最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01582號上 訴 人 屏東縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○○
丙○○丁○○戊○○己○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國95年1月11日(原判決誤繕為94年1月11日)高雄高等行政法院94年度訴字第456號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人乙○○○之夫、被上訴人丙○○、丁○○、戊○○及己○○之父吳清江所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號之土地（以稱系爭土地），自民國84年底起迄85年間，經他人連續非法棄置有害事業廢棄物於土地上。案經上訴人於90年3月27日以（90）屏環廢字第3977號函通知吳清江到上訴人環境保護局陳述意見，逾期將依法告發處分。惟吳清江於接獲上開通知後，旋於同年4月17日死亡，而系爭土地乃依法由被上訴人等人繼承，並於91年7月2日將上開土地以抵繳稅款方式移轉為中華民國所有（管理人為財政部國有財產局）。嗣後上訴人依據廢棄物清理法第71條規定，分別於91年12月10日、12月27日以屏環廢字第0910006233號函、第0000000000號函通知被上訴人等人限期動工清除上開廢棄物，逾期即依上開法條規定，由上訴人代為清除，並向被上訴人等人求償清理、改善及衍生之必要費用。而被上訴人等人則於92年1月7日共同具陳情書請求放寬清除期限至同年1月底，上訴人遂於92年1月17日以屏環廢字第0000000000號函同意被上訴人等人之請求，而將開始清除之期限延長至92年1月31日。惟被上訴人等人復於92年1月15日共同具申請書表明無資力負擔清除費用，上訴人乃再於92年1月29日以屏環廢字第0920001803號函請被上訴人等人於期限前開始清除。被上訴人等人不服，提起訴願，遭屏東縣政府92年5月15日92年屏府訴字第14號訴願決定駁回，提起行政訴訟，亦遭高雄高等行政法院92年度訴字第806號判決駁回在案，上訴人乃依據廢棄物清理法第71條規定，於93年11月10日以屏府環廢字第0930201337號函請被上訴人等於同年11月30日前繳納系爭土地含重金屬污泥等有害事業廢棄物代清理費用計新台幣（下同）86,092,316元。被上訴人不服，就該函再提起訴願，經訴願決定不受理，被上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人93年11月10日屏府環廢字第0930201337號函命被上訴人繳納清除費用，係就公法上之具體案件所為之決定，對外直接發生法律效果之行政行為，依訴願法第三條第二項規定，應屬行政處分，訴願決定以非行政處分為由不受理，即屬違法。（二）上訴人前命被上訴人等限期清除廢棄物之行政處分，業嗣經本院94年判字第622號判決，以「查系爭土地既於91年7月2日移轉為中華民國所有，上訴人已非該土地所有權人、管理人或使用人，核與原處分依據之廢棄物清理法第71條之構成要件不合。
原處分命上訴人限期清除處理，自有違誤」為由，撤銷訴願決定及原處分，確認被上訴人等並無清除義務，自無「代履行」可言。（三）吳清江於84、85年間固為系爭土地之登記所有權人，然依廢棄物清理法第34條第1項規定（修正後為71條第1項）土地所有人之清除義務係於「限期清除處理，逾期不為清除處理時」，直轄市、縣（市）主管機關得「代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用」。經查，上訴人從未命吳清江限期清除處理，吳清江自無任何清除義務，上訴人亦不得依上開規定代為清除、處理，並請求清理費用，上訴人之主張顯然無據。（四）被上訴人於91年5月23日將系爭土地辦理抵銷稅款，同年7月2日移轉登記予中華民國，然上訴人嗣於同年12月間始發函被上訴人限期清除系爭土地，足證被上訴人辦理抵稅係於上訴人發函通知前半年，並無惡意。況系爭土地係因抵繳稅款而移轉為中華民國所有，並非脫法行為，上訴人不得僅以「公益」為由，於無法律依據之情況下，主張被上訴人應負擔清除費用。
