最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01579號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國93年12月31日臺北高等行政法院92年度訴更一字第53號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新台幣三十七萬五千九百六十七元，及自民國90年7月7日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人臺北縣政府因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人乙○○所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費新臺幣（下同）975,539元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額599,572元(原審誤植為579,572元)為建築物補償標準。上訴人以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人於85年2月29日前返還溢放之補償費375,967元，惟被上訴人逾期仍未返還，遂向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院90年度訴字第1776號為「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」之判決，上訴人不服，提起上訴，經本院將原判決廢棄，遂發回原審法院更為判決。
二、上訴人於原審起訴主張：本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被上訴人溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致上訴人受損害，成立公法上不當得利，故請求被上訴人返還375,967元。最高行政法院判決亦稱：上訴人於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人限期返還溢領金額為行政程序法第127條「授予利益之行政處分」，惟上訴人發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。本件無司法院釋字第110號之適用，因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回。復行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。綜上所述，被上訴人溢領之徵收補償金額其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務。請求被上訴人應給付上訴人375,967元及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：被上訴人經原審法院通知未提出書狀為任何聲明及陳述。
四、原審以：（一）本件上訴人並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但上訴人既以正式公函分別通知各建物所有人具領補償費，被上訴人亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被上訴人就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而上訴人於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被上訴人所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還。（二）次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件前揭上訴人85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，為本件最高行政法院92年判字第590號判決發回理由之法律上判斷，依上述規定，本院應受其拘束；且上訴人始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．．因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條．．．提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算．．．因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知相對人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，亦未曾公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各業主（包括被上訴人）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故上訴人逕行起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。（三）何況，本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費是用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，然則上訴人訴訟代理人於本院審理時陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以做第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次原告自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」，則第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合大法官釋字第400號、第440號解釋所指之相當補償、合理補償，即非無疑。
故上訴人依第1次複估結果所實際發放給被上訴人之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被上訴人因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被上訴人受有利益，亦有可疑。凡此，上訴人既未能舉證證明被上訴人依第1次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，超過徵收應給予之相當或合理補償，係受有利益，即難主張被上訴人有不當得利之情形，就此而論，上訴人起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額及遲延利息，亦有未合，不應准許等語，作為其判決之論據。
五、上訴意旨略以：（一）依司法院釋字第110號解釋，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議始可。復依最高行政法院54年判字第235號判例要旨及72年判字第728號裁判要旨，地上物所有人或需地機關對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。且依標準地價評議委員會評定之結果而為補償，即符法制。查本件係因李國泰等80位業主及需地機關均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間再公告期間之後，為參酌前引判例及釋字第110號解釋意旨及反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，是上訴人提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。而地價評議委員依職權決議以第三次複估金額為補償標準，上訴人並據此向被上訴人主張公法上不當得利於法並無不合。（二）依需地機關通知各業主限期拆除被徵收建物之函文三份，請業主於86年1月31日前拆除完竣，足證係爭地上物於發文當時即85年12月20日尚未拆除。是以係爭地上物辦理三次複估時，複估人員係就原有地上物辦理複估。被上訴人主張複估時已無地上物存在乙節，與事實不符。（三）上訴人業已撤銷原徵收補償處分，被上訴人溢領補償費符合公法上不當得利之要件。按行政官署對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書。改制前之行政法院46年判字第66號著有判例可稽。查本件上訴人對係爭地上物辦理第三次複估後，發現被上訴人有溢領補償費情事，即以85年1月12日八五北府工土字第7810號通知被上訴人及西濱工程處，已表明撤銷原處分之意旨，則被上訴人受領之徵收補償費已無法律上原因，是上訴人提起本件訴訟請求返還公法上不當得利並無不當。爰請求廢棄原判決，及命被上訴人應給付上訴人375,967元及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
六、本院查：（一）查本件上訴人臺北縣政府因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人乙○○所有坐落用地內之建築物，前經上訴人於81年11月13日以81北府四字第379956號函公告補償費。嗣辦理第1次複估，修正補償金額為975,539元，未辦理公告，逕以第1次複估金額為準，通知發放補償費，被上訴人已領該補償費。之後再辦理第2次及第3次複估，惟先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額599,572元為建築物補償標準。上訴人曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人於85年2月29日前返還溢放之補償費375,967元等情，為原判決確定之事實。（二）準據上開事實，上訴人為多次複估補償金額，乃就徵收被上訴人之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖三次複估均未公告程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第三次複估金額以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費375,967元(已領第一次複估金額975,539元與準據之第三次複估金額599,572元之差額)，有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被上訴人受領該溢領部分之依據已不存在，上訴人主張被上訴人領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。(三)查上訴人起訴請求被上訴人返還不當得利，初經原審法院認為無權利保護之必要，以90年度訴字第1776號判決駁回，經上訴人提起上訴，由本院以92年度判字第620號判決廢棄發回更審。核本院發回判決理由，說明上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函通知被上訴人返還溢領補償費，其中催告限期返還溢領補償金部分為催告被上訴人履行債務之性質，非行政處分等等，並未論述該函前段內容別有撤銷溢領部分之性質而為行政處分之情形。其未論述部分，不生本院發回判決有法律上判斷而拘束原判決之問題。詎原判決引用與本院發回判決之判決理由，說明上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函關於催告受補償人返還溢領補償費內容非行政處分之判斷，作為判決基礎，未查上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函另有撤銷溢領部分之行政處分之性質，致認被上訴人受領溢領部分之法律上原因即第一次複估處分未經撤銷而仍然存在，非不當得利云云，其法律上之見解尚有未洽。（四）查被上訴人受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被上訴人之財產內，難以判斷其不存在。且被上訴人領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。況被上訴人受領溢領部分之原因，為上訴人第一次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。（五）綜上說明，上訴人主張被上訴人受領溢領補償費375,967元成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，並加給自起訴狀送達翌日(即90年7月7日)起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當。原判決認為不成立公法上不當得利，駁回上訴人之請求，並非適法。上訴意旨執以指摘，為有理由。應廢棄原判決。依原判決確定之事實，本院可自為判決，因依上訴人之聲明為其勝訴之判決。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 姜 仁 脩法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
書記官 郭 育 玎