最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01548號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市政府捷運工程局代 表 人 乙○○訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師被 上訴 人 行政院衛生署樂生療養院代 表 人 丙○○上列當事人間因搬遷補償事件，上訴人對於中華民國94年9月9日臺北高等行政法院93年度訴字第2097號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於原審起訴主張：楊劍石（於原審起訴經判決後，未據提起上訴）原為被上訴人行政院衛生署樂生療養院（下稱樂生療養院）秘書，受配居住於該院列管門牌號碼臺北縣新莊市○○路○○○巷○○弄○號之公有宿舍（下稱系爭宿舍），上訴人於民國（下同）79年10月25日與楊劍石結婚，乃將戶口遷入上揭宿舍，且於80年7月22日亦正式成為被上訴人樂生療養院之員工，並按月扣繳房租新臺幣（下同）400元。嗣該宿舍為配合被上訴人臺北市政府捷運工程局興建捷運工程之需要，必須拆除，乃於被上訴人樂生療養院通知之期限即91年3月31日前，配合搬遷、交還宿舍。前開房地既係上訴人合法配住之房地，依都市計畫法第52條規定，該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之；而依行政院70年4月8日台內字第4382號函規定，得依都市計畫法第52條規定，比照私有房屋按重建價格查估其補償費，予現住人以相當之補償。現該補償費已由被上訴人臺北市政府捷運工程局撥給被上訴人樂生療養院保管中。爰訴請被上訴人臺北市政府捷運工程局應給付上訴人1,283,974元，並自91年3月31日起至清償日止按年息百分之5計算利息。如上揭請求無理由，則由被上訴人樂生療養院給付。
二、被上訴人則以：（一）、被上訴人臺北市政府捷運工程局答辯之理由：被上訴人臺北市政府捷運工程局係需用土地人，已將補償費交由地上物管理人即被上訴人樂生療養院具領，非由該院保管，與上訴人及楊劍石無任何公法上給付補償之法律關係；而被上訴人樂生療養院更因上訴人及楊劍石經判決無權佔用系爭宿舍確定在案，是以其所審核認定之補償清冊中，上訴人及楊劍石均非受領補償人，洵屬有據，上訴人及楊劍石起訴請求給付補償費，實無理由。另行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟行政訴訟法第8條第2項亦有一般給付訴訟補償性之規定，特別是人民申請金錢給付須由行政機關先作成核准處分者，若行政機關拒絕申請時，申請人則須提起訴願及課予義務訴訟，不得逕行提起一般給付訴訟。本件被上訴人臺北市政府捷運工程局與楊劍石間並無任何公法上給付之法律關係，亦未對上訴人及楊劍石作成任何給付裁決，上訴人及楊劍石逕行提起一般給付訴訟，自不備起訴要件，應予駁回。（二）被上訴人樂生療養院答辯之理由：1.程序部分：(1).被上訴人當事人不適格：
楊劍石以曾向臺灣臺北地方法院提起對被上訴人臺北市政府捷運工程局給付補償費訴訟遭駁回為由，而提起本件給付補償費之行政訴訟。然上開事件中，被上訴人樂生療養院並非當事人，是楊劍石執上開判決逕自認定渠與被上訴人樂生療養院間存有公法上給付之法律關係，顯屬無稽。被上訴人樂生療養院並非補償費發放機關，與楊劍石間僅有民法上使用借貸關係，並無公法上給付之法律關係，故被上訴人樂生療養院之當事人應屬不適格。(2).被上訴人樂生療養院與楊劍石間，不存在任何公法上給付之法律關係，楊劍石逕行提起行政給付訴訟，實屬欠缺訴訟必要條件。2.實體部分：楊劍石及上訴人起訴請求自動拆遷獎勵金、自建附屬建築物補償費及農林作物補償費並無理由：(1).楊劍石非合法占用系爭宿舍，業經最高法院86年台上字第1998號裁定，確認兩造間已無使用借貸之法律關係。