（五）縱認上訴人前開93年11月10日屏府環廢字第0930201337號函非行政處分，惟上訴人及訴願決定均認本件為行政執行法第29條規定之代履行，而代履行之前提應有基礎處分存在，始有「負有作為義務而不為其行為」時，由執行機關委託第三人或指定人員代為履行。被上訴人並無清除義務，業經本院判決確定在案，上訴人當然無法「代為履行」，被上訴人及吳清江即無需負擔代履行費用。被上訴人並無繳納上訴人委託他人清除費用之公法上義務，應有受確認判決之法律上利益。為此，請求判決先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明：請求確認該代清理費用公法上請求權之法律關係不存在。
三、上訴人則以：（一）原處分為本院撤銷雖屬事實，但其撤銷之理由乃係以被上訴人於行政機關裁處時已非土地所有權人，而與原處分依據之廢棄物清理法71條規定不合，予以撤銷，固屬有據，但本院所撤銷者係該命清除之處分，本件則純是代履行費用之求償，二者不可混為一談，即被上訴人雖未負有行政法上之義務，但因其概括繼承原義務人之財產而受有利益，則於此利益範圍內所應負有之清償義務，二者法律關係不同，顯非該判決效力所及。（二）本件於查獲違規時，吳清江仍為合法之土地所有人，且因疏於注意而遭傾倒有害廢棄物，此事實業經刑事判決及經其到場陳述意見並允為清除，足堪認定。雖上訴人於裁處時行為主體已變更，致無法命其親自履行該清除義務，但義務之產生係以侵權或違規行為發生時即已形成，刑事上、民事上均係以該行為時之行為不當而應負擔被處罰或賠償之義務，此乃當然之法理，行政法上之義務，亦不悖此原則。廢棄物清理法上之清除義務，非專屬其身的違規科以罰鍰之義務，不因行為主體死亡或變更而消失，故是項義務應具可替代性，且得作為繼承之標的。此義務並不因將系爭土地抵稅移轉所有而免除。（三）故本件被上訴人雖非為本件行政法上之義務人，但因其概括繼承負有清償責任義務人之財產，故就上訴人因基於公益理由，依法代為履行所生之必要費用，亦應負賠償之責，此為繼承的當然法理。本件被上訴人以並不知有此義務為辯，然知否實非本件之關鍵，其繼承財產並持往抵稅受有利益，才是法據之所在。且本件於當時係屬國內第一件重大有毒物質之污染事件，新聞媒體大幅報導，復經偵查起訴及法院判決，且被上訴人到場陳述表明願為清除等情視之，彼之不知實屬推諉之詞。故本件被上訴人之被繼承人吳清江，因依法令負有作為之義務，雖其後死亡，但尚遺有財產，上訴人基於公益上之理由，依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條第1項規定，而為代履行，此誠屬強制措施之事實行為，依法該費用本即應由原義務人為清償負擔，因其死亡，而應由其遺產為執行清償，被上訴人既有概括繼承事實，且持以繳稅受有利益，自亦應負此清償費用之責等詞置辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件系爭之原處分即上訴人93年11月10日屏府環廢字第0930201337號函內容所載觀之，係上訴人本於前揭廢棄物清理法第71條所規定之縣（市）主管機關於代為清除處理後，就其代為清理、改善及衍生之必要費用，作成命清除義務人即被上訴人於所定之履行期間前繳納之處分，其係上訴人就公法上具體事件所為之決定，如被上訴人逾期不繳納，經上訴人移送者，行政執行處將就被上訴人之財產為強制執行，故其顯已對被上訴人直接發生法律效果，即屬行政處分，被上訴人對之不服，自得依法提起行政救濟及本件行政訴訟，合此敘明。
