最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01590號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國95年8月24日臺北高等行政法院93年度簡更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人因辦理省道台15線0k+000至6k+626段道路拓寬工程（下稱系爭工程），需拆遷上訴人所有坐落用地內之建築物（門牌號碼臺北縣八里鄉龍形26-2號2樓，下稱系爭建築物），前經被上訴人查估、複估後，核定應發放補償費新臺幣（下同）783,073元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣被上訴人辦理第3次複估，修正補償金額為655,191元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，乃未經公告，即以民國（下同）85年1月12日（按被上訴人書狀及原判決理由誤載為同年月11日）85北府工土字第7810號函通知上訴人於同年2月29日前退繳溢領之補償費127,882元（即已領第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額，下稱系爭補償費）至指定之補償費發放專戶；惟上訴人迄未返還。其後，被上訴人以先後3次複估之補償費均不相同，經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額655,191元為建築物補償標準。被上訴人乃以其曾以上開85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人限期返還系爭補償費，上訴人迄未返還，訴請上訴人返還系爭補償費及自起訴狀繕本送達之翌日（按即90年7月26日）起至清償日止，按年息5%計算之利息，經原審以90年度訴字第1805號判決駁回。被上訴人不服，提起上訴，經本院以93年度判字第538號判決廢棄上開原審判決，發回原審法院審理。嗣經原審法院重為審理後，以93年度簡更一字第24號判決（下稱原判決）：「被告（按即上訴人）應給付原告（按即被上訴人）新臺幣壹拾貳萬柒仟捌佰捌拾貳元，及自民國90年7月26日起至清償日止按年息5%計算之利息。第一審及發回前上訴審訴訟費用，均由被告負擔。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠本件基於公法上原因即公法上徵收法律關係之徵收補償金額溢領，依公法上不當得利請求返還上訴人溢領之徵收補償金額，可依行政訴訟法第8條提起給付訴訟，此為學說上所肯認；而本院判決亦認被上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人限期返還系爭補償費，並非公權力措施，應係通知表示，即非屬行政處分。本件性質上亦非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務。㈡系爭工程之補償費業補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年3月16日89年第2次會議決議以第3次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部以89年4月21日台（89）內地字第8905777號函同意備查。㈢有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償。經核算上訴人所有坐落系爭工程用地內之建築物補償費，其已領金額大於第3次複估金額，即產生溢領金額（即系爭補償費127,882元）情形，被上訴人曾以85年1月12日85北府工土字第7810號函請上訴人於同年2月29日前退還，惟其迄今未返還溢領部分，其無法律上原因而受利益致他人受損害，依民法第179條後段規定，成立公法上不當得利，故請求上訴人返還系爭補償費。㈣本件係原估算價值因計算錯誤而經重新估算，致上訴人溢領徵收補償金額，而催告上訴人繳回溢領之金額，上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，被上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條規定，提標準地價評議委員會評定之。故與司法院釋字第110號解釋所涉被上訴人自行廢棄公告之估定地價之情形不同，應無該解釋之適用等語，為此，訴請上訴人應給付被上訴人127,882元及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、上訴人則以：㈠本件應不成立公法上不當得利：⒈被上訴人自承本件係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由上訴人領取補償金。則該經由公告徵詢異議期間之過程，已確定用地人及被徵收人之權利義務，不容為違反公告內容之不同主張，故上訴人領受該補償金非屬不當得利至明。⒉本件被上訴人於發放補償金完竣後，以第3次複估價額作為上訴人溢額系爭補償費之依據，顯已逾越司法院釋字第110號解釋所揭示之補償之估定地價公告完畢後15日之異議期限，並無土地法第247條規定之適用，且參酌本院89年度判字1333號判決意旨，於期限內未異議，即不得對補償金之金額再有異議，以維公法關係之安定。故被上訴人所為主張全無可採。⒊系爭徵收過程不論測量、勘驗、計算、公告、發放…等一切程序均由被上訴人處理，與上訴人無涉，上訴人充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予上訴人，上訴人只知依通知領取徵收補償款；故上開過程中所生任何錯誤，均係被上訴人造成。而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，原有地上物既已不存在，被上訴人事後稱計算有誤云云，亦無從查考。本件徵收公告既已確定，則不論係勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不容被上訴人為事後爭執，亦均不影響上訴人依確定公告內容合法取得徵收補償費之權利，即無不當得利之情。故被上訴人主張其係原估算價值因計算錯誤而重新估算云云，違背公告確定之本旨。