(2).被上訴人樂生療養院接獲前述裁定後，即聲請強制執行楊劍石搬遷事宜，並定於88年1月25日執行遷讓系爭宿舍，而楊劍石未自動拆除，自無權領取被上訴人臺北市政府捷運工程局發放之自動拆遷獎勵金等補償費等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：一、被上訴人臺北市政府捷運工程局部分：（一）被上訴人臺北市政府捷運工程局與被上訴人樂生療養院達成協議，被上訴人樂生療養院同意由被上訴人臺北市政府捷運工程局將部分補償費代為發放給臺北縣政府與被上訴人樂生療養院查定之對象，則被上訴人臺北市政府捷運工程局與查定之對象就補償費之爭議，應屬公法關係，被上訴人臺北市政府捷運工程局為適格當事人。（二）當事人欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟行政訴訟法第8條第2項亦有一般給付訴訟補充性之規定，特別是人民申請金錢給付須由行政機關先作成核准處分者，若行政機關拒絕申請時，申請人則須提起訴願及課予義務訴訟，不得逕為提起一般給付訴訟。依本件楊劍石及上訴人起訴之公法上請求，係基於現住人地位，請求被上訴人等給付撥用土地上改良物之補償費，惟查上開補償費之發給，應經主管機關之調查、審認、估價並計算，是楊劍石及上訴人應先向行政機關申請，再就行政機關拒絕申請之行政處分提起訴願及課予義務訴訟，不得逕為提起一般給付訴訟，其未經申請及訴願之前置程序，而逕提起本件行政訴訟已屬不合法。（三）退萬步言，楊劍石原係於78年間調任為被上訴人樂生療養院之秘書，借住系爭宿舍，嗣於84年1月16日退休，則依法應即遷讓返還系爭宿舍，其遲未返還，經被上訴人樂生療養院提起民事訴訟，歷經三審於86年6月間判決確定楊劍石無權佔用系爭宿舍，應返還予被上訴人樂生療養院在案，是迄89年間辦理土地撥用及地上物查估時，縱其尚未遷出，仍屬非法佔用，自無視為合法現住人而依都市計畫法第52條及行政院70年4月8日台內字第4382號函請求給予補償費之理。至於所提複查紀錄表，僅為補償標的物之複估紀錄，而非確定受領補償人之補償清冊，無由以楊劍石在複估紀錄之制式格式印有宿舍合法現住戶下簽名，即視為合法現住戶。況查估補償清冊於90年11月16日始由被上訴人樂生療養院審核確認，其中楊劍石未列為受領補償人，此有被上訴人樂生療養院90年11月16日樂總字第2882號函可稽，楊劍石既屬無權佔用系爭宿舍，其自不得向被上訴人臺北市政府捷運工程局請求補償費。另上訴人就被上訴人樂生療養院所有系爭宿舍之使用借貸關係不存在，業經臺灣高等法院91年度上易字第598號判決確定，上訴人即非合法住用人，應可認定。至於上訴人在本訴訟中主張其為被上訴人樂生療養院員工、或所謂每月加扣房租及總務單位簽呈未經批准等語，均在前開民事訴訟程序中，已提出為訴訟資料並為民事法院斟酌後所不採，有臺灣高等法院91年度上易字第598號民事判決書影本可稽，上訴人之主張，亦無理由。故上訴人非系爭宿舍之合法住用人，其向被上訴人臺北市政府捷運工程局請求補償費，為無理由。二、被上訴人樂生療養院部分：被上訴人樂生療養院與楊劍石及上訴人間僅有民法上使用借貸關係，被上訴人樂生療養院顯非撥用土地地上物補償費發放機關，被上訴人樂生療養院與楊劍石間不存在任何公法上給付之法律關係，其逕行提起行政一般給付訴訟，欠缺訴訟要件（理由如被上訴人臺北市政府捷運工程局一般給付訴訟部分），應予駁回。且被上訴人樂生療養院顯非上訴人及楊劍石所主張發放補償費公法上適格之機關，本件以被上訴人樂生療養院為被上訴人，當事人應屬不適格，亦應予以駁回等語，因而駁回楊劍石及上訴人在原審之訴。
