最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01432號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 財政部代 表 人 乙○○上列當事人間因限制出境事件，上訴人對於中華民國95年1月19日臺北高等行政法院94年度訴字第516號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為心祥實業股份有限公司（下稱心祥公司）之負責人，該公司因欠繳民國（下同）89年度營利事業所得稅、滯納金、滯納利息計新臺幣（下同）1,785,410元，經臺灣省中區國稅局依限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法(以下稱限制出境實施辦法)第2條第1項規定，報由被上訴人以93年7月2日台財稅字第0930087866號函請前內政部警政署入出境管理局(以下稱境管局，現已改制為內政部入出國及移民署)限制上訴人出境，經境管局以93年7月6日境愛岑字第09310830200號函禁止上訴人出國。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以94年度訴字第516號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠關於訴之聲明第3項部分，因限制出境之處分對象為限制出境內容構成要件，且已於訴願程序主張，為避免訴之聲明第1項及第2項勝訴後，上訴人仍遭被上訴人再次為重覆性處分，此部分與原處分有事實上關係，符合紛爭解決一次性及訴訟經濟；此部分與訴之聲明第2項同為請求應為行政處分之訴訟。㈡參酌司法院釋字第588號解釋，關於限制人民自由之強制措施，應以貫徹公法上金錢給付義務，於法定義務人確有履行之能力而不履行時，始有合憲可能。上訴人雖曾為義務人心祥公司之名義負責人，但該公司已經民事強制執行完畢多年而無財產，為民事法院所確認之事實，被上訴人亦知悉；該公司並已為解散登記情況。被上訴人迄未舉證證明有何「法定義務人確有履行之能力而不履行」之情形，原處分不符限制出境之必要性原則（最高法院92年度台抗字第185號、第511號裁定參照），屬恣意裁量，違反行政程序法第7條及第9條規定，侵害上訴人之行動自由權。㈢按欠稅營利事業負責人，必須基於法效意思而登記為事業負責人者，始克當之，非欠稅營利事業負責人，自不得予以限制出境，有司法院秘書長90年12月31日（90）秘台廳刑一字第24666號函、原審92年度訴字第919號判決之被上訴人答辯理由及最高法院86年度台上字第2570號判決可參。本件上訴人僅係心祥公司之名義負責人，非實際參與公司業務執行之人，而熊震宇及其妻劉安英2人就心祥公司僅否認詐欺行為，未否認其為實際負責人，且該公司之實際資金調度與經營及票據均係熊震宇及劉安英2人所為，有臺灣臺中地方法院檢察署(以下稱臺中地檢)檢察官92年度偵字第19635號不起訴處分書可參。故上訴人與上開原審92年度訴字第919號判決情節相符，應予援用。又原處分與最新法律大量解僱勞工保護法限制出境處分，對於負責人採實際負責人處罰主義相違背等語，為此，訴請㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡請求被上訴人應作成解除上訴人限制出境之決定；㈢請求被上訴人應作成更正心祥公司之滯欠營利事業所得等全部稅籍資料之實際負責人為熊震宇之決定；㈣訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：㈠上訴人為心祥公司之負責人，該公司因滯欠89年度營利事業所得稅（含滯納金及滯納利息）合計1,785,410元，稅款逾期未繳納且均已告確定，因已達限制出境金額標準，被上訴人乃函請境管局限制上訴人出境，揆諸稅捐稽徵法第24條第3項前段、第49條前段、限制出境實施辦法第2條第1項、公司法第8條第1項、第9條第4項、第12條、第24條、第25條及被上訴人83年9月22日台財稅第000000000號函規定，並無違誤。㈡心祥公司於85年6月5日核准設立，嗣經上訴人應允簽名擔任該公司負責人，並於89年2月9日辦理變更登記，有訴願書、臺中地檢檢察官92年度偵字第19635號不起訴處分書中上訴人自承、經濟部之該公司設立及歷次變更事項卡可證。上訴人基於法效意思而依公司法規定登記為心祥公司負責人，即依法代表該公司，在未經中央主管機關撤銷或廢止登記前，仍具有其登記之效力。上開不起訴處分書並未論究心祥公司登記負責人之真偽。另上訴人所指原審92年度訴字第919號判決、最高法院92年度台抗字第185號、第511號裁定係對個別起訴事實所為，並非判例，對本件亦無拘束力。又心祥公司雖於90年4月26日經核准解散登記，惟未進行清算程序，有臺灣臺中地方法院94年1月10日94年度破字第2號裁定書及該公司90年4月20日股東臨時會議事錄可證，其法人格仍存在。上訴人既為心祥公司登記之負責人，即屬限制出境實施辦法所定之營利事業負責人。該公司滯欠之稅捐並未逾法定徵收期間，目前尚繫屬法務部行政執行署臺中行政執行處執行中等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠被上訴人83年9月22日台財稅第000000000號函釋與相關法規並無不合，自得予以援用。本件如前述所載事實，為兩造所不爭，且有各該函文、原處分及訴願決定書附卷可稽。本件上訴人起訴項目可分為撤銷訴訟（訴之聲明第1項）與課予義務訴訟（訴之聲明第2項、第3項）2部分。