（二）上訴人雖依據廢棄物清理法第71條規定，分別於91年12月10日、12月27日、92年1月17日、1月29日以屏環廢字第0910006233號函、第0000000000號函、第0000000000號及第0000000000號函通知被上訴人限期動工清除上開廢棄物，逾期即依上開法條規定，由上訴人代為清除，並向被上訴人求償清理、改善及衍生之必要費用乙節，已如前述，但查，被上訴人對之不服，依法遞提起訴願及行政訴訟，雖經屏東縣政府92年5月15日屏府訴字第14號訴願決定駁回及高雄高等行政法院92年度訴字第806號判決駁回被上訴人之訴，惟嗣經本院94年度判字第622號判決：「原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人（即屏東縣環境保護局）負擔。」，其判決理由係以：「．．．次按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準日，為原處分發布時之事實或法律狀態。本件系爭土地，自84年底起至85年間棄置有害事業廢棄物時，土地所有權人為吳清江，嗣吳清江死亡後，上訴人等五人（即本件原告）繼承該土地，並於91年7月2日以抵繳稅款方式移轉為中華民國所有，被上訴人以前揭函文通知上訴人等限期清除廢棄物，逾期依廢棄物清理法第71條規定，將代為清除、處理，並向上訴人等求償清理、改善及衍生之必要費用等情，為原審所確定之事實。是則判斷原處分合法性之基準日，為前開函文發布即91年12月10日、12月27日、92年1月17日、1月29日之事實狀態。查系爭土地既於91年7月2日移轉為中華民國所有，上訴人已非該土地所有權人、管理人或使用人，核與原處分依據之廢棄物清理法第71條之構成要件不合。原處分命上訴人限期清除處理，自有違誤。且系爭土地係因抵繳稅款而移轉為中華民國所有，並非脫法行為，訴願決定及原審判決以上開公法上之作為義務，不因系爭土地所有權移轉而免除為由，遞予維持原處分，俱有未合。爰將原審判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，被上訴人另為適法之處分。」。而依上開廢棄物清理法第71條規定，可知：上訴人居於縣（市）主管機關之地位得代為清除、處理，並向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，係以義務人不依規定清除、處理之廢棄物，而由上訴人命義務人限期清除處理，且屆期不為清除處理為前提要件。然查，本件上訴人前揭通知被上訴人限期清除處理系爭土地上有害事業廢棄物之行政處分，均在系爭土地於91年7月2日移轉為中華民國所有之後，上訴人作成上開行政處分時，被上訴人已非該土地所有權人、管理人或使用人，上訴人不能依廢棄物清理法第71條規定，命被上訴人限期清除處理，故上訴人上開行政處分均非合法，業經上開本院判決認定被上訴人並非清除處理之義務人，而將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分均撤銷確定在案，職是，上訴人命被上訴人限期清除處理之行政處分已不存在，因該前提要件已不具備，則上訴人依前揭法律規定向被上訴人請求清償清理、改善及衍生之必要費用，即失所附麗。（三）按上開上訴人90年3月27日（90）屏環廢字第3977號函係主管機關於做成不利處分前，給予相對人陳述意見機會之一種作法，核其性質，僅係觀念通知，而非行政處分；換言之，在原土地所有權人吳清江死亡之前，其責任尚未經行政處分予以具體化。依上開說明，上訴人得基於縣（市）主管機關之地位，依廢棄物清理法第71條規定，代為清除、處理，並向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，係以義務人不依規定清除、處理，而由上訴人命義務人限期清除處理，且屆期不為清除處理為前提要件。然查，本件並無命吳清江限期清除處理系爭土地上有害事業廢棄物之行政處分存在，揆諸前揭說明，上訴人得命被繼承人吳清江代為清除處理，並向之求償清理、改善及衍生之必要費用之前提要件既不存在，則縱然認定被繼承人吳清江係因重大過失而任由他人連續非法棄置事業廢棄物於系爭土地上，其負有公法上之行為責任，得為繼承之標的，但因上訴人在被繼承人吳清江生前既未命其限期清除處理系爭土地上有害事業廢棄物，則上訴人對之求償清理、改善及衍生之必要費用之前提要件自不存在，從而，被上訴人亦無從因繼承而負擔上開必要費用之公法上義務，則上訴人以被上訴人既有概括繼承被繼承人吳清江財產之事實，且持以抵繳稅款而受有利益，自應就上訴人前揭代履行之費用負清償之責云云，自屬無據，不足採等由，因將訴願決定及原處分均予撤銷，並敍明本件被上訴人先位聲明為有理由，其備位聲明即毋庸加以審判。作為判決之論據。
