最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00143號上 訴 人 財團法人台北行天宮代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良律師被 上訴 人 臺北市政府民政局代 表 人 乙○○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國94年6月2日臺北高等行政法院93年度訴字第544號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人係臺北市政府以57年12月30日府民二字第60054號許可設立之宗教財團法人，於73年間以自有資金向臺北縣三峽鎮承購土地共計23筆，其中坐落臺北縣○○鎮○○段白雞小段7之5、9、80、122之4、122之30、128之1、129、129之1、之2、130及131之1號等11筆土地（下稱系爭農地），因屬農業用地，依當時土地法第30條規定，無法辦理所有權移轉登記予上訴人，致系爭農地迄今仍登記為三峽鎮所有。嗣農業發展條例（下稱農發條例）第17條規定於92年2月7日修正後，上訴人爰依該法條及「臺北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟教堂(會)宗教基金會所有應行注意事項」（下稱臺北市農地更名登記注意事項）規定，於92年5月19日向臺北市中山區公所申請原以三峽鎮名義登記之系爭農地更名為上訴人名義。案經該所初核後，以92年5月27日北市中民字第09231474800號函請被上訴人審查，被上訴人則以92年6月20日北市民三字第09231366400號函復駁回。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：原處分以上訴人申請系爭農地更名登記證明書之核發，因系爭農地之登記名義人為公法人而非自然人，不符前開農發條例第17條暨臺北市農地更名登記注意事項之規定，而予以否准所請，固有所據。惟查：㈠宗教團體不動產更名登記應先由宗教主管機關審查、核發證明書之法制度，早於85年起即已存在。其時，被上訴人依內政部函令，於85年9月9日以臺北市政府府民三字第85064327號函訂定「臺北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產申請更名登記為寺廟教會所有注意事項」（下稱臺北市不動產更名登記注意事項），並經92年3月3日以臺北市政府府民三字第09200604400號函修正。依此臺北市不動產更名登記注意事項之規定，宗教團體原以自然人或自然人以外名義登記之不動產，合乎以自有資金購買、自始供該團體使用等要件，得向區公所申請經呈轉民政局核發證明書，而後持向地政事務所申請辦理不動產更名登記。雖此臺北市不動產更名登記注意事項於訂定當時(85年)，因法律對農業用地取得資格設有限制，解釋上，或不適用於農業用地更名登記之核發證明書事項，即其所定不動產不包括農業用地。然而，89年土地法、農發條例修正之後，原則上既不再限制農業用地之取得資格，則臺北市不動產更名登記注意事項所稱之不動產，於解釋上即不能當然排除農業用地。㈡又，89年修正之農發條例第17條第2項僅規定以自然人名義登記之農業用地者，得辦理更名登記，但亦未明文限制以法人名義登記之農業用地之適用，依上揭原有更名登記制度，是否即得以此規定反面解釋，解為以法人名義登記之農業用地，不得辦理更名登記？已非無疑。㈢再者，縱認農發條例第17條，解釋上無法含括如本案以公法人名義登記之農業用地更名登記者，亦顯現此項須予填補之法律漏洞，依更名登記之制度目的，以及修正後農發條例等整體法規之規範計畫，原登記名義人為自然人或法人，實非具有法價值之區別意義，為維公平正義及事物本質相同者應為相同處理之平等原則，自應以類推適用之方式填補。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就系爭農地核發農業用地更名證明書。
被上訴人則以：㈠92年2月7日修正通過之農發條例第17條之立法意旨係在解決條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人教堂(會)，因受原土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。依該法律明文規定，需以自然人名義登記之農業用地始得辦理更名登記，惟本件系爭農地所有權係以「三峽鎮」(公法人)名義登記，尚無法依該條例及臺北市農地更名登記注意事項辦理更名；此見解亦與內政部以92年6月11日內授中民字第09200005264號函復被上訴人稱本件核與該條例第17條規定不符之意見相同。㈡有關農地更名之法源依據係農業發展條例第17條，甚為明確。上訴人主張即便系爭農地不該當依農發條例訂定之農地更名規定所定申請核發證明書之要件，仍應依行政程序法第9條規定改依臺北市不動產更名登記注意事項規定發給更名證明書乙節，係對於法律適用之誤解。查臺北市不動產更名登記注意事項之規定除不得牴觸農發條例規定外，亦排除仍登記為原業主名義之案件（除前開注意事項中作業程序規定外，另有內政部83年1月11日台內民字第8208024號函為據），縱使上訴人申請案件依不動產更名規定審查，仍因土地登記於原業主「三峽鎮」名下而未符規定。㈢上訴人所稱即使系爭農地登記名義人為公法人而非自然人，應類推適用相關更名規定始符平等原則暨填補法律漏洞乙節，係為法律拘束力及依法行政概念之誤解，且已非被上訴人職權範圍所掌事項等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按農發條例第17條規定：「本條例修正施行前，登記有案之寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂(會)、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於本條例中華民國92年1月13日修正施行後1年內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂(會)、宗教基金會或農民團體所有。」