最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01643號上 訴 人 翰城綜合管理顧問有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因保全業法事件，上訴人對於中華民國95年2月23日臺中高等行政法院94年度訴字第659號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人未經申請許可經營保全業務，卻擅自承攬臺中市○區○○路1段269號「林肯大廈」公寓大廈之保全業務，案經臺中市警察局派員於民國93年8月19日前往實地查察，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓設有管理室，內有上訴人所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談上訴人派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均於偵詢筆錄及訪談紀錄表內坦承上訴人在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等，被上訴人認上訴人已違反保全業法第4條規定，依同法第19條規定，以94年5月10日府授警刑字第0940073163號公告上訴人應勒令歇業，被上訴人並以同文號違反保全業法案件處分書處上訴人新臺幣15萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠本件被上訴人作成原處分前，並未再給上訴人陳述意見之機會，致使行政程序法第102條形同具文，其未於訴願程序終結前為之者，原處分即屬違法。㈡次按保全業法各條法意，對保全業法立法原意乃定位為系統保全、運鈔保全、人身保全，委無限制他業從事門禁管制、車輛管制、訪客登記等意旨。內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函此一解釋性行政規則雖謂「門禁管制及車輛管制係屬保全業務」，惟訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，亦須符合憲法第23條比例原則之限度內，始得以法律限制之(法律保留原則)，且其限制以有法律明確授權之命令，始得加以規範，違者不予適用(司法院釋字第510號、505號解釋文參照)。上訴人並非經營保全業務，而「門禁管制」係管理員自50年代以來習以為常之「工作方式」。又依保全業法第4條規定，保全業得經營左列業務：「(一)關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護……」。就其文義解釋，其中住居處所即住所之意，「所」乃計算房屋之單位，如房一所，與多「所」共同區分持有之公寓大廈顯屬不同；至於防盜、防火、防災之安全防護應指向安裝系統設備之保全業務，保全業法第8條、保全業法施行細則第4條均有「保全業應安裝系統設備」等情，即知保全業法第4條第1款確為「系統保全」，另於資訊處理之領域，安全之意義係指保護資訊系統之正常運作，減少系統遭受環境災害及人為疏忽或故意攻擊等事件之侵擾，以維護系統與資料之隱密性、完整性及可用性，在在印證被上訴人援引之內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，已誤會該法第4條第1款「住居處所防盜、防火、防災之安全防護」之立法原意。㈢關於公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，就其文義解釋，委託保全公司者應屬需借重科技保全器材，以彌補人力不足之「系統保全」業務，並非「門禁管制」業務；違此者即屬不當聯結，亦屬「不合理」、「不相當」(即不符比例原則)。綜上，訴願決定及原處分援引牴觸法律保留原則之內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，致認定事實違背經驗論理法則，均有違法，請予撤銷等語。
被上訴人則略以：㈠本件上訴人並非經內政部許可之保全股份有限公司，自不得經營保全業務，上訴人雖聲明未以保全股份有限公司名義經營保全業務，然執行之業務，包括上訴人聘僱管理員鄭朝綱派駐於林肯大廈社區擔任大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，經營保全業法第4條保全業務，已觸犯保全業法第19條未經許可經營保全業務之規定，違法事實甚明，原處分並無不當。㈡查臺中市警察局第一分局於93年8月19日訪談上訴人負責人甲○○記錄內容中即已詢明：「對本案有無意見」，上訴人當即答稱：「管理業與保全業各有相關法律規範，我是按公寓法第36條委員會授權，我認為是違法違憲。」。依前揭訪談紀錄，足證被上訴人調查時已予上訴人陳述意見機會，上訴人指稱被上訴人調查程序未依行政程序法第102條規定辦理，顯與事實不符。且本事件上訴人違法事實甚明，依行政程序法第103條規定，被上訴人亦得不給予陳述意見之機會。再依法務部90年3月12日90法律字第007652號函示：「按警察人員於調查證據時，針對該違法(規)構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，依法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」是被上訴人作成原處分前縱未給予上訴人陳述意見機會，亦無違反行政程序法第102條規定。㈢另依內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函示：「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項…。又依最高行政法院93年判字第2號判決、臺北高等行政法院90年訴字第4353號判決意旨，門禁管制工作係屬保全業務，無庸置疑。