⒋上訴人依被上訴人所為業經公告確定之行政處分（按即被上訴人81年11月13日81北府地四字第379956號函）受領徵收補償費，該行政處分未經合法撤銷或廢止前，上訴人受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。至被上訴人所為之通知，參酌本院92年度判字第590號判決：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，僅為事實行為而非屬行政處分，自無撤銷先前已確定處分之效果。從而原行政處分仍繼續存在，為上訴人受有利益之法律上原因。⒌縱認被上訴人已有撤銷先前行政處分之行為，惟其計算錯誤完全係被上訴人所造成，與上訴人無關，上訴人亦無從知曉，已如前述，故無信賴不值得保護之情形。且本件乃單純金錢債務問題，未涉及第三人之公益，而自公告期滿後迄今已10餘年，上訴人所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討系爭溢領補償費，對於上訴人信賴利益之侵害顯然大於對公益之維護，故依行政程序法第117條規定及本院83年判字第151號判例意旨，被上訴人之撤銷行為違反信賴保護原則而違法，從而上訴人受有利益之法律上依據仍繼續有效存在，不成立公法上不當得利。㈡縱成立公法上不當得利，惟上訴人不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述，且所受利益，歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷，不復存在，依行政程序法第127條第2項準用民法第182條第1項規定，上訴人應免負返還責任等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠被上訴人辦理上訴人所有系爭建築物之徵收補償，以81年11月13日81北府地四字第379956號函公告查估補償費為572,692元，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為631,777元，未經公告即逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2次複估，修正補償金額為783,073元，亦未經公告即以82年12月22日82北府地四字第460258號函通知按第2次複估金額發放。
上訴人已先領取第1次複估金額572,692元（按應為631,777元之誤），再領取第2次複估與第1次複估之差額151,296元，亦即照第2次複估金額領取完畢。此後被上訴人又辦理第3次複估，修正補償金額為655,191元，且認為補償費應以第3次複估金額為準，仍未經公告即以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人於同年2月29日前退繳溢領之系爭補償費至指定之補償費發放專戶；惟上訴人迄未退繳至該專戶等情，為兩造不爭之事實，並有房屋價格調查表、系爭工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、掛號郵件送達回執、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議紀錄等影本附卷可憑，上開事實堪以認定。㈡被上訴人先後辦理3次複估之補償費均不相同，嗣依89年1月26日修正前土地法第241條及第247條規定，於89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以上開第3次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部以89年4月21日台（89）內地字第8905777號函同意備查，有上開會議紀錄及函文影本附卷可憑。㈢查上開被上訴人所為多次複估補償金額，乃就徵收上訴人之系爭建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並對外發生核定補償費之效果，均為行政處分；雖因程序尚有未合，並非無效，而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。被上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人溢領系爭補償費，有撤銷前次（按即第2次）複估行政處分中溢領部分之意思，且因第3次複估金額較原查估公告之補償金額為高，對被上訴人仍屬有利。又上訴人未就被上訴人第3次複估及上開85年1月12日85北府工土字第7810號函提出異議，該行政處分已經確定，上訴人受領系爭補償費之原因即第2次複估之行政處分既已撤銷，其受領之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，且無信賴利益保護原則之適用。㈣次查，系爭補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入上訴人之財產內，難以判斷其已不存在；且上訴人領取後縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，實際上獲致財產總額之增加現尚存在，上訴人自不得以利益不存在而免負返還之責。況學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任（本院95年度判字第984號判決意旨參照）等由，而認被上訴人在原審訴請上訴人返還系爭補償費127,882元，並加計自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決確有違背行政程序法第110條、第117條、司法院釋字第110號及第525號解釋，且均涉及行政法上具有原則性之重要法律見解，請准許可上訴。㈡按行政程序法第110條第1項規定，行政處分之生效不以公告為要件，則原判決以第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題云云，自有違誤。原判決既認被上訴人所為多次複估金額均為行政處分，則只要送達上訴人，即對上訴人發生效力，即有異議期間之問題，並不因無公告而有差異。是上訴人於收受第2次複估處分後未提出異議，依司法院釋字第110號解釋意旨，被上訴人即不得逕自廢棄。㈢原判決既認被上訴人第3次複估金額係撤銷第2次複估之授益行政處分，則依行政程序法第117條第2款及司法院釋字第525號解釋意旨，即有信賴保護原則之適用，惟原判決認無信賴保護原則之適用，實有違誤。又第3次複估金額較第2次複估金額為低，故仍屬對上訴人不利，原判決誤以第3次複估金額與原查估公告金額相比較，而認有利於上訴人，亦有違誤等語。
