最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01519號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 張繼準 律師被 上訴 人 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 齊彥良 律師上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國94年11月8日臺北高等行政法院94年度訴更一字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之父張文卿，係屬榮民，民國52年間經安置於被上訴人所屬武陵農場為個別農墾墾員，受配耕作坐落臺中縣○○鄉○○段11、15、17地號國有土地（下稱系爭土地）為生。
90年7月15日張文卿亡故，上訴人於90年10月初向被上訴人申請繼耕系爭土地，惟上訴人並未依照被上訴人訂定之本會各農場有眷場員亡故後，其場員遺眷申辦繼耕作業要點（下稱繼耕作業要點）第4條第1項之規定，檢附其全戶（含配偶）前年度（即88年）綜合所得稅各類所得查詢清單等證明文件。其間經被上訴人所屬武陵農場多次催辦未果，遂函請被上訴人以91年9月13日輔肆字第0910001471號函同意收回系爭土地，武陵農場於同年10月1日以武產字第0910002458號函，以未完成繼耕手續為由，通知上訴人交還配耕及超耕土地。上訴人不服，提起訴願，經決定訴願不受理，遂向臺中高等行政法院提起行政訴訟。經該院以92年度訴字第217號裁定移送原審法院審理。原審以92年10月24日92年訴字第3778號裁定，駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起抗告，嗣本院以94年度裁字第329號裁定，將原裁定廢棄，發回原審更為審理。上訴人於原審主張：（一）參照司法院釋字第540號、第557號解釋意旨及最高法院87年度臺上字第3043號、本院71年度判字第1121號、73年度判字第524號等判決見解，本件上訴人申請繼耕事件，應屬公法上之法律關係，訴願決定機關認本件上訴人申請繼耕事件，係屬私法關係之爭執，只能尋民事救濟程序以求解決，洵屬違誤。另關於配耕之法律性質，依最高法院見解，既屬身分權利有無之問題，則關於原受配耕之人死亡，其繼承人得否繼耕所生之紛爭，自亦應屬行政處分無疑。（二）依被上訴人所訂繼耕作業要點第3條規定可知，申請繼耕之遺眷，於原配耕場員死亡時，於最近1年之年度綜合所得，須不得超過該年度之基本工資，亦即申請繼耕之遺眷，於原配耕場員去世之最近1年係屬於低收入戶者，為被上訴人准許繼耕申請之要件之一。其目的無非在以原配耕場員去世時，申請繼耕之遺眷最近1年之經濟狀況，為准許繼耕之依據，如此方符被上訴人所訂該繼耕作業要點規定之立法意旨，就此，亦為被上訴人所是認。而本件上訴人於原配耕場員去世後，隨即依繼耕作業要點規定提出包括原配耕場員去世時，上訴人最近1年即89年度之報稅資料申請繼耕，卻遭被上訴人以上訴人未依規定提出88年度綜合所得稅各類所得查詢清單審查，遽對上訴人所申請繼耕之2.2136公頃土地為核定收回之處分，被上訴人所為系爭處分自屬違法。（三）依繼耕作業要點第3點第4款之規定，有關申請繼耕應備齊之報稅資料，係指「前年度」報稅資料，而依一般人對法令用語之正常認知，稱「前」者，當係指該事件發生之前一次，則該要點所稱之前年度，當亦係指「前一年度」而言；而此種對法令解讀之正常認知，亦屬人民對行政機關所具有之正當合理之信賴。揆諸行政程序法第4條、第8條之規定，此種信賴，自亦應予保護等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人作成准上訴人繼耕系爭土地之處分。
二、被上訴人則以：（一）被上訴人係依據國軍退除役官兵輔導條例設置農場安置榮民就業，而將所經營之國有農場耕地配予榮民耕種，乃政府對於榮民所採之特殊優惠措施，此與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。而受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係，受配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用，此有司法院釋字第457號可資參照。