「農業發展條例第17條規定：…其立法意旨係在解決本條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂(會)，因受原土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。依該條規定，需以『自然人』名義登記之農業用地始得辦理更名登記，惟本案係以公法人名義登記，核與農業發展條例第27條之規定不合。」亦有內政部92年6月11日內授中民字第09200005264號函釋可資參佐。㈡經查，上訴人於73年間以自有資金向臺北縣三峽鎮承購之系爭農地，依當時土地法第30條規定，無法辦理所有權移轉登記予上訴人，致系爭農地迄今仍登記為「三峽鎮」所有，此有臺北縣三峽鎮公所73年9月25日北縣峽財字第13284號、76年8月19日北縣峽財字第11884號及78年7月20日北縣峽財字第10164號函、臺北縣三峽鎮公所核發之系爭農地產權移轉證明書及系爭農地登記謄本等影本附卷可稽。因此，本件系爭農地雖經上訴人承買，惟因所有權仍在公法人「三峽鎮」名下，自不符合前開農發條例第17條所定以自有資金取得或無償「取得」而以「自然人」名義登記之農業用地之要件。㈢上訴人雖主張89年修正之農發條例第17條修正後，解釋上，以法人名義登記之農業用地尚非不得辦理更名登記；縱認解釋上無法將公法人名義登記之農業用地更名登記者，亦顯現此項須予填補之法律漏洞，依更名登記之制度目的及整體法規之規範計畫，自應以類推適用之方式填補之等語。惟查農發條第17條之立法理由，其係在解決該條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂(會)，因受土地法第30條規定，產權無法登記所衍生之問題。因此，該條例立法目的係為解決過去自耕農始得承受耕地限制下，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂(會)，因受土地法第30條規定而以「自然人」名義登記其所有之農業用地，而無法移轉為該團體所有，致衍生產權管理諸多困擾之問題，則因向「公法人」購買之農業用地因受前揭土地法第30條規定之限制，而無法為所有權移轉登記，並不在農發條例第17條第2項規範之範圍；至就過去自耕農始得承受耕地限制下，法人取得之農業用地是否改採更名登記方式解決法人之產權問題，核屬立法政策問題，尚非上訴人所指法律公開之漏洞，法院無從擴大解釋，將其類推適用於因受土地法第30條規定將農業用地登記在法人名義之情形。上訴人主張應以類推適用之方式填補法律漏洞部分，尚非可採。又農業用地更名登記為既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂(會)者，不及於以法人名義登記之情形，乃屬立法政策裁量之結果，亦不能指被上訴人否准上訴人所請有違平等原則。㈣又臺北市政府於85年9月9日依內政部84年8月10日台內民字義0000000號函訂定之臺北市不動產更名登記注意事項（業經臺北市政府93年3月16日府民三字第09304690100號令依內政部93年2月4日內授中民字第0930721339號令修正為「臺北市宗教團體以自然人或自然人以外名義登記之不動產辦理更名登記為寺廟教堂(會)所有應行注意事項」），係為宗教團體以自有資金取得而以自然人或自然人以外名義登記之不動產，得以更名登記方式移轉土地（免徵契稅及土地增值稅）；惟其規定並不適用於迄未辦理移轉登記自然人所有，而仍以原業主名義登記之情形（內政部83年1月11日台內民字第8208024號函參照）。且此限制並不因農發條例第17條放寬得就既有寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂(會)、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於一定期間內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂(會)、宗教基金會或農民團體所有之規定，而有不同。因此，上訴人就本件之情形援引上開注意事項之規定，主張其於農發條例第17條放寬以自然人名義登記之農業用地者，得辦理更名登記後，故得依臺北市不動產更名登記注意事項之規定辦理不動產更名登記一節，亦非有據等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠觀農發條例第17條之規定可知，立法者僅授權地政機關在宗教團體符合該條規定要件下准予更名登記，並未規定應先經宗教主管機關核發證明書，始得向地政機關辦理；復未授權宗教主管機關得就核發證明書事項，以行政命令定之。是內政部及臺北市政府分別依職權所定內政部農地更名登記注意事項以及臺北市農地更名登記注意事項兩項職權命令，在未獲農發條例相關作用法之授權下，設定「須經宗教主管機關核發證明書始得辦理農業用地更名登記」之限制，實已違反法律保留原則。詎原審竟怠於審查該二注意事項，並據以援引為不利上訴人之判決，即有判決不適用法規或適用不當之違法。尤其，上訴人於原審言詞辯論庭早已提出上開違反法律保留原則之主張，原判決竟未就此部分予以斟酌並表明其意見，顯有理由不備之當然違法。㈡農發條例第17條之所以僅規定「以自然人名義登記之農業用地」者得辦理更名登記，乃因立法者於立法當時僅注意此種一般典型案例，而忽略實務上尚存有如本件「以公法人名義登記」之非典型案例；則農發條例第17條實有違反憲法上平等原則之疑慮，惟在盡量避免立法者制定之法律遭受違憲宣告之原則下，當可以「解釋」或「類推適用填補法律漏洞」等方式，對於「以公法人名義登記」之非典型案例，亦准其更名登記，方為正鵠，原判決捨此未為，亦有違反平等原則之違法；又原判決雖有謂此乃立法政策裁量之結果，惟立法形成自由並非毫無界限，此有司法院釋字第405號解釋意旨可稽，是原判決並未就立法者之差別待遇有如何之正當理由表明任何意見，逕以屬立法政策、立法裁量為由，認為符合平等原則，顯已有得心證之理由不備或遺漏判斷之違法。請將原判決廢棄改判等語。
