最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01544號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年2月2日臺北高等行政法院92年度訴更一字第63號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新臺幣二十五萬五千七百九十五元，及自民國90年6月30日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人因辦理省道台15線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費新臺幣（下同）2,132,344元，嗣因上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額1,876,549元為建築物補償標準。上訴人曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人於85年2月29日前返還溢發之補償費255,795元，惟被上訴人逾期仍未返還，其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，而受利益致他人受損害，爰請求判決被上訴人應給付上訴人255,795元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
被上訴人則以：上訴人係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非公法上原因，行政法院就本件訴訟自無管轄權，應從程序上駁回上訴人在原審之訴。又土地徵收公告確定，徵收補償金之數目亦應認確定，依司法院釋字第110號解釋意旨，上訴人不得加以變動，被上訴人受領系爭補償金有法律上原因，無溢額受領之問題等語，資為抗辯。
原審判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：1.上訴人因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50地號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司（下稱大政公司）辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告。被上訴人於81年11月23日向內政部陳情上開徵收土地，建築物補償不公，經轉臺灣省地政處查明處理逕復。上訴人旋於公告期間辦理第1次複估，經大政公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額，未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。被上訴人復與李國泰等80人向臺北縣議會陳情上開土地內建築物補償查估不公，經臺北縣議會轉送上訴人處理，上訴人乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額，亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費其中本件被上訴人部分，原查估公告補償金額為1,212,732元，第1次複估金額為1,212,730元，第2次複估金額為2,132,344元，被上訴人已照上訴人前述通知，先領取第1次複估金額1,212,730元。又於93年1月6日領取第2次複估與第1次複估之差額919,614元，此有附於原審卷之補償費計算單可憑。2.嗣上訴人於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被上訴人）：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被上訴人部分，實領金額超過第3次複估金額計255,795元。以上事實為上訴人於原審理時所自認，亦為被上訴人所不爭，並有上訴人所提供本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、被上訴人陳情函、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被上訴人領款之補償費計算單、催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽，自堪信為真實。
3.經查，被上訴人就上訴人於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止），已於81年11月23日向內政部陳情上開徵收土地，建築物補償不公，經轉臺灣省地政處查明處理逕復，即已有不服原補償公告處分之意思。就上訴人第1次複估，被上訴人復與李國泰等80人向臺北縣議會陳情上開土地內建築物補償查估不公，亦有不服該複估決定之意思。而上訴人就被上訴人上述不服補償費公告之異議，迄未為否准之表示，為上訴人所自承，卻於大政公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告，而通知上訴人補償差額。上訴人既未就被上訴人上開不服之異議表示為否准之決定，復正式公函分別通知被上訴人領取第1次複估之補償費及第2次複估與第1次複估之差額，被上訴人亦已依上訴人之上述通知實際領取補償費及差額，堪認上訴人已依被上訴人上述之不服表示，重行另為處分。故被上訴人就其依據上訴人通知函所實際受領之補償費及第1次複估與第2次複估之差額，係依上訴人重行處分之結果而受領，非無法律原因而受利益。4.又查，本件前揭上訴人85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知被上訴人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，且上訴人亦主張該函意係催告被上訴人限期返還溢領補償，通知被上訴人履行債務，並非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。另由其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，上訴人提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，前次提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．．因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條．．．提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算．．．因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果而另為處分之效力，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知被上訴人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，亦未曾公告或發函通知被上訴人，表示變更原另為處分之意旨，自難認上訴人上開重行變更之處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則被上訴人受領上述補償費或第1次複估與第2次複估差額之法律原因始終存在，並非不當得利。故上訴人逕行起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額及法定利息，自有未合，不應准許等語，為其判斷之基礎。
本院查：上訴人辦理被上訴人所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函公告補償費，其中本件被上訴人部分，原查估公告補償金額為1,212,732元，嗣上訴人辦理第1次複估金額修正為1,212,730元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為2,132,344元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知照第2次複估金額發放。被上訴人已先領取第1次複估金額1,212,730元，再領取第2次複估與第1次複估之差額919,614元，即照第2次複估金額領取完畢。此後上訴人又辦理第3次複估，修正補償金額為1,876,549元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未公告，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即255,795元）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」為原判決確定之事實。次查，上訴人為多次複估補償金額，乃就徵收被上訴人之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3次複估金額以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費255,795元（已領第2次複估金額與第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被上訴人受領該溢領部分之依據已不存在，上訴人主張被上訴人領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。又查，上訴人起訴請求被上訴人返還不當得利，初經原審法院認為無權利保護之必要，以90年度訴字第1724號判決駁回，經上訴人提起上訴，由本院以92年度判字第777號判決廢棄發回更審。核本院發回判決理由，說明本件溢領建築物補償費返還請求權之行使，法令並未規定，誠難謂上訴人得以行政處分為溢領建築物補償費返還之核定，故溢領建築物補償費返還請求權之行使仍應由上訴人提起給付訴訟，並未論述該函前段內容別有撤銷溢領部分之性質而為行政處分之情形。原判決以本件上訴人85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知被上訴人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果而另為處分之效力，認為被上訴人受領上述補償費或第1次複估與第2次複估差額之法律原因始終存在，並非不當得利等詞，其法律上之見解尚有未洽。再查，被上訴人受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被上訴人之財產內，難以判斷其不存在。被上訴人領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被上訴人雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還，且發放補償費並非信賴保護之標的，亦無信賴保護原則之適用。況被上訴人受領溢領部分之原因，為上訴人第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。綜上說明，上訴人主張被上訴人受領溢領補償費255,795元成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，並加給自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當。原判決認為不成立公法上不當得利，駁回上訴人之請求，並非適法。上訴意旨執以指摘，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並依原判決確定之事實，就上訴人之聲明為其勝訴之判決。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 31 日
書記官 蘇 金 全