㈣上訴人認保全業法第19條明顯違反憲法第7條平等原則，屬違憲法律乙節，惟保全業法第19條是否有違憲疑義，屬司法院大法官權責，上訴人以此認定原處分不當，於法未合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按保全業法第4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」又同法第19條規定：「未經許可…經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」又公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。㈡查原處分係根據臺中市警察局派員於93年8月19日前往「林肯大廈」實地查察，發現有上訴人所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談上訴人派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均於偵詢筆錄及訪談紀錄表內坦承上訴人在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等，又臺中市警察局派員於93年8月19日20時8分至35分偵詢上訴人之代表人甲○○，有偵詢筆錄影本附本部卷內可稽，按「警察人員於調查證據時，針對該違法(規)構成要件之重要事項已予調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」(法務部90年3月12日90法律字第007652號函參照)。則本件被上訴人於作成處分前未給予上訴人陳述意見機會，尚難謂有違反行政程序法第102條規定。㈢次查上訴人聘僱管理員鄭朝綱派駐於林肯大廈社區擔任大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，是否違反保全業法一節，經查：⒈保全業法第4條規定「安全防護」之定義係對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，倘屬肯定，自屬保全行為。本件上訴人所從事之「門禁管制」具體作為內容，依前開筆錄及卷附上訴人與林肯大廈管理委員會簽訂之「大樓建築物委託管理契約」」所載，上訴人從事林肯大廈之管理工作，包括人車管制及門禁管制，此等管制工作，其目的自係「盜賊事故發生之防止」應列為保全業方得經營之營業項目。是以本件上訴人之實際作為內容應認已符合保全業法第4條第1款所稱之保全業務，而上訴人亦坦承其未取得經營保全業務之許可，是其主張僅從事門禁管理，非屬於保全業務云云，顯有誤解。⒉次按公寓大廈管理條例第43條規定：「公寓大廈管理維護公司，應依下列規定執行業務：『應依規定類別，聘僱一定人數領有中央主管機關核發認可之繼續性從業之管理服務人員，並負監督考核之責。應指派前款之管理服務人員辦理管理維護事務。…。」而保全業法第4條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」，係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，係屬闡明法規原意之行政規則性質，且其與上開保全業法第4條規定之意旨相符，自得予以援用。本件上訴人公司既自承其非屬保全公司，則其與林肯大廈管理會簽約從事管理維護工作，就有關人車管制及門禁管制等防盜之安全防護等業務，逕行派員執行該業務，觀諸首揭說明，自屬違反保全業法之規定。㈣綜上所述，本件上訴人未經申請保全業之許可，亦未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而從事門禁、車輛管制之防盜之安全防護業務，經營保全業務，違章事實明確，被上訴人依保全業法第19條之規定，裁處上訴人罰鍰15萬元，並就承攬林肯大廈處所之保全業務部分處以勒令歇業，洵無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張略謂：㈠原審依法務部90年3月12日90法律字第007652號函釋，認被上訴人作成原處分，未給予上訴人有陳述意見機會，並未違反行政程序法第102條之規定，即有判決適用法則不當之違法。㈡保全業法第4條第1款之立法目的，係於規範系統保全資訊系統之安全維護，由行政院函送之立法說明欄第一點「保全業受客戶委任作防盜、防火、防災『資訊系統之設計、裝置、服務之安全維護』…」可資證明，系爭門禁管制工作不合構成違反保全業法第4條之要件，「門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事「工作之方式」及其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範，違者應不予適用。如將該等業務亦劃入保全業務，如上訴人之管理業者之營業自由將受到不當限縮，而剝奪上訴人之工作權，原審營業歧視之判斷，顯與「公平原則」、「比例原則」相悖，即主管機關亦明顯有濫用權利之虞，而違反「法律明確性原則」。㈢保全業法立法原意僅係規範系統保全業，並非派人至大廈服務之駐衛警保全業，應無疑義。依憲法第23條規定，凡涉及人民工作權限制事項，屬於法律保留事項，應予明文規定，方屬合憲，中央法規標準法第5條第2款規定「左列事項應予以法律定之：…關於人民之權利、義務者」，及涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，對於從事「工作之方式」及其他要件，違反法律保留原則，參照司法院釋字第510、505號解釋，應不予適用；從而無論是保全業法第4條第1款或第4款，均不得逾越法理，門禁管制之「工作方式」不應受到限制；原審不察，而為不利上訴人之認定，有適用法規不當之情事。爰請將原判決廢棄改判等語。
