最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01587號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國93年11月25日臺北高等行政法院92年度訴更一字第73號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新臺幣貳拾伍萬陸仟壹佰貳拾肆元，及自民國九十年七月二十七日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人因辦理省道台15線0k＋000至6k＋626段道路拓寬工程（下稱系爭工程），需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物（門牌號碼為臺北縣八里鄉龍形46之18號1、2樓，下稱系爭建築物），前經上訴人核定應發放補償費新臺幣（下同）3,064,861元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3月16日送請臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額2,808,737元為建築物補償標準。上訴人以其曾以85年1月12日85北府工土字第7810號函（下稱85年函文）通知被上訴人於同年2月29日前返還溢放之補償費256,124元（下稱系爭補償費），惟被上訴人逾期仍未返還，遂提起行政訴訟，經原審以90年度訴字第1802號判決駁回。上訴人不服，提起上訴，經本院以92年度判字第843號判決廢棄上開判決，發回原審更為審理；嗣經原審以92年度訴更一字第73號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非損害賠償，因被上訴人溢領系爭補償金，無法律上之原因而受利益致上訴人受損害，成立公法上不當得利，故可依行政訴訟法第8條規定，提起給付訴訟，請求被上訴人返還系爭補償金，此亦為學說上所肯認。而本院判決亦認上訴人以85年函文通知被上訴人限期返還系爭補償費，並非公權力措施，應係通知表示，即非屬行政處分。另本件性質上亦非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務。㈡上訴人因辦理系爭工程，需拆遷被上訴人所有系爭建築物，並以80北府地四字第395570號公告、81年5月4日81北府地四字第137961號函、同年12月15日81北府地四字第430771號函暨用地內建築物複估清冊暨結果表，作為核給被上訴人補償費之行政處分，目前該公告及函文尚未撤銷。㈢按司法院釋字第110號解釋意旨，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議。又參酌本院54年判字第235號判例意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。本件係因地上物所有人陳情要求重新全面再查估，並經需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，而發函要求詳予核對所有領取補償費之業主清冊，有李國泰等80人之陳情書及前臺灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處83年2月18日供00-000-00-00號函可稽。是本件地上物所有人及需地機關均對估定之補償地價提出異議（被上訴人於公告期間無提出異議），雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌本院54年判字第235號判例，本件仍有土地法第247條規定之適用。上開判例雖經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，惟本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82、83年間，依法律不溯既往原則，當時仍有上開判例之適用。又上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而係因原估算價值計算錯誤，經重新估算後，造成被上訴人溢領系爭補償金，並催告被上訴人返還，被上訴人不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條規定，提標準地價評議委員會評定之。是此等複估金額並非變動前後之估定標準，而係廢棄公告之估定價，僅因計算錯誤而重新估算，故無司法院釋字第110號解釋之適用。從而，上訴人於89年3月16日提交臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議之行為，並無違誤。㈣本件經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會於89年4月份召開89年第2次會議，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程相關規定，決議以第3次複估金額為建築物補償標準，內政部亦未發函要求重新評議，有該會議紀錄及內政部同意備查函可參；則依土地法第247條規定及本院72年度判字第728號判決意旨，上開地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。是上訴人以被上訴人已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額，依民法第179條規定，成立公法上不當得利，乃依公法上不當得利返還請求權及行政訴訟法第8條第1項規定，請求被上訴人返還溢領之系爭補償費及遲延利息。㈤按公法上不當得利之返還範圍，依行政程序法第127條第2項準用民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。所謂「所受利益不存在」，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在，故被上訴人稱其所受之利益已不存在，應由其舉證，否則被上訴人仍有返還之義務等語，為此，訴請㈠被上訴人應給付上訴人256,124元及自訴狀繕本送達翌日（按即90年7月27日）起，至清償日止，按年息5%計算之利息；㈡訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：㈠上訴人依民法不當得利作為請求權基礎，非屬行政訴訟法第8條第1項所稱「公法上原因」，其程序上有不合法。㈡本件應不成立公法上不當得利：⒈上訴人自承本件係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被上訴人領取補償金。則該經由公告徵詢異議期間之過程，已確定用地人及被徵收人之權利義務，不容為違反公告內容之不同主張，故被上訴人受領系爭補償金非屬不當得利至明。⒉本件上訴人於發放補償金完竣後，以第3次複估價額作為被上訴人溢領系爭補償費之依據，顯已逾越司法院釋字第110號解釋所揭示之補償之估定地價公告完畢後15日之異議期限，並無土地法第247條規定之適用，且參酌本院89年度判字1333號判決意旨，於期限內未異議，即不得對補償金之金額再有異議，以維公法關係之安定。