最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01534號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年3月10日臺北高等行政法院92年度訴更一字第64號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新臺幣柒拾貳萬貳仟零陸拾元，及自民國90年6月28日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人因辦理省道臺15線0k+000－6k+626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費新臺幣（下同）2,602,409元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（以下簡稱地價評議委員會）第2次會議評議，決議以第3次複估金額1,880,349元為建築物補償標準。上訴人曾以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知於85年2月29日前返還溢放之補償費722,060元，惟被上訴人逾期仍未返還，遂提起行政訴訟，為原審判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院92年度判字第634號廢棄原判決發回更審。經原審更為審理結果，仍判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起上訴。
二、上訴人在原審起訴主張：查系爭補償費已由上訴人補提地價評議委員會於89年3月16日第2次會議討論且決議，並報經內政部以89年4月21日臺內地字第8905777號函同意備查。茲被上訴人迄未返還溢領金額，為無法律上原因而受利益，致他人受損害，依民法第179條後段規定，已成立公法上之不當得利，是被上訴人應返還其所溢領之徵收補償金。次查司法院釋字第110號解釋，於本件並無適用餘地，蓋上訴人並非自行廢棄公告之估定價，係因計算錯誤始重新估算，且經上訴人催告被上訴人繳回溢領金額後，被上訴人提出異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條規定辦理，故此複估金額並非變動前後之估定標準，本件應無司法院釋字第110號解釋意旨之適用。又參照最高行政法院54年判字第235號判例意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。縱前開判例經最高行政法院91年庭長法官聯席會議決議已不再採用，然依法律不溯及既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當仍有前開判例之適用，而不受須於公告期間內異議之限制。另查民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，倘其實際上所獲取之財產總額已有增加，亦不得謂其利益不存在，是被上訴人辯稱其所受利益已不存在，應由被上訴人舉證證明之，否則其仍有返還之義務。為此請求判決被上訴人應給付上訴人722,060元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人則以：查上訴人既自陳系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿確定後始由被上訴人所領取，則被上訴人受領該補償金當非不當得利至明，尤其經由公告徵詢異議期間之過程，業已確定用地人及被徵收人之權利義務，殊無再容上訴人為違反公告內容之不同主張。次按司法院釋字第110號解釋要旨，可知土地法第247條規定必須係需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，並於公告完畢後15日內即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然本件上訴人係以發放補償金完竣後作出之第3次複估價額作為被上訴人等溢領補償費之依據，顯已逾公告完畢後15日即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關讓給完竣前之期限。況期限內若未異議，亦不得再對補償金之金額提出異議，最高行政法院89年度判字第1333號判決意旨可資參照，此乃考量公法關係之安定性需求，是上訴人主張於法不合。又本件徵收過程，係由上訴人主導，被上訴人僅得於公告過程中聲明異議；但事實上公告之過程並未依法送達予被上訴人，被上訴人只知依通知領取徵收補償款。故該公告既已確定，則不容上訴人為事後爭執。另被上訴人受有徵收補償費之法律上原因，乃上訴人所為業經公告確定之行政處分，此項行政處分既未經合法撤銷或廢止前，則被上訴人受有該筆徵收補償費即具法律上之原因，而非公法上不當得利。且依最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決意旨可知，上訴人所為之通知僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，況上訴人從未表示撤銷先前行政處分，故原處分應仍繼續存在，而為被上訴人受有利益之法律上原因。縱認為上訴人已撤銷先前之行政處分，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法。況本件自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至上訴人起訴之日止，亦已近10年，則被上訴人所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若上訴人驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯對被上訴人之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。且依民法第182條第1項規定，被上訴人所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，不復存在，故被上訴人應免負返還責任等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但上訴人既以正式公函分別通知各建物所有人具領補償費，被上訴人亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被上訴人就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，堪以確定。次查上訴人85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知該函之相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，究其性質係屬觀念通知，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，該函之相對人自無從對之另行提起撤銷訴訟；且上訴人始終不認為上開函具有任何行政處分之性質，此觀其於該函中並未記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句即明，迨提起本件給付訴訟時，上訴人亦未主張該函為行政處分，故上開函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意乃係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事告知相對人，順便敦促自動返還而已；參以89年3月16日補提地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，上訴人並未曾公告或發函通知各業主表示其業已變更原授益補償處分，殊難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，是各業主受領補償費之法律原因既始終有效存在，自無所謂不當得利可言，則上訴人逕行起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額，即有未合。又本件事實發生於行政程序法施行以前，然公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而嗣後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。是凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費係用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。