最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01657號上 訴 人 甲0000000代 表 人 乙○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 丙○○上列當事人間因飲用水管理條例事件，上訴人對於中華民國94年11月24日臺北高等行政法院93年度訴字第3184號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所屬環境保護局（下稱臺北市環保局）衛生稽查大隊於民國（下同）93年2月3日10時許派員至上訴人所屬長興淨水場會同該場員工侯佩伶執行飲用水稽查勤務，採取原水（10時20分採樣）及清水（10時35分採樣）之飲用水水樣，經送臺北市環保局技術室檢驗結果，該飲用水（清水）水樣中「濁度」、「色度」之測定值分別為2.7NTU及6鉑鈷單位，未符合飲用水水質標準（2NTU及5鉑鈷單位），違反飲用水管理條例第11條第1項規定，被上訴人以93年4月9日飲字第W00000000號處分書（下稱原處分），依同條例第24條裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於93年4月30日前改善完成，上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：按飲用水管理條例第11條第1項所稱之飲用水水質標準，該標準制定者在決定某一基準值數據時，必須先制定被比較取樣之水需經過何種標準之取樣、保存、檢驗程序，以避免該取樣水有揮發或儀器遭到前一被檢驗水質之污染等會使數據不準確之情形，然後該被取樣之水檢驗結果所得之數據，才能與水質標準加以比較是否合格，此係一般科學檢驗之標準方法，亦為被上訴人及訴願機關行政院環境保護署（下稱環保署）所肯認。故國內任何環境檢驗測定機構包含被上訴人之環保局只要有執行飲用水管理條例之檢測業務時，除需先依照環保署所公告之檢測方法及品質管制事項之程序作成標準作業程序手冊外，並應以該等程序規定作為執行檢測依據。而環保署所公告之檢測方法及品質管制事項對各檢驗測定機構有絕對拘束性，各機構絕無可任意選擇適用或不適用之餘地。對於因遭主管機關檢測以違反飲用水管理條例第11條被處罰鍰而提起行政訴訟之事件，現行各高等行政法院以主管機關在執行取樣或檢測時違反規定而撤銷原罰款行政處分之判決所在多有。查本件臺北市環保局衛生稽查大隊於93年2月3日之採樣過程實際上未讓上訴人在場員工侯佩伶全程參與，而且是以原水及其清水同時採樣、貼標籤之方式進行，故實際上有將採自原水的水樣，標籤上誤貼為清水並即以該水樣作濁度、色度檢測之情形。而臺北市環保局人員採取水樣時既有上述混亂之情形，而上訴人之水質股檢驗室業經環保署審查通過並取得環境檢驗測定機構許可證，採用經環保署公告之嚴格採樣與檢驗步驟，得出之結果上訴人檢測之原水濁度與色度幾與臺北市環保局人員所稱清水之濁度與色度相同，顯見臺北市環保局人員是將原水之水樣標籤上誤貼為清水，故其採樣之過程既有錯誤，則其後之檢驗即無法得到正確結果。且就臺北市環保局人員所製成之檢驗結果報告表可知，其偵測結果係臺北市環保局人員採自上訴人處並貼上原水標籤之水樣之氨氮值比0.03還小，低於儀器偵測值無法檢出，而貼有清水標籤水樣之氨氮值則為0.03，即顯示上訴人之原水比清水還要乾淨，但原水需經混凝、沈澱、過濾及加氯消毒等步驟才成為清水，在經過這麼多個尤其是加氯消毒之步驟後，代表水中動物排泄物多寡之水質指標（即氨氮值），與代表水質乾淨與否之大腸桿菌群之檢驗數值類似，絕對是只會降低不會增加，顯見臺北市環保局人員就檢驗氨氮值部分在做原水及清水之採樣時，原水及清水之標籤顯然貼錯。此外在上訴人處理原水變為清水之過程中，雖原水不斷流動經過諸多處理最後成為清水而儲存在池內，但在原水成為清水之過程中不可能發生水質受到其他動物排泄物污染反使氨氮值變高的情形，故由原水之氨氮值反比清水之氨氮值低，顯足證明臺北市環保局人員採樣當天原水及清水有貼錯標籤情形，則自不得以錯誤採樣而測得之結果作為處罰上訴人之依據。