最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01571號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○ 送達處所同上被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年3月16日臺北高等行政法院92年度訴更一字第74號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新臺幣貳拾玖萬柒仟玖佰柒拾柒元，及自民國90年7月25日起至清償日止按年息5%計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人上訴意旨略以：依司法院釋字第110號解釋意旨，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議始可。另依本院54年判字第235號判例及72年判字第728號裁判意旨，地上物所有人或需用土地人對估定之補償地價提出異議之期間，並無限制，即使公告期間經過後始提出，亦無不可。本件因地上物所有權人李國泰等80人陳情，要求重新全面再查估及需用土地人實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估。需用土地人前臺灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處（下稱西濱工程處）亦來函表示「．．．復以甚多業主仍不斷多方陳情補償標準不一等甚多疑異，為慎重計，敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊確認該複估後所需經費無誤後再函知本處辦理撥付」，有西濱工程處函乙份可稽，是李國泰等80人及需用土地人均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院釋字第110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，上訴人提交臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）評定，並無違誤。而地價評議委員會依職權決議，以第3次複估金額為補償標準，上訴人並據此向被上訴人主張公法上之不當得利，於法並無不合。次按行政官署對於人民所為之行政處分，應製作處分書，依現行法令，處分書原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書，本院46年判字第66號著有判例可稽。本件上訴人對系爭地上物辦理第3次複估後，發現被上訴人有溢領補償費情事，即以民國（下同）85年1月12日85北府工土字第7810號通知被上訴人及西濱工程處，文中表示「．．．經複估核算後與原公告補償費金額不符．．．。」即已表明撤銷原處分之意旨，則被上訴人受領之徵收補償費已無法律上原因，是上訴人提起本件訴訟，請求返還公法上不當得利，並無不當。另依地價評議委員會89年第2次會議提案表之辦法記載：「一、補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法辦理補償」，決議載為：「照辦法通過，並以第3次複估金額為建築物補償標準」；再由臺北縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法第3條第1項首段規定，可知系爭建物之徵收補償費並非以重建價格為準，且第3次複估金額業足以填補被上訴人之損失，惟因第2次複估結果所實際發放予被上訴人之補償費，超過第3次複估之金額，使被上訴人受有利益致上訴人受損害，因而上訴人基於公法上不當得利請求權，請求被上訴人返還溢領之補償費，於法並無不當。為此求為廢棄原判決，並命被上訴人給付上訴人新臺幣（下同）297,977元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原判決以：本件上訴人並未依其最初於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地四字第430771號函、82年3月6日北府地四字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但上訴人既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，被上訴人亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被上訴人就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而上訴人於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被上訴人所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還。次查上訴人85年1月12日北府工土字第7810號函意旨，僅係告知該函之相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，究其性質係屬觀念通知，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，該函之相對人自無從對之另行提起撤銷訴訟；且上訴人始終不認為上開函具有任何行政處分之性質，此觀其於該函中並未記載教示相對人如不服可提起訴願之文句即明，迨提起本件給付訴訟時，上訴人亦未主張該函為行政處分，故上開函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意乃係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事告知相對人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，亦並未曾公告或發函通知各業主，表示其業已變更原授益補償處分，殊難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，是各業主（包括本件被上訴人）受領補償費之法律原因既始終存在，並非不當得利。故上訴人逕行起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。又本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費係用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，此有上訴人所提房屋價格調查表影本附原審卷可稽，然則上訴人自陳本件估定補償費後，經被上訴人等地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，才有第1次的複估，又因有人異議，所以再重新核算（第2次複估），嗣經需地機關實地勘查，發現確有部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，上訴人乃提交地價評議委員會評定（第3次複估）等語，則系爭第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合司法院釋字第400號、第440號解釋所指之相當補償、合理補償，即非無疑。故上訴人依第2次複估結果所實際發放給被上訴人之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被上訴人因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被上訴人受有利益，亦有可疑。凡此，上訴人既未能舉證證明被上訴人依第2次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，超過徵收應給予之相當或合理補償，係受有利益，即難主張被上訴人有不當得利之情形，就此而論，上訴人起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額及遲延利息，尚有未合，不應准許，而駁回上訴人之起訴。
四、本院查：㈠、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。本件上訴人因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費3,151,621元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於89年3月16日補送地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額2,853,644元為建築物補償標準。上訴人以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人於85年2月29日前返還溢發之補償費297,977元，惟被上訴人逾期仍未返還，遂向原審提起行政訴訟。經原審91年1月23日以90年度訴字第1741號判決駁回，上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院92年5月29日92年度判字第653號判決將原判決廢棄，發回原審更為審理。
嗣經原審法院以前揭理由駁回上訴人之起訴，固非無見。㈡、惟查，本件上訴人所為多次複估補償金額，乃就徵收被上訴人之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被上訴人，而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖歷次複估均未公告，程序尚有未合，惟並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3次複估金額係以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費297,977元（第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被上訴人受領該溢領部分之依據已不存在，上訴人主張上訴人領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。至按上訴人撤銷前次複估處分部分金額，對公益並無危害，亦無行政程序法第117條第2款之情形，故上訴人所為撤銷行為，尚無不合。該部分處分既經撤銷，被上訴人即無法律上原因受領該部分補償費。㈢、又按違法之行政處分於確定後，原則上原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，為行政程序法第117條所明定。另按「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交地價評議委員會評定之。」固為司法院釋字第110號解釋文第1項所載。惟查，本件上訴人係依未依法公告之第1次及第2次複估之補償標準發放予被上訴人，並非依最初查估公告補償金額發放予被上訴人，故上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費297,977元，係撤銷第2次複估部分金額（即第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），並非撤銷廢棄原公告補償價額，已與司法院釋字第110號第1項解釋文所指情形有所不同。且上訴人於第3次複估後，以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知被上訴人返還溢領補償費297,977元，因被上訴人置之不理後，難謂被上訴人對第3次複估金額無異議，上訴人始提交地價評議委員會評定補償金額，核與上引司法院解釋文第1項意旨尚無違。上訴意旨復以：本件有司法院釋字第110號解釋之適用，原判決違背該號解釋意旨云云，亦屬誤解，而不足採。㈣、末查上訴人撤銷被上訴人溢領補償費之原處分，被上訴人並未聲明不服，該處分效力仍存在，被上訴人無法律上原因而受利益，應成立不當得利之法律關係，已詳如前述。自無使被上訴人產生信賴關係，被上訴人亦未舉證其有任何因信賴關係而受損害，亦即被上訴人並無信賴表現，是以被上訴人於原審主張信賴保護原則，亦嫌無據而無足取。又被上訴人受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被上訴人之財產內，難以判斷其不存在。且被上訴人領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被上訴人雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被上訴人受領溢領部分之原因，為上訴人第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。㈤、綜上所述，上訴人主張被上訴人受領溢領補償費297,977元成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，並加計自起訴狀送達翌日（即90年7月25日）起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當。原判決認為不成立公法上不當得利，駁回上訴人之請求，並非適法。上訴意旨執以指摘，為有理由，應廢棄原判決，並依原判決確定之事實，判決如上訴人之聲明所述。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 侯 東 昇法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
書記官 王 史 民