五、上訴意旨略以：（一）本件係上訴人基於強制措施性質之事實行為，被上訴人對此等費用求償有異議，應循其他救濟途徑，原審未查，予以受理並為判決，有違背法令之處。（二）本件義務人固為被繼承人吳清江，惟被上訴人因概括繼承而承受義務，原判決以上訴人未對吳清江為行政處分而否認其義務存在，誠有誤解。（三）本件為土地重大污染事件，主謀或歿或脫產，所致損害由社會承擔，顯失公益。本件責由被上訴人等負擔清償費用，於情、理、法均無不當，爰請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。
六、本院查：按依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；．．．。」分別為行政執行法第11條第1項、第29條所明定。再參照上開廢棄物清理法第71條規定，可知：不依規定清除處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命清除義務人限期清除處理，屆期不為清除處理時，得代為清除處理後，再作成向清除義務人請求繳納代履行費用之行政處分。經查從本件系爭處分內容所載：「主旨：請於九十三年十一月三十日前至本縣環境保護局繳納本縣萬丹鄉大鼎飼料旁非法棄置場址（本縣○○鄉○○段一四三八、一四三九地號）含重金屬污泥等有害事業廢棄物本府代清理費用共計新台幣捌仟陸佰零玖萬貳仟參佰壹拾陸元整，．．．說明：．．．二、對本處分如有不服者，應於文到次日起三十日內繕具訴願書提起訴願，並將訴願書副本送處分機關。三、罰鍰逾期未繳者，即送行政執行處強制執行。」觀之，係上訴人本於前揭廢棄物清理法第71條所規定之縣（市）主管機關於代為清除處理後，就其代為清理、改善及衍生之必要費用，作成命清除義務人即被上訴人於所定之履行期間前繳納之處分，其係上訴人就公法上具體事件所為之決定，如被上訴人逾期不繳納，經上訴人移送者，行政執行處將就被上訴人之財產為強制執行，故其顯已對被上訴人直接發生法律效果，況系爭處分亦教示如對該處分不服，亦可依法提起訴願，益顯該函示為行政處分，上訴意旨主張本件系爭函示僅為事實行為，而非行政處分，尚無可採。又本件原審判決亦已敘明本件上訴人依廢棄物清理法第71條規定，居於縣（市）主管機關之地位得代為清除、處理，並向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，係以義務人不依規定清除、處理之廢棄物，而由上訴人命義務人限期清除處理，且屆期不為清除處理為前提要件。然本件上訴人通知被上訴人限期清除處理系爭土地上有害事業廢棄物之行政處分，被上訴人已非該土地所有權人、管理人或使用人，上訴人不能依廢棄物清理法第71條規定，命被上訴人限期清除處理，故上訴人上開行政處分，業經本院94年度判字第622號判決認定被上訴人並非清除處理之義務人，而將訴願決定及原處分均撤銷確定在案，職是，上訴人命被上訴人限期清除處理之行政處分已不存在，因該前提要件已不具備，則上訴人依前揭法律規定向被上訴人請求清償清理、改善及衍生之必要費用，即失所附麗。再上訴人對被上訴人之被繼承人吳清江生前僅曾通知其至上訴人環境保護局陳述意見，否則逾期將予告發，上訴人既未作成命其限期清除處理系爭土地上有害事業廢棄物之處分，以形成具體之義務，則上訴人對之求償清理、改善及衍生之必要費用之前提要件自不存在，從而，被上訴人亦無從因繼承而負擔上開必要費用之公法上義務等情甚詳，則上訴意旨主張被上訴人既有概括繼承被繼承人吳清江財產之事實，自應就被上訴人前揭代履行之費用負清償之責，否則有違公益原則云云，自不足採。綜上所述，本件原判決認事用法，均無違誤，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬上訴人法律上一己之見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
書記官 郭 育 玎