次查由被上訴人於訴願答辯時所提其環保局技術室在93年2月4日之「個人工作日誌」、「檢驗紀錄表」可知，當日其檢驗員共檢驗12組樣品之濁度及色度，但針對該日所作12組濁度及色度檢測都只作了一組重複分析，惟依環保署環境檢驗所對NIEA所發布之「環境檢驗室品管分析執行指引」四、重複分析之2注意事項1既然至少每10個樣品應執行1個重複分析，若每批次樣品數少於10個，仍應執行1個重複樣品分析，則12組樣品顯然至少應執行2個重複分析，以確認儀器及檢測方法所得數值正確，但臺北市環保局技術室人員卻違反此一規定，則在已重大違反程序之前提下，該批12組樣品檢驗所得之數據顯然並不具準確性。而依臺北市環保局檢測人員鄧一鳴於原審傳喚時之證詞可知，臺北市環保局之品管手冊及其實際作各項水質檢測及其品管品保過程，當然均需受環保署環境檢驗所發布之規定所拘束，鄧一鳴卻稱該局只依照自己需要的檢測，該局並不當然受環保署檢驗所發布之文件拘束，環保署環境檢驗所該等文件與本件無關只是通案性的受到環保署發布的規定拘束云云，其說法似指就各個案件臺北市環保局可以自己決定是否應受環保署規定拘束，但此與環保署之說法及法規規定明顯不同，故鄧一鳴就檢測方法之說詞顯有錯誤。此外，鄧一鳴先是迴避上訴人所舉12項檢驗是同1天製作，其後經上訴人訴訟代理人以舉證檢驗紀錄表上面之檢驗日期均記載93年2月4日，先改稱電腦取樣是否同1天不知道與結果有沒有差，後又見檢驗日期與電腦取樣根本無關，又改稱不敢確認是否2月4日做的。可見其已預見該部分在檢測結果上之重要性；而既然12個樣品之濁度及色度之檢測方法，依環保署環境檢驗所及臺北市環保局之品管品保規定均需作2次重複分析，此顯係在擔保檢測儀器及檢測方法所測數據之正確性，該標準作業程序絕非只是在增進檢測效率，更重要者係在擔保數據不會存有程序上無法忍受及預期之錯誤。現臺北市環保局技術室檢測上訴人之水質，僅檢出上訴人清水之濁度及色度違反水質標準，其他都符合規定，而濁度及色度之檢測方法明顯違反環保署及被上訴人環保局自己所規定之品管品保規定，則被上訴人所稱上訴人不符飲用水水質標準之濁度及色度數據既係儀器及檢測方法不對才得到該數據，自不得以該不正確之數據作為認定上訴人曾有違反飲用水管理條例第11條第1項行為之證據。另依水中色度檢測法－鉑鈷視覺比色法之規定，檢測水樣之色度時須同時記載水樣當時的PH值並觀察該PH值是否發生過多偏離，此步驟顯然是水中色度檢測之重要程序，否則即使進行色度檢測，該等數據可能已因PH值嚴重偏離，致量測出與水中色度檢測法預先假設係在與一般正常水PH值相類似情況下作檢測之情形不同，該數據即不具任何參考性。惟鄧一鳴稱水中色度檢測法確有需於檢測時同時測定PH值並於檢驗報告中註明之規定，及其檢測上訴人清水水質之色度時確實沒有作PH值測定等，但卻稱一般的水不會有這個干擾值而不作，但規定既已明文表示應作PH值檢測且無任何例外之情形，上訴人實不知證人係因何種理由在檢測時故意省略而不作，況93年2月4日檢驗紀錄表之12個水樣的前5個水樣則又有PH值記載，顯見鄧一鳴可能只是因為事情繁忙或自作主張而對後面的水樣未再作PH值測定，既然待測水樣是否曾受到重大干擾無法認定，該等不作為顯已嚴重違反水中色度檢測法之規定。又色度之量測既係以鉑鈷視覺比色法檢驗，而其檢測方法係將水樣和多支不同色度之鉑鈷標準溶液以視覺直接比對，顯見其並非以儀器檢驗而係以檢測人員視覺進行比對，而被上訴人環保局檢測人員在檢測標籤上貼有上訴人清水水樣之色度時數值記載為6，只比標準值多了1個鉑鈷單位，縱使先跳過採樣時標籤貼錯及檢測色度並未作足夠之重複分析而為評論，上訴人清水水樣之色度值實際上可能為5到6中間，但在未記載PH值而上訴人的水樣又僅被記載超過水質標準1個單位之情況下，既因無從認定水樣是否受到重大干擾，則該6鉑鈷單位數據的效力顯有疑問，加以臺北市環保局人員又有不符重複分析之規定，則該數據已無公信力，被上訴人卻仍以之作為處罰上訴人之依據顯有錯誤。