五、本院查：㈠按保全業法第4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」又同法第19條規定：「未經許可…經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」又公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。本件被上訴人派員於93年8月19日前往林肯大廈社區調查，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓設有管理室，內有被上訴人所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大廈社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，認上訴人確有經營保全業務之「門禁管制」行為而有違法經營保全業法第4條保全業務之行為，乃原審本於職權調查認定之事實。上訴人雖堅稱並非經營保全業務，其上訴意旨主張：⒈原審依法務部90年3月12日90法律字第007652號函釋，認被上訴人作成原處分，未給予上訴人有陳述意見機會，並未違反行政程序法第102條之規定，即有判決適用法則不當之違法。⒉保全業法第4條第1款之立法目的，係於規範系統保全資訊系統之安全維護，由行政院函送之立法說明欄第一點「保全業受客戶委任作防盜、防火、防災『資訊系統之設計、裝置、服務之安全維護』…」可資證明，系爭門禁管制工作不合構成違反保全業法第4條之要件，「門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事「工作之方式」及其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範，違者應不予適用。如將該等業務亦劃入保全業務，如上訴人之管理業者之營業自由將受到不當限縮，而剝奪上訴人之工作權，原審營業歧視之判斷，顯與「公平原則」、「比例原則」相悖，即主管機關亦明顯有濫用權利之虞，而違反「法律明確性原則」。⒊保全業法立法原意僅係規範系統保全業，並非派人至大廈服務之駐衛警保全業，應無疑義。依憲法第23條規定，凡涉及人民工作權限制事項，屬於法律保留事項，應予明文規定，方屬合憲，中央法規標準法第5條第2款規定「左列事項應予以法律定之：…關於人民之權利、義務者」，及涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，對於從事「工作之方式」及其他要件，違反法律保留原則，參照司法院釋字第510、505號解釋，應不予適用；從而無論是保全業法第4條第1款或第4款，均不得逾越上開法理，門禁管制之「工作方式」不應受到限制；原審不察，而為不利上訴人之認定，有適用法規不當之情事云云。㈡經查上訴意旨所執各點，上訴人於原審起訴時，均已主張，本件之最重要爭點在於「上訴人從事之門禁管制、車輛管制、訪客登記等業務」是否屬保全業務？而原判決於判決理由欄業就上開各點一一論駁，分別說明：⒈原處分係根據臺中市警察局派員於93年8月19日前往「林肯大廈」實地查察，發現有上訴人所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談上訴人派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均於偵詢筆錄及訪談紀錄表內坦承上訴人在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等，又臺中市警察局派員於93年8月19日20時8分至35分偵詢上訴人之代表人甲○○，有偵詢筆錄影本附原處分卷可稽，參照法務部90年3月12日90法律字第007652號函釋：「警察人員於調查證據時，針對該違法(規)構成要件之重要事項已予調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」則本件被上訴人於作成處分前未給予上訴人陳述意見機會，尚難謂有違反行政程序法第102條規定(見原判決第18、19頁之理由欄四)。⒉按保全業法第4條規定「安全防護」之定義係對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，倘屬肯定，自屬保全行為。本件上訴人所從事之「門禁管制」具體作為內容，依前開筆錄及上訴人與林肯大廈管理委員會簽訂之「大樓建築物委託管理契約」」所載，上訴人從事林肯大廈之管理工作，包括人車管制及門禁管制，此等管制工作，其目的自係「盜賊事故發生之防止」應列為保全業方得經營之營業項目。是以本件上訴人之實際作為內容應認已符合保全業法第4條第1款所稱之保全業務，而上訴人對於其未取得經營保全業務之許可，並不爭執，則其主張僅從事門禁管理，非屬於保全業務云云，顯有誤解。次按公寓大廈管理條例第43條規定：「公寓大廈管理維護公司，應依下列規定執行業務：應依規定類別，聘僱一定人數領有中央主管機關核發認可之繼續性從業之管理服務人員，並負監督考核之責。應指派前款之管理服務人員辦理管理維護事務。…。」而保全業法第4條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」，係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，係屬闡明法規原意之行政規則性質，且其與上開保全業法第4條規定之意旨相符，自得予以援用。本件上訴人既自承其非屬保全公司，則其與林肯大廈管理會簽約從事管理維護工作，就有關人車管制及門禁管制等防盜之安全防護等業務，逕行派員執行該業務，觀諸首揭說明，自屬違反上開保全業法之規定(見原判決第19頁以下之理由欄五)。㈢末查，所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。則本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與上訴人所引之司法院釋字第432號、462號、491號、505號、515號、522號、535號解釋意旨亦無牴觸，尚難謂違反上訴人所舉之「法律明確性原則」、「法律保留原則」、「公平原則」、「比例原則」；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 14 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 黃 清 光法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 14 日
書記官 王 福 瀛