㈡撤銷訴訟部分：上訴人為心祥公司之負責人，該公司欠繳已確定之89年度營利事業所得稅、滯納金、滯納利息計1,785,410元等情，有公司基本資料查詢、股份有限公司變更登記表、經濟部公司執照、限制出境案件戶籍資料及欠稅情形表等件影本附原處分卷可稽，堪認為實。又被上訴人於93年7月2日函境管局限制出境時，上訴人仍為心祥公司登記之負責人，為兩造所不爭，被上訴人以上訴人為限制出境之對象，核與稅捐稽徵法第24條第3項前段、第49條前段、限制出境實施辦法第2條第1項、公司法第8條第1項及被上訴人83年9月22日台財稅第000000000號函規定，並無不合。而臺灣臺中地方法院檢察署檢察官92年度偵字第19635號不起訴處分書係就上訴人應允熊震宇及其配偶劉安英擔任心祥公司名義負責人，熊震宇及劉安英並無不法所有意圖及詐欺行為等情事而為不起訴處分，並非論究心祥公司登記負責人之真偽，尚難憑以採認上訴人非係該公司之負責人。上訴人主張其係心祥公司之名義負責人，未實際負責公司營運，實際負責人為熊震宇云云，尚不足採。從而，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由。㈢課予義務訴訟部分：上訴人訴之聲明第2項及第3項部分，並未依法向被上訴人申請而被否准或怠為決定，即逕向訴願機關提起訴願等情，為上訴人所不否認，且有京國法律聯合律師事務所94年4月19日京律中字第94419號函及訴願書附卷可稽，不符行政訴訟法第5條第1項及第2項課予義務訴訟之規定，且屬不得補正之事項，應予駁回。又原處分若經撤銷，上訴人即可達成其訴之聲明第2項之目的，故上訴人此部分之聲明，無訴之利益，並無訴求之必要等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨除重複在原審所為原處分違法之主張外，並主張上訴人既非心祥公司之實際負責人，該公司亦經臺灣臺中地方法院94年度破字第2號裁定實際審查心祥公司全無財產無法破產（此非可歸責於上訴人）。原判決單方面認定原處分於法無違，而未就該對上訴人限制出境行政措施是否為無益執行，為法律上之判斷，顯然違反行政程序法第4條、第7條及第10條比例原則之規定，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規、適用限制出境實施辦法第2條第1項不當及行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。另心祥公司已無資產且實質不存在，已符合行政執行法第8條第1項第3款「義務之履行經證明為不可能」，被上訴人之處分於法難容。
六、被上訴人答辯意旨略為：上訴人基於法效意思而依公司法規定登記為心祥公司負責人，於未經中央主管機關撤銷或廢止登記前，仍具登記效力即屬限制出境實施辦法所定之營利事業負責人；臺中地檢檢察官92年度偵字第19635號不起訴處分書並未論究心祥公司登記負責人之真偽，原審92年度訴字第919號判決、最高法院92年度台抗字第185號及第511號裁定係對個別起訴事實所為，對本件亦無拘束力；而心祥公司雖經核准解散登記，惟未進行清算程序，法人人格仍存在。該公司滯欠之稅捐並未逾法定徵收期間，目前尚繫屬法務部行政執行署臺中行政執行處執行中等語。
七、本院查：（一）原判決已敘明被上訴人93年7月2日函境管局限制出境時，上訴人仍為心祥公司登記之負責人，被上訴人以上訴人為限制出境之對象，與稅捐稽徵法第24條第3項前段、第49條前段、限制出境實施辦法第2條第1項、公司法第8條第1項及被上訴人83年9月22日台財稅第000000000號規定，並無不合，而臺中地檢檢察官92年度偵字第19635號不起訴處分書係就上訴人應允熊震宇及其配偶劉安英擔任心祥公司名義負責人，熊震宇及劉安英並無不法所有意圖及詐欺行為等情事而為不起訴處分，並非論究心祥公司登記負責人之真偽，尚難憑以採認上訴人非係該公司之負責人，核其認事用法於法無不合。(二)被上訴人依限制出境實施辦法第2條第1項，對欠稅人或欠稅營利事業負責人所為之限制出境(即函請境管局限制出境)，係屬保全處分，並非所欠繳稅款或罰鍰處分之執行處分，該保全處分本身具基礎處分性質，並非執行措施，其作成無行政執行法之適用。且該保全處分對上訴人所課之義務即不得出境，上訴人履行並非不可能。上訴人主張心祥公司已無資產且實質不存在，已符合行政執行法第8條第1項第3款「義務之履行經證明為不可能」云云，容有誤解。(三)心祥公司未進行清算程序，是否全無資產可清償其所欠繳稅款等債務，尚未可知，且清算程序未合法完成前，其心祥公司法人人格仍然存在，在法定徵收期間內，尚有徵收之可能，尚難謂無對上訴人為保全之必要。原判決雖未論及此，然此並不影響判決結果，自不能認原判決有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規、適用限制出境實施辦法第2條第1項不當及行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。(四)上訴人所舉最高法院裁判及原審法院92年度訴字第919號判決均非判例，對原審及本院均無拘束力，自不得執以認為原判決違背法令。(五)從而，原判決認本件原處分認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，並無違背法令之情形。上訴人主張原判決有適用法規不當、不適用法規及不備理由之違誤，求予廢棄，經核並無理由，上訴應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 10 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 鄭 小 康法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 10 日
書記官 莊 俊 亨