五、本院查：㈠按土地法及農業發展條例於89年1月26日修正公布後，農業用地買受人或所有人，不以具有自耕能力者為限，且為使實質之法律關係能與形式法律關係合致，特別容許過去因法定之資格限制，形式上無法以自己名義，而以其他自然人名義登記為農地所有人之實質權利人，得為回復或更名登記為所有人。故89年1月26日修正之農業發展條例第17條第2項規定：「本條例修正施行前，既有寺廟登記有案或依法成立財團法人之教堂（會），其以自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地，得更名為該寺廟或依法成立財團法人之教堂（會）所有。」其後，農業發展條例於92年2 月7日再次修正公布時，就該條例第17條第1項，因其所定請求權時效已過而予以刪除，同條第2項則列為1項，並修正其內容為：「本條例修正施行前，登記有案之寺廟、教堂、依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體，其以自有資金取得或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得於本條例92年1月13日修正施行後1年內，更名為該寺廟、教堂或依法成立財團法人之教堂（會）、宗教基金會或農民團體所有。」依上開法條文義觀之，以自有資金取得或無償取得之農業用地，如欲變更名義，以原來以「自然人」名義登記者為限，而有意排除以「法人」名義登記之土地。則原判決所引「內政部92年6月11日內授中民字第09200005264號函釋」自亦與法無違。再者，土地所有權之移轉或更名登記，原應依土地法及土地登記規則之相關規定辦理，惟農業發展條例第17條規定對農業用地得更名為宗教團體所有，前於89年1月26日及92年2月7日修正公布在案，旨在解決農地無法以宗教團體或農民團體名義登記的問題，而依上開規定辦理更名登記，究竟應檢具何種證明文件，由何機關審核，如何辦理等有關技術性及細節性之規定，該條例及施行細則付諸闕如，自應由土地法及土地登記規則之中央主管機關頒布行政命令以資規範。內政部為執行上開法律規定，於89年間依職權訂定「宗教團體以自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟、教堂（會）所有應行注意事項」，嗣經90年3月22日修正，又經92年修正並更名為「宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」，依此內政部農業用地更名登記注意事項之規定，合乎上開法律所定要件之各宗教團體，應依此注意事項規定檢具相關文件向「直轄市、縣（市）政府」申請核發證明書，始得向所轄地政事務所辦理更名登記。為此，臺北市政府亦於89年8月28日訂定臺北市宗教團體以其自有資金取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名登記為寺廟、教堂（會）所有應行注意事項，嗣經90年4月27日修正，又經92年4月4日修正並更名為台北市宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」，依此臺北市農業用地更名登記注意事項第4項等之規定，合乎上開法律所定要件而在臺北市轄區之宗教團體，應向被上訴人申請核發證明書，始得向該管地政事務所辦理更名登記。並未違反上開農業發展條例第17條修正之立法意旨或增加法律所無之限制。原判決就此部分亦於理由欄反覆闡述說明綦詳，有如前述。且上開規定係土地法及土地登記規則之特別法，且為有利於申請變更名義人之規定，其規定適用於所有原登記為自然人名義之農地，自有其立法考量，自難據此推論「排除原登記人為法人」之部分即構成差別待遇，而違反平等原則。上訴人主張被上訴人增加法律所無之「須經宗教主管機關核發證明書始得辦理農業用地更名登記」之限制為審酌，並行使規範審查，不符憲法第23條保障人民基本權利之意旨，以及中央法規標準法第5條、行政程序法第4條關於法律保留之規定，原審應拒絕適用內政部發布之上開注意事項云云，惟如依上開上訴人之主張，被上訴人原非受理核發農業用地變更登記名義人證明之權責權關，如拒絕適用上開注意事項，自亦乏其他法規可資依據，而無權責核發證明書，原審亦無從判令被上訴人核發，則與本件否准核發證明書之結果當無不同。且上訴人前如確曾以自有資金向三峽鎮購買系爭農地，又認本件變更土地所有權登記名義人事件不應由被上訴人依上開注意事項之規定，核發農業用地登記明書，自可逕行依土地法及土地登記規則之相關規定檢具證明文件向地政機關逕行申請辦理變更登記，又何須向台北市中山區公所申請函轉被上訴人核辦，此豈非與上開主張自相矛盾？從而原判決以本件原處分否准上訴人之申請，認事用法均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與判例解釋，亦無抵觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述而不採之事由，再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執其主觀之法律見解，泛指原判決有判決不備理由及違反平等原則之判決不適用法規或適用不當之違法，並執此訴請廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 26 日
第一庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 梁 松 雄法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 29 日
書記官 王 福 瀛