內營字第0920087618號函，請農委會協助處理上訴人與台北縣淡水區漁會有關漁業權補償與救濟問題。另以92年9月5日台內營字第0920010798號函，請上訴人依農委會92年8月25日農授漁字第0921224343號函示，儘速與淡水區漁會協調予以相當之補償，以利工進。復以92年11月4日內授營綜字第0920012576號函，請農委會依法研處上訴人92年10月22日擎海開字第191號函略以：「…本公司絕對依法辦理補償協調事宜，但政府更應依法先辦理銷處分再要求補償之協調…」乙案，有上揭函示在卷可參。綜上，被上訴人業於行政作業，多方協助上訴人辦理漁業權處分；至退回上訴人造地施工計畫之緣由，如上揭事實所述，係上訴人多次藉機拖延繳交保證金與未依限簽訂契約所致，與上訴人所稱「漁業權處分延宕，…，更退回上訴人之申請案」不符，故上訴人此項主張，不足為其有利之認定。
（五）被上訴人系爭處分援引作業要點第10點規定作為退回依據，查前開作業要點未經法律明確授權訂定，其既然涉及退回人民申請案、簽訂契約及繳交保證金等內容，已涉及人民外部權益之限制或負擔，以此理由作為退回依據，固有未洽，惟依上揭理由可知，依首揭區域計畫法相關規定，上訴人既仍有補正被上訴人區域計畫委員會決議應予繳納保證金及簽訂契約，卻於被上訴人多次通知補正後，猶有未補正之情形，故被上訴人退回其申請海埔地造地施工許可申請案之結論仍屬正確，該退回理由雖有不同，但結果並無二致，系爭處分結論仍無違誤，訴願決定予以維持，即無不合。
五、上訴意旨略以：原判決先認定被上訴人以系爭處分退回上訴人系爭工程施工許可申請案並無不合，嗣後復以系爭處分援引作業要點第10點作為退回依據，固有未洽之認定，其前後理由顯有矛盾之違法。此外，原判決認定被上訴人處理本件海埔地造地施工許可，以「非都市土地開發審議作業規範」及區域計劃委員會之決議為依據並無不合，其適用區域計劃法第15條之2第2項規定，顯有適用法規不當之違背法令。又原判決關於認定被上訴人明知本案重疊海域專用漁業權未經撤銷上訴人無法開工，卻仍要求上訴人限期簽訂海埔地開發契約並無違法，亦有違反行政程序法第7條第2款及第9條之違法。而原判決認定被上訴人要求上訴人依作業要點及92年11月24日修正之「海埔地開發契約範本」第7條規定繳納保證金並無違法，而上訴人有違誠信原則之認定，除有悖於法律保留原則外，尚有違論理法則，而被上訴人則有違行政程序法第6條差別待遇禁止原則及憲法第7條之平等原則等語。
六、本院查：（一）按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰…二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。
三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」「直轄市、縣（市）政府受理申請開發案件後，經查對開發計畫與有關文件須補正者，應通知申請人限期補正；屆期未補正者，直轄市、縣（市）政府應敘明處理經過，報請區域計畫擬定機關審議。區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」區域計畫法第15條之1、第15條之2及同法施行細則第16條之2分別定有明文。次按「本規範依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條之2第2項規定訂定之。」「本規範為審查作業之指導原則，若有未盡事宜，仍以區域計畫委員會之決議為準。」「申請開發海埔地應檢附之書圖文件包括開發計畫及造地施工計畫2部分；申請人得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可」為非都市土地開發審議作業規範壹總編第1點、第46點、專編第11編海埔地開發第1點所規定。再依被上訴人90年9月6日台內營字第9085309號令：「關於區域計畫施行細則第16條之2第2項規定限期補正執行事宜，其規定如下：…三、第3類案件：經提區域計畫委員會大會審查通過後，需依決議修正計畫書圖，給予3個月之期限。…四、前揭3類案件之補正期限，如有特殊不可抗力之原因，經申請簽報核准者，得酌予展延補正期限。五、前揭補正期限，以文到次日起算，屆期不補正，即予『駁回』處理。」。另按「開發計畫經審查許可後，開發人應於收受知之日起1年內檢具造地施工計畫、施工設計書、圖等向中央或直轄市主管機關申請造地施工許可；經其審查符合規定後，通知開發人簽訂開發契約，並發給該許可。」海埔地開發管理辦法第14條第1項前段定有明文。又「造地施工許可申請案經審查符合規定後，該管主管機關應通知開發人於3個月內簽訂開發契約，並於契約簽訂完成後發給造地施工許可。開發人簽訂開發契約時應同時繳納保證金。」「開發人未依第9點規定之期限簽訂開發契約者，該管主管機關得退回該造地施工許可案。」88年12月10日訂頒之作業要點第9點、第10點復分別定有明文。（二）查「海埔地開發造地施工管理作業要點」乃政府為配合海埔地開發，有效管理海埔地造地施工行為，以確保開發計畫順利完成，所特別訂定之要點，惟因欠缺明確之法律授權依據，故原審判決認原處分逕行援引該作業要點第10點之規定，退回上訴人之海埔地造地施工許可申請案，固有未洽，惟區域計畫法施行細則第16條之2業已明定：「如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」是被上訴人退回上訴人之申請案，理由雖有不同，但結論並無違誤等語，經核原審判決理由前後並無矛盾。又「非都市土地開發審議作業規範」係依區域計畫法第15條之2第2項所授權訂定，是原判決認定被上訴人處理本件海埔地造地施工許可，以「非都市土地開發審議作業規範」及區域計劃委員會之決議為依據並無不合，尚無適用法規不當之違法。又原判決業已敘明漁業權之撤銷雖影響開工與否，然漁業權之撤銷程序法既有明定，並非無法解決之問題，因此乃無上訴人所指無法開工之情形，且上訴人於規劃本案時即已知悉有此事由，應早已有預見，為免延宕本件開發案件之進行，確立權利義務關係之簽訂開發契約乃有必要，況上訴人簽訂開發契約後，有關漁業權撤銷處分及何時施工等問題，可由被上訴人區域計畫委員會依實際情形決定其開工期限，故並無上訴人所指被上訴人明知無法開工卻要求上訴人限期訂約之違法等語，原判決並無違反行政程序法第7條第2款及第9條規定之違法。又原判決對於被上訴人要求上訴人依92年11月24日修正之「海埔地開發契約範本」第7條規定簽約及繳納保證金，認為並無違法，業已詳細說明其經過及理由，並無違反法律保留原則、論理法則或平等原則，上訴意旨空言指摘，核無足採。（三）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
書記官 吳 玫 瑩