查本件系爭土地3筆，所有權屬中華民國，管理者為被上訴人，於上訴人之父張文卿受安置農場期間配耕與張文卿使用，而張文卿於90年7月15日病故後，原配耕土地使用借貨關係即告終止，應由被上訴人收回，惟張文卿之子即上訴人向被上訴人申請繼續使用借貸其父受配安置時墾耕之土地。按被上訴人為照顧場員遺眷，衡酌其謀生、耕作能力，及有無繼續輔導之必要，訂定繼耕作業要點，凡場員遺眷申請繼耕，均應依照該繼耕作業要點所定條件及程序辦理。上訴人係因請求繼耕而生爭執，參酌司法院釋字第457號解釋意旨，受配耕者與國家間係成立使用借貸之法律關係，此為被上訴人配耕國有農場土地對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間，是以上訴人就被繼承人張文卿原配耕土地請求辦理繼耕發生爭執，即應屬私法關係之爭執，非屬訴願法所稱行政處分，不得作為訴願之標的，僅得尋求民事救濟程序以謀解決。（二）本件場員張文卿係於90年7月15日死亡，而上訴人為張文卿之長子，固屬無異，惟依繼耕作業要點第4條第1項規定：「應於場員死亡日起3個月以內備齊下列各項證件向農場申請，逾期則不予受理。」則上訴人應於90年10月15日前檢具申請人全戶（含配偶）綜合所得稅各類所得查詢清單，其未檢附已有欠備於先。被上訴人所屬武陵農場為顧及上訴人權益，先後曾10次去函要求補正，皆告未果，予以否准，並無不合。（三）上開條文所指「依據前年度報稅資料」，係指死亡期日前1年度之報稅資料，乃在防杜虛偽隱飾。就本件而言，場員張文卿係於90年7月15日死亡，而依據繼耕要點第4條第1項規定，上訴人應於場員死亡日起3個月內備齊各項證件申請，則上訴人應於90年10月15日前檢具申請人全戶（含配偶）綜合所得稅報稅資料憑核。然財政部國稅局對於前一年度之報稅資料彙集，受限於該單位之作業彙核實際狀況，於每年11月間始得上線作業，是以上訴人應提具之綜合所得稅申報資料，自應為88年度全戶綜合所得稅各類清單，乃屬當然。茲上訴人拒未提具，核與前列申請人應提具之所得稅申報資料之規定，自有不符。況上訴人於申請繼耕之時，尚且書具報告，自承：「按鈞會繼耕之要件，本人只有收入部分無法通過鈞會之要求。所以在農閒時，兼做它業以維生計致超過規定。」載之在卷，亦可證之，是上訴人自知其資格與繼耕申請要點不合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按國家配耕國有農場土地與榮民耕作，受配耕榮民與國家間，係成立使用借貸之法律關係，配耕榮民死亡，主管機關原應終止契約，收回耕地。本件被上訴人為照顧場員遺眷之特別目的，衡酌其謀生能力是否確有繼續輔導之必要，訂定繼耕作業要點，俾國家資源得合理運用，故凡場員遺眷申請繼耕，均應依照繼耕作業要點所訂作業程序辦理。該要點第3點第4項規定：「場員遺眷申請辦理繼耕間接安置必備條件如左：‧‧‧（四）申請人全戶（含配偶）綜合所得額（不包括配耕地農業所得）需不得超過該年度基本工資。（依據前年度報稅資料）。」同要點第4點第1項第4款規定：「申請人應依左列程序申請辦理繼耕間接安置：（一）場員亡故後，申請人除須及早通報所屬農場外，並應於場員死亡日起3個月內以備齊下列各項證件向農場申請，逾期則不予受理。‧‧‧
４、申請人全戶（含配偶）綜合所得稅各類所得查詢清單。」又同要點第4點第5項規定：「對於不合申辦繼耕間接安置或不願申辦或逾期不申辦者，農場應即收回場員原配耕土地‧‧‧。」（二）上訴人之父張文卿受配安置系爭土地農墾為生，90年7月15日張文卿亡故，上訴人於90年10月初向被上訴人申請繼耕系爭土地，惟未依繼耕作業要點規定備齊前年度即88年度上訴人全戶（含配偶）綜合所得稅各類所得查詢清單，經被上訴人所屬武陵農場前後10次函催，仍未提供，被上訴人所屬武陵農場遂函經被上訴人以91年9月13日輔肆字第0910001471號函同意收回系爭土地，被上訴人所屬武陵農場並於同年10月1日以武產字第0910002458號函通知上訴人以其無法完成繼耕土地，請交還配耕土地，自無不合。