故上訴人所為主張全無可採。⒊系爭徵收過程不論測量、勘驗、計算、公告、發放…等一切程序均由上訴人處理，與被上訴人無涉，被上訴人充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被上訴人，被上訴人只知依通知領取徵收補償費；故上開過程中所生任何錯誤，均係上訴人造成。而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，原有地上物既已不存在，上訴人事後稱計算有誤云云，亦無從查考。本件徵收公告既已確定，則不論係勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不容上訴人為事後爭執，亦均不影響被上訴人依確定公告內容合法取得徵收補償費之權利，即無不當得利之情。故上訴人主張其係原估算價值因計算錯誤而重新估算云云，違背公告確定之本旨。⒋被上訴人依上訴人所為業經公告確定之行政處分（按即上訴人81年11月13日81北府地四字第379956號函）受領徵收補償費，該行政處分未經合法撤銷或廢止前，被上訴人受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。至上訴人所為之通知，參酌本院92年度判字第590號判決：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，僅為事實行為而非屬行政處分，自無撤銷先前已確定處分之效果。從而，原行政處分仍繼續存在，為被上訴人受有利益之法律上原因。⒌縱認上訴人已有撤銷先前行政處分之行為，惟其計算錯誤完全係上訴人所造成，與被上訴人無關，被上訴人亦無從知曉，已如前述，故無信賴不值得保護之情形。且本件乃單純金錢債務問題，未涉及第三人之公益，而自公告期滿後迄今已10餘年，被上訴人所受領之徵收補償費，早已支應日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討系爭補償費，對於被上訴人信賴利益之侵害顯然大於對公益之維護，故依行政程序法第117條規定及本院83年判字第151號判例意旨，上訴人之撤銷行為違反信賴保護原則而違法，從而，被上訴人受有利益之法律上依據仍繼續有效存在，不成立公法上不當得利。㈢本件縱成立公法上不當得利，惟被上訴人不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述，且所受利益，歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷，不復存在，依行政程序法第127條第2項準用民法第182條第1項規定，被上訴人應免負返還責任等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠查本件係關於徵收溢付補償金而請求返還之爭訟，而公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非民法上之損害賠償；上訴人亦陳明係基於公法上不當得利之法律關係為請求，僅其請求權之行使、返還之範圍等準用民法有關不當得利之規定，是本件訴訟仍屬公法上爭議事件。㈡本件上訴人認定對被上訴人享有公法上不當得利之請求權，係以原先辦理建築改良物之查估補償有誤，以致於公告確定後，作成發給被上訴人3,064,861元之補償處分，事後因其他業主陳情及上訴人先後3次複估之補償費均不相同，上訴人於89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議以第3次複估金額（2,808,737元）為建築物補償標準，此為兩造所不爭，並有上訴人80北府地四字第395570號公告、81年5月4日81北府地四字第137961號函、同年11月13日81北府地四字第379956號函、85年函文、89年11月8日89北府地用字第364722號函、建築物補償清冊、被上訴人領取徵收補償費之領據影本等附原審卷可稽。經查被上訴人原先領取3,064,861元徵收補償費之法律上原因為原補償處分，在該補償處分未被撤銷前，被上訴人受領上開徵收補償費，即屬具有法律上原因而受利益，故上訴人於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張所受領補償費超過第3次複估金額部分（按即系爭補償費）為不當得利而請求返還。㈢本件上訴人僅曾以85年函文請被上訴人於期限內自動返還溢領之系爭補償費，該函文核屬觀念通知之性質，非屬行政處分，僅係便宜行事（參本院92年度判字第590號判決理由）；且85年函文並無被上訴人如不服可提起訴願之教示記載，上訴人亦始終未主張85年函文係屬行政處分，更於本案前提起上訴時主張85年函文非公權力措施，應係通知表示等語。故上開85年函文並無撤銷其先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之意。㈣上訴人於臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，復未公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，原補償處分亦尚未被撤銷（詳原審93年7月21日準備程序筆錄第2、3頁及同年11月11日言詞辯論筆錄第3頁），自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及失效，則被上訴人受領系爭補償費之法律上原因仍然存在，與公法上不當得利之要件，尚有未合，被上訴人執此抗辯，自屬有據等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠按司法院釋字第110號解釋意旨，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議始有土地法第247條規定之適用。次按本院54年判字第235號判例及72年度判字第728號判決意旨，地上物所有人或需地機關對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，於公告期間過後始提出者，亦無不可。本件因李國泰等80人地上物所有人陳情要求重新查估，及需地機實地勘查後發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，而對估定之補償地價提出異議，雖渠等異議時間在公告期間之後，惟參酌前揭本院判例、判決及司法院解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用。是上訴人提交臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定之行為並無違誤；而該委員會依職權評定以第3次複估金額為補償標準，上訴人並據以向被上訴人主張公法上不當得利，於法並無不合。㈡復按行政官署對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書，有本院46年判字第66號判例可稽。本件上訴人對系爭建築物辦理第3次複估後，發現被上訴人有溢領系爭補償費情事，即以85年函文通知被上訴人及需地機關謂：「…經複估核算後與原公告補償費金額不符…」等語，即已表明撤銷原補償處分之意旨，則被上訴人受領系爭補償費已無法律上原因，上訴人提起本件訴訟請求返還公法上不當得利，並無不當。㈢系爭建築物於83年7月30日第3次複估時，尚未拆除，有需地機關前臺灣省公路局西部濱海公路北區工程處85年2月29日供00-000-00-000號函可參，是複估人員係就原有之系爭建築物辦理第3次複估。被上訴人主張複估時已無地上物存在云云，與事實不符等語，求為廢棄原判決，被上訴人應給付上訴人256,124元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