六、被上訴人答辯意旨略為：㈠按行政行為有撤銷前次行政處分之意思，不論明示或默示，均屬撤銷之行政處分，故被上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函有撤銷前次複估行政處分之意思，自屬行政處分，此為本院95年4月份庭長法官聯席會議決議所採。㈡次按本院83年判字第151號判例意旨，對於行政程序法90年1月1日施行前違法授益行政處分之撤銷，允許原處分於不違背信賴利益原則下為之，無行使期限之限制，故被上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函撤銷前次複估行政處分，並無違誤。㈢上訴人就被上訴人85年1月12日85北府工土字第7810號函，歷經5年未予爭訟，已告確定。而第2次複估處分已經第3次複估處分變更，則上訴人受領系爭補償費之法律上原因已不存在，成立公法上不當得利，有本院95年3月份庭長法官聯席會議甲說可參，故被上訴人就本案有不當得利請求權存在。㈣參酌本院95年6月份庭長法官聯席會議決議，本件返還金額應以第2次複估金額減去第3次複估金額計算之，被上訴人並類推適用民法第233條規定，請求自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止之遲延利息。㈤按系爭補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，難以判斷其已不存在，且上訴人領取後縱因日常生活支用一空，其實際上獲致財產總額之增加，又發放補償費並非信賴保護之標的，所有權人未證明有規劃使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用，有本院95年6月份庭長法官聯席會議決議可參。另本院95年度判字第984號判決亦就相同於本案之溢領補償費情形，認定成立公法上不當得利，應返還該溢領之補償費等語。
七、本院查：(一)按對於適用簡易程序之裁判提起上訴，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。本件為簡易事件，上訴意旨以原判決確有違背行政程序法第110條、第117條、司法院釋字第110號及第525號解釋，且均涉及行政法上具有原則性之重要法律見解等由，請求本院准許其上訴，本院認有加以闡釋之必要，應許可上訴人上訴，合先敘明。(二)「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第92條第1項、第117條分別定有明文。本件被上訴人所為先後3次複估金額，乃就徵收上訴人所有之系爭建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖該先後3次複估金額均未經公告，程序上尚有未合，惟並非無效，在該等行政處分未經撤銷前，其效力仍然存在。其中被上訴人所為第3次複估金額，係以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人溢領系爭補償費127,882元（按即第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），即有撤銷前次（即第2次）複估行政處分中溢領部分之意思。是上訴人受領該溢領部分即系爭補償費之依據已不存在，被上訴人主張上訴人領取系爭補償費成立公法上不當得利，即非無據等情，業經原判決敘明得心證之事由在案。依原判決意旨，並未認定上開3次複估行政處分不生效力，亦未指明該等行政處分尚未確定，從而上訴意旨主張依行政程序法第110條第1項規定，行政處分之生效不以公告為要件，則原判決以第1次、第2次複估均未公告而不生異議期間及公告確定問題，自有違誤云云，加以爭執，尚屬誤解而無足取。至上訴人主張信賴保護一節，係屬於被上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函，撤銷前次複估行政處分中溢領部分之處分是否合法及得否予以訴請撤銷之問題，本件僅屬單純之請求返還公法上不當得利問題，與信賴保護無涉。上訴人以撤銷處分之信賴保護之問題，指摘本件關於公法上不當得利之原判決，尚有誤會。(三)「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」固為司法院釋字第110號解釋文所揭示。惟本件被上訴人係依未依法公告之第1次及第2次複估之補償標準發放予上訴人，並非依最初查估公告補償金額發放予上訴人，故被上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人溢領系爭補償費，係撤銷第2次複估之部分金額（即第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），並非撤銷原公告補償價額，已與上開司法院釋字第110號解釋文所指情形有所不同。
且被上訴人於第3次複估後，以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知上訴人返還系爭補償費，因上訴人置之不理，難謂上訴人對第3次複估金額無異議，被上訴人始提交臺北縣地價評議委員會評定補償金額，亦核與上開司法院解釋意旨無違。從而，上訴意旨主張本件有司法院釋字第110號解釋之適用，原判決違背該號解釋意旨云云，亦屬誤解而不足採。原判決雖疏未就上訴人此部分主張敘明不可採之理由，但因與判決結果不生影響，仍難遽認原判決有違背法令情事。(四)上訴人受領系爭補償費之處分既經撤銷，其亦未就該處分聲明不服，則該處分效力仍存在，上訴人無法律上原因而受利益，應成立不當得利之法律關係，此為本院一致之見解，是原判決以本件合於不當得利之要件而准許被上訴人之請求，核無不合。(五)從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依被上訴人之訴請判命上訴人如數給付，核無違誤，亦與上訴人所舉行政程序法第110條、第117條規定及司法院釋字第110號、第525號解釋均無牴觸；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 劉 介 中法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
書記官 莊 俊 亨