四、上訴人上訴意旨略謂：（一）原審判決誤認定以：「一般給付訴訟，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分」等語，顯有溢脫行政訴訟法第8條規定，不當限制人民無漏洞權利保護之憲法基礎解釋方法，併有適用法規不當顯然違法之處。（二）即使一般給付訴訟確實如原審判決所認定之「補充」性質，審判長亦應行使闡明義務，惟於原審審判期間，審判長從未闡明上訴人應先提起撤銷訴訟抑或課予義務訴訟中，併同請求乙事。原審判決於未行使闡明義務之情形下，逕認定以上訴人需先提起撤銷訴訟等語，實有判決違反行政訴訟法闡明義務之判決不適用法規及適用法規不當之顯然違法之處。（三）被上訴人臺北市政府捷運工程局以91年3月19日北市捷權字第09130532400號函示明確拒絕於斯時發給上訴人相關補償費，亦即該未列名確定受領補償人之補償清冊及上開被上訴人函令，已生拒絕給付上訴人相關補償費之規制性法律效果，而應認係一剝奪或限制上訴人權利之行政處分。即使一般給付訴訟確具有「補充」之性質，上訴人亦確已先受上開行政處分，然原審判決卻誤認上訴人未經先向行政機關申請，顯有誤認事實，致適用上開行政訴訟法第8條不當之顯然違法。（四）原審判決逕以臺灣高等法院91年度上易字第598號確定判決即認定上訴人與被上訴人間未存在任何法律關係，未依職權詳查是否雙方除使用借貸關係外，尚存有其他法律關係（即上訴人持續按月被扣除房租津貼，可認上訴人與被上訴人樂生療養院雙方另存有租賃關係），原審判決實有違反行政訴訟法第125條第1項不適用法規或適用不當之違誤。（五）原審判決書認定「業經臺灣高等法院91年度上易字第598號判決確定，此有上開判決可稽。該兩造間就系爭公有宿舍使用借貸關係（法律關係）經裁判確定不存在，追加原告甲○○即非合法住用人，應堪認定…」，卻同時另認定：「二、被告樂生療養院部分：至於被告樂生療養院與原告間僅有民法上使用借貸關係…」，兩者理由顯相矛盾，究上訴人與被上訴人間是否因存有使用借貸關係，而使上訴人對於被上訴人有相關補償金請求權，實無從依上開原審判決兩相矛盾理由以為認定，職是，原審判決實亦有行政訴訟法第24 3條第2項第6款判決理由矛盾之當然違背法令。（六）民事訴訟之既判力實質內涵係指禁止法院就同一訴訟標的再為實體判決，而行政訴訟則僅不許法院就同一標的再為相反之判決，兩者之實質內涵並不相同，且行政訴訟法第213條所規範之判決確定力，僅指訴訟標的於行政訴訟確定之終局判決經裁判者，始有行政訴訟上之確定力。職是，行政訴訟上之確定力既與民事訴訟法上之既判力有不同內涵及適用範圍，原審判決誤以民事訴訟之確定判決既判力認定亦拘束行政法院判決，實亦有適用行政訴訟法第213條不當之判決違背法令。（七）本件原審判決已認定「被上訴人臺北市政府捷運工程局與查定對象就補償費之爭議，應屬公法關係」，而被上訴人臺北市政府捷運工程局既應將補償費代為發放給被上訴人樂生療養院查定之對象，可知其查定實已影響被上訴人臺北市政府捷運工程局是否發放補償費予上訴人，是被上訴人樂生療養院與上訴人間，應係公法關係，而屬公法上爭議，是原審判決誤認定被上訴人並非適格被告機關，顯有適用行政訴訟法第2條不當之違法等語。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關核定（行政處分）始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先提起課予義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。又因行政法院並未具上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須先由行政機關核定或確定其請求權，即須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已確定之金錢支付或返還。本件被上訴人已以91年3月19日北市捷權字第09130532400號函告上訴人之夫楊劍石，其現居住公有宿舍涉及宿舍配住權事件與樂生療養院間提起民事訴訟未決，有關各項補償救濟之發給為：⑴公建物自動拆遷獎勵金741,133元、自建附屬建築物補償費466,949元、農林作物補償費75,892元等3項，俟訴訟終結如台端勝訴後發給之。