六、本院查：
㈠、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第92條第1項、第117條分別定有明文。次按公法上不當得利，係指無公法上之法律原因，而受有利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益與受害者。於徵收之場合，原依徵收補償處分已受領之補償款，如其後徵收補償處分部分經撤銷者，受領人所受領之該部分徵收補償款，自成為其不當得利，而有返還予補償機關之義務。
㈡、本件上訴人因辦理系爭工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之系爭建築物，前經上訴人核定應發放補償費3,064,861元，並經被上訴人領取完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於89年3月16日送請臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額2,808,737元為建築物補償標準。上訴人並曾以85年函文通知被上訴人限期返還系爭補償費256,124元等情，為原審依法認定之事實，並有上訴人80北府地四字第395570號公告、81年5月4日81北府地四字第137961號函、同年11月13日81北府地四字第379956號函、85年函文、89年11月8日89北府地用字第364722號函、建築物補償清冊、被上訴人領取徵收補償費之領據影本等附原審卷可稽。
㈢、上訴人所為先後3次複估金額，乃就徵收被上訴人所有之系爭建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。上開3次複估金額不問是否經公告，於在該等行政處分未經撤銷前，其效力仍然存在。而上訴人所為第3次複估金額，係以85年函文通知被上訴人，該函文雖無撤銷前所為補償處分之字樣，惟於前段已表明：「台端所有坐落省道台15線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合…」等語，而認被上訴人有溢領系爭補償費之情，應認已有撤銷前次（即第2次）複估行政處分中溢領部分（即第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額，亦即系爭補償費256,124元部分）之意思。至85年函文後段所為應如何繳回溢領補償款之通知，是否行政處分，則不影響前段部分係屬行政處分之本質。又85年函文雖未為被上訴人如不服，可提起訴願之教示記載，惟並不影響其為行政處分之性質。再者，行政機關所為行為是否屬行政處分，應依其行為之性質是否與行政程序法第91條或訴願法第3條所規定之行政處分定義相符而定，而非依作成者之意思定之。
㈣、上訴人提起本件行政訴訟，初經原審法院認無權利保護之必要，以90年度訴字第1801號判決駁回，經上訴人提起上訴後，由本院以92年度判字第843號判決廢棄發回更審。
觀諸本院上開發回判決理由，僅說明上訴人85年函文通知被上訴人返還系爭補償費部分，並非行政處分，尚未論述上開85年函文前段內容另有撤銷溢領部分之性質是否屬行政處分；則該未論述部分，自不生本院發回判決有法律上判斷而拘束原判決之問題。從而，原判決以本院另案92年度判字第590號判決理由、85年函文並無教示記載及上訴人主張85年函文為通知表示，認定被上訴人85年函文並無撤銷其先前第1次及第2次複估處分，致認被上訴人受領系爭補償費之法律上原因即第2次複估處分未經撤銷而仍然存在，非屬不當得利云云，其法律上之見解尚有未洽。
㈤、「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」固為司法院釋字第110號解釋文所揭示。惟查本件上訴人係依第1次及第2次複估之補償標準發放予被上訴人，並非依最初查估公告補償金額發放，而上訴人85年函文所撤銷者乃第2次複估之部分金額，已如前述，並非撤銷原公告補償價額，已與上開司法院釋字第110號解釋文所指情形有所不同。且上訴人於第3次複估後，以85年函文通知被上訴人返還系爭補償費，因被上訴人置之不理，難謂被上訴人對第3次複估金額無異議，上訴人始提交臺北縣地價評議委員會評定補償金額，亦核與上開司法院解釋意旨無違。
㈥、上訴人85年函文有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，已如上述。又被上訴人並未就上訴人第3次複估即85年函文之行政處分提出行政爭訟，該行政處分既經確定，被上訴人受領該溢領部分之依據已不存在，即屬不當得利。因此，上訴人主張被上訴人溢領該部分之補償費，成立公法上不當得利，即非無據(此為本院一致之見解)。至被上訴人主張信賴保護一節，係屬於上訴人以85年函文撤銷前次複估行政處分中溢領部分之處分是否合法及得否予以訴請撤銷之問題，本件僅屬單純之請求返還公法上不當得利問題，與信賴保護原則無涉。被上訴人以撤銷處分受信賴保護，主張其無不當得利云云，尚有誤會。
㈦、被上訴人所受領之系爭補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被上訴人之財產內，難以判斷其不存在。且被上訴人領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被上訴人雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。
且被上訴人受領系爭補償費之原因，為上訴人第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述；學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
㈧、從而，上訴人主張被上訴人受領系爭補償費256,124元，成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，及自起訴狀送達之翌日即90年7月27日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當。原判決認為不成立公法上不當得利，駁回上訴人之請求，並非適法。上訴人執此上訴，為有理由，自應廢棄原判決，又依原判決確定之事實，本院可自為判決，因依上訴人之聲明為其勝訴之判決如主文第2項及第3項所示。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 劉 介 中法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 31 日
書記官 莊 俊 亨