至於上訴人主張其已提出最近1年即89年度綜合所得稅資料，符合繼耕作業要點規定一節，查上訴人之父係90年7月15日亡故，上訴人於90年10月初申請繼耕，依繼耕作業要點規定應提出前年度報稅資料，所指前年度應為88年度，惟上訴人經武陵農場多次函催，始終拒不提供，且上訴人與其配偶林碧霞於90年10月2日始辦離婚登記，有戶籍謄本附原處分卷可稽，所提出89年度綜合所得稅查詢清單，亦欠缺當時仍係其配偶之林碧霞所得稅查詢清單，業據被上訴人答辯甚詳，上訴人所訴，洵不足採。綜上說明，本件被上訴人依所屬武陵農場函報因上訴人無法完成繼耕手續，准予收回系爭土地，武陵農場並據以通知上訴人交還，核無違誤。訴願決定雖決定不受理，然應維持原處分之結果，則無不同，上訴人起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人准其繼耕系爭土地間接安置，均難認為有理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「場員遺眷申請辦理繼耕間接安置必備條件如左：‧‧‧（四）申請人全戶（含配偶）綜合所得額（不包括配耕地農業所得）需不得超過該年度基本工資。（依據前年度報稅資料）。」「申請人應依左列程序申請辦理繼耕間接安置：（一）場員亡故後，申請人除須及早通報所屬農場外，並應於場員死亡日起3個月內以備齊下列各項證件向農場申請，逾期則不予受理。‧‧‧４、申請人全戶（含配偶）綜合所得稅各類所得查詢清單。」繼耕作業要點第3點第4項、第4點第1項第4款分別定有明文。依前開規定，場員遺眷申請辦理繼耕間接安置，須於場員死亡日起3個月內檢附申請人全戶（含配偶）前年度綜合所得稅各類所得查詢清單提出申請，則前開規定所指前年度綜合所得稅各類所得查詢清單，自係指於申請繼耕當時，已得自國稅局申請取得之前年度報稅資料而言。經查：（一）本件原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）本件上訴人提起上訴雖主張：１、上訴人業已提出最近一年度（即89年度）之報稅資料，並符合繼耕作業要點之規定，被上訴人卻反而要求上訴人須提出非最近一年度（即88年度）之報稅資料，並以上訴人非提出最近一年之報稅資料為由，據為否准上訴人繼耕申請之處分，揆諸繼耕作業要點規定，被上訴人所為系爭處分自屬違法。２、原審判決理由欄，明白指出繼耕作業要點係為「衡酌其謀生能力是否確有繼續輔導之必要」；準此，繼耕作業要點所指之「前年度」報稅資料，當係指最接近原受配耕人死亡之前一年度而言，如此方能契合繼耕作業要點所制定之立法目的，並得以切實衡量申請繼耕人於原受配耕人死亡時之謀生能力。乃原審一方面認繼耕作業要點之規定目的，係在切實衡量申請繼耕人於原受配耕人死亡時之謀生能力，惟另方面卻仍以上訴人未提出「前二年」亦即非最近一年之報稅資料為由，遽為原處分所為否准上訴人繼耕申請之處分為可採之認定，誠與原審判決中所闡釋繼耕作業要點之立法目的相違背，有理由矛盾之違法，更有違法律優位原則及行政程序法上所揭示之信賴保護原則。３、法規之解釋，本於依法行政、信賴保護等法規適用之安定性及一致性，不得因原受配耕人係於該年度之何一月份死亡之個案而有不同，更不應為配合其他行政單位之作業而任意更易法規之內涵，詎原審就上訴人所提該繼耕作業要點之適用不應因個案而有不同之闡述，完全棄置不論，復未在判決理由項下記載其意見，實有理由不備之違法等語。（三）惟查：本件上訴人之父張文卿係於90年7月15日死亡，則依繼耕作業要點第3點第4項、第4點第1項第4款規定，本件上訴人至遲應於90年10月15日檢附前年度綜合所得稅各類所得查詢清單提出向上訴人提出繼耕申請。而依財政部臺灣省中區國稅局東勢稽徵所91年1月28日中區國稅東勢服字第0910000558號函，該所於90年11月6日始能查調提供89年度綜合所得稅各類所得資料。揆之前開規定及說明，上訴人依繼耕作業要點第3點第4項、第4點第1項第4款規定應提出之各類所得查詢清單，自非89年度之各類所得資料。若如上訴人所述，前開規定所指所得資料乃89年度之各類所得資料，豈非上訴人於申請時必未能提出，其繼耕申請必然遭否准，是上訴人所述，顯不足採。從而，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
書記官 阮 桂 芬