⑵人口搬遷補助費120,000元、電話遷移補助費2,000元等2項，俟配合搬遷繳還宿舍後即得辦領，有該函附原處分卷可稽，是上訴人請求給付之搬遷補償金額既已由權責發放機關臺北市政府捷運工程局予以確定，僅因其是否合法佔用現由上訴人之夫與被上訴人樂生療養院民事爭訟中而未發放，則上訴人對此業經行政機關確定數額之公法上搬遷補償請求權，提起一般給付訴訟，冀由行政法院判定其請求有無理由，自無不合。原審以上訴人應先提起課予義務訴訟，不得逕提一般給付訴訟，尚有未洽。又本件上訴人之起訴，其聲明或陳述並無不明瞭或不完足之情形，自無庸由原審依行政訴訟法第125條第3項後段行使闡明權之必要，併予敍明。㈡另原判決就上訴人之夫楊劍石原係於78年間調任為被上訴人樂生療養院之秘書，借住系爭宿舍，嗣於84年1月16日退休，則依法應即遷讓返還系爭宿舍，其遲未返還，經被上訴人樂生療養院提起民事訴訟，歷經三審於86年6月間判決確定楊劍石無權佔用系爭宿舍，應返還予被上訴人樂生療養院在案，是迄89年間辦理土地撥用及地上物查估時，縱其尚未遷出，仍屬非法佔用，自不得視為合法現住人而請求被上訴人臺北市政府捷運工程局給予補償費；另上訴人與被上訴人樂生療養院間，就系爭宿舍之使用借貸關係不存在事件，復經臺灣高等法院91年度上易字第598號判決確定。上訴人既非合法住用人，自不得向被上訴人臺北市政府捷運工程局請求補償費。至於上訴人與被上訴人樂生療養院間僅有民法上使用借貸關係之爭執，被上訴人樂生療養院顯非撥用土地地上物補償費發放機關，與上訴人間不存在任何公法上給付之法律關係，上訴人逕向被上訴人樂生療養院提起一般給付訴訟，亦欠缺當事人適格要件等情，業已論述綦詳，經核與法無違。又原審係認上訴人與被上訴人樂生療養院間不存在使用借貸關係，已非合法住用人，而不得向被上訴人臺北市政府捷運工程局請求補償費，於論述被上訴人樂生療養院部分時，雖載有「被告樂生療養院與原告二人間僅有民法上使用借貸關係」，其意係在指上訴人與被上訴人樂生療養院間僅存有使用借貸關係之爭執，以接續並彰顯後述之「被告樂生療養院顯非撥用土地地上物補償費發放機關」，上訴人據此指摘原判決理由矛盾，尚有誤解。㈢本件發放補償費之權責機關係被上訴人臺北市政府捷運工程局，業據原審查明認定，上訴人對此亦未爭執。雖發放補償費對象由其委由被上訴人樂生療養院查定，惟決定權限仍在被上訴人臺北市政府捷運工程局，上訴人既訴請給付補償費，而非查定對象之爭議，自應以有權發放之臺北市政府捷運工程局為被告，原判決認被上訴人樂生療養院並非適格被告機關，核無上訴人所指適用法條不當之違法。㈣又按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，固為行政訴訟法第125條第1項所明定。本件原審就上訴人所指每月由被上訴人樂生療養院加扣房租及總務單位簽呈請准由上訴人借住，未經批准等情，業已說明為民事法院斟酌後所不採（即每月加扣房租津貼僅為依法行政之行為，與使用借貸無關）。又上訴人係居住於已退休配偶所配住之系爭宿舍，被上訴人樂生療養院始依公教員工房租津貼併入數額扣回疑義表規定，按月扣除房屋津貼，亦難據此即認上訴人與被上訴人樂生療養院成立租賃關係，原判決對此雖未論述，惟與判決結果並無影響，上訴人指稱原判決有違行政訴訟法第125條第1項之規定，尚非可採。㈤又行政訴訟與民事訴訟固有不同領域，惟民事訴訟已確定之判決，行政法院仍應予以尊重。原判決係引用民事訴訟確定判決做為論據，未論述其既判力及行政訴訟法第213條之確定力，上訴人指摘原判決有適用行政訴訟法第213條不當之違法，亦無可採。
六、綜上所述，原審以上訴人未先提課予義務訴訟為由，駁回本件訴訟雖有未合，惟其以上訴人非合法住用人，及被上訴人樂生療養院非適格被告為由，駁回上訴人之訴，核無違誤，仍應予維持。上訴論旨，執持前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 31 日
書記官 黃 淑 櫻