經查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，有上訴人所提房屋價格調查表影本等在卷足資參照，然上訴人於原審92年度訴更一字第53號返還公法上不當得利事件審理時，其訴訟代理人陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以作第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次上訴人自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」等語，是系爭第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合司法院釋字第400號、第440號解釋所指之「相當補償、合理補償」，即非無疑。則系爭上訴人依前複估結果所實際發放給被上訴人之補償費超過第3次複估價格部分之金額是否即為填補被上訴人因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被上訴人受有利益，即屬可議。故上訴人既未能舉證證明被上訴人依前複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額超過徵收應給予之相當或合理補償，係無法律上原因或雖有法律上原因而嗣後已不存在而受有利益，即難謂被上訴人有不當得利之情形。從而上訴人起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額及遲延利息，即有未合，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依司法院釋字第110號解釋意旨，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議始可。另依最高行政法院54年判字第235號判例及72年判字第728號判例意旨，地上物所有人或需用土地人對估定之補償地價提出異議之期間，並無限制，即使公告期間經過後始提出，亦無不可。本件因地上物所有權人李國泰等80人陳情，要求重新全面再查估及需用土地人實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估。需用土地人前臺灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處（下稱西濱工程處）亦來函表示「．．．復以甚多業主仍不斷多方陳情補償標準不一等甚多疑異，為慎重計，敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊確認該複估後所需經費無誤後再函知本處辦理撥付」，有西濱工程處函乙份可稽，是李國泰等80人及需用土地人均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院釋字第110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，上訴人提交地價評議委員會評定，並無違誤。而地價評議委員會依職權決議，以第3次複估金額為補償標準，上訴人並據此向被上訴人主張公法上之不當得利，於法並無不合。又需用土地人通知各地上物所有權人拆除徵收建物（含附屬建物）之函文，係請地上物所有權人於86年1月31日前拆除完竣，足證系爭地上物於發文時即85年12月20日尚未拆除。是以就本件被上訴人所有之地上物辦理第3次複估時，複估人員係就原有地上物辦理複估。被上訴人主張複估時已無地上物存在乙節，與事實不符。另按行政官署對於人民所為之行政處分，應製作處分書，依現行法令，處分書原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書，最高行政法院46年判字第66號著有判例可稽。本件上訴人對系爭地上物辦理第3次複估後，發現被上訴人有溢領補償費情事，即以85年1月12日85北府工土字第7810號通知被上訴人及西濱工程處，文中表示「．
．．經複估核算後與原公告補償費金額不符．．．」即已表明撤銷原處分之意旨，則被上訴人受領之徵收補償費已無法律上原因，是上訴人提起本件訴訟請求返還公法上不當得利，並無不當。為此請求廢棄原判決，被上訴人應給付上訴人722,060元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。
六、本院查：原判決以前述四、之理由而駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查本件上訴人為多次複估補償金額，乃就徵收被上訴人之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖歷次複估均未公告，程序尚有未合，惟並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3次複估金額係以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費722,060元（第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被上訴人受領該溢領部分之依據已不存在，上訴人主張被上訴人領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。至上訴人撤銷前次複估處分部分金額，對公益並無危害，亦無行政程序法第117條第2款之情形，故上訴人所為撤銷行為，尚無不合。該部分處分既經撤銷，被上訴人即無法律上原因受領該部分補償費，此為本院一致之見解。又違法之行政處分於確定後，原則上原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，為行政程序法第117條本文所明定。另按「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交地價評議委員會評定之。」固為司法院釋字第110號解釋文第1項所載。惟查本件上訴人係依未依法公告之第1次及第2次複估之補償標準發放予被上訴人，並非依最初查估公告補償金額發放予被上訴人，故上訴人以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被上訴人溢領補償費722,060元，係撤銷第2次複估部分金額（即第2次複估金額與準據之第3次複估金額之差額），並非撤銷廢棄原公告補償價額，亦與司法院釋字第110號第1項解釋文所指情形有所不同。且上訴人於第3次複估後，以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知被上訴人返還溢領補償費722,060元，因上訴人置之不理後，應認被上訴人對第3次複估金額有異議，上訴人始提交地價評議委員會評定補償金額，核與上引司法院解釋文第1項意旨尚無違。又上訴人核估發放補償費之原處分，不足以使被上訴人產生信賴關係，被上訴人亦未舉證其有任何因信賴關係而受損害，況被上訴人並無信賴表現，其主張有信賴保護原則適用，亦嫌無據，而無足取。又被上訴人受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被上訴人之財產內，難以判斷其不存在。且被上訴人領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被上訴人雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。且被上訴人受領溢領部分之原因，為上訴人第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。綜上說明，上訴人主張被上訴人受領溢領補償費722,060元成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，及自起訴狀90年6月27日送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當。原判決認為不成立公法上不當得利，駁回上訴人之請求，並非適法。上訴人執此上訴，為有理由，自應廢棄原判決，又依原判決確定之事實，本院可自為判決，因依上訴人之聲明為其勝訴之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 96 年 8 月 24 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 鄭 小 康法 官 廖 宏 明法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 24 日
書記官 彭 秀 玲