另查被上訴人先於93年3月24日府環二字第09305863100號函通知上訴人長興淨水場直接供水點水質不符合飲用水水質標準，當時其所附臺北市環保局飲用水水質檢驗報告表（報告單號碼：DF930203），採樣時間係註明為10時15分，但93年4月7日臺北市環境保護局北市環壹字第93007號執行違反飲用水管理條例案件通知書，所附檢驗報告，其採樣時間卻註明為10時35分，同一號碼報告單顯示係同份報告，但所記載採樣時間卻不同，亦未表示為何不同之理由，該水質檢驗報告表之效力即令人質疑，臺北市環保局技術室顯係將10時15分於其他地方採樣之水誤認為係自上訴人處採樣者而為檢驗。又被上訴人之環保局人員亦承認上開兩報告係同一份報告，且後報告修正前報告，但除後報告根本未記載修正等字句外，檢驗報告既係認定被檢驗者是否合格，其修正須經一定嚴格程序，若未經該嚴格程序，即不得謂後報告可逕行修正仍然有效之前報告，而應認定兩份報告根本係矛盾者。臺北市環保局人員雖稱水樣檢驗的報告沒有受到程序的改變，但如上所述臺北市環保局既已違反應遵守之標準作業程序，而該標準作業程序目的是在排除程序上無法預期及忍受錯誤之發生，則只要有違反該標準作業程序者，其所檢測得到之數據或製作之報告均不具參考性，則該2份有瑕疵報告均不得作為科處上訴人罰鍰之證據。另上訴人檢測機關亦經認證，在時間與被上訴人之環保局衛生稽查大隊採樣時間幾乎完全一樣，採樣地點則完全相同情形下得到的值則完全符合標準，更且上訴人監控水質除以人力定期檢測外，更設有24小時全天候濁度連續監測設備，以每分鐘1筆數據之監測頻率監測水質，前述監測設備並以規定頻率進行校正，以確保監測結果之準確性，而93年2月3日當日上訴人長興淨水廠之水質，清水之濁度均低於0.2NTU，此亦足證明臺北市環境保護局技術室之檢驗有誤，則被上訴人於其原處分中處罰上訴人罰鍰顯有違法，訴願機關維持原處分亦係違法，為此求為撤銷原處分及訴願決定之判決等語。
三、被上訴人則以：查本件係臺北市環保局稽查人員執行飲用水稽查勤務，於事實欄所述時、地，會同上訴人長興淨水場員工侯佩伶，共同採取該場檢驗室內原水及清水之飲用水水樣2件，並共同現場檢測PH值及自由有效餘氯（原水：PH值7.4；清水：PH值7.1、自由有效餘氯0.5(毫克/公升)），並依飲用水稽查作業程序採集大腸桿菌群、總菌落數、濁度、硫酸鹽、色度、總溶解固體量等測定項目所需水樣，嗣填製飲用水管理稽查紀錄交由侯佩伶簽名確認，隨即將水樣放入採水車之冷藏庫以4℃冷藏，並於當日11時45分送達臺北市環保局技術室進行水質化驗、培養工作，經檢驗發現其中水樣之「濁度」及「色度」未符合飲用水水質標準，被上訴人依法告發處分，並無違誤。本件依臺北市環保局技術室說明，現行有關「濁度」項目公告之標準檢驗方法係NIEA W219.5OT為「濁度計法」，該方法檢測之數據屬儀器判讀，且依臺北市環保局技術室之「個人工作日誌」、「檢驗紀錄表」顯示，與系爭樣品同批次檢驗之其他樣品檢測之讀值並無異常狀況產生，且重複分析差異值均亦符合品質管制測定值。又系爭樣品係於未經稀釋及添加試劑下檢測，應無人為誤差之疑慮。另被上訴人負責水質檢驗之單位即臺北市環保局技術室於87年6月即經中華民國實驗室認證體系（CNLA）認證通過，其有關檢測方法均以環保署公告之方法為依據，檢驗室之品管品保過程（包含收樣、樣品保存、檢測分析、數據處理等）亦依環保署環境檢驗所之規定及臺北市環保局訂定之標準作業程序徹底遵照執行。又臺北市環保局檢驗人員定期接受環境檢驗所之採樣測試結果，評定績效優良，其檢驗能力備受肯定，臺北市環保局稽查及檢驗人員之資格、公平性及檢測之儀器、採樣化驗過程，已具備準確性。從而，被上訴人依法定最低裁罰金額處上訴人6萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，並無不合。再者，本件採樣程序是先原水採樣後再做清水採樣，原水沒有採濁度、色度，所以不會有問題，至於為何清水和原水的氨氮值有大小問題，是因為上訴人原來的採水池有逆流現象，所以原水採樣地點改在清水集水口採取，而且原水沒有採樣濁度、色度。即使有問題，與濁度、色度無關。至各檢驗機關自行頒布的檢驗程序只要符合環保署的規定就可以，各個檢驗機關內部依據環保署法規所頒布的品管手冊是內部文件，對其他機關沒有拘束力，故環保署根據環檢法規內部制定文件與被上訴人所制定的品管手冊是相同的，彼此間沒有拘束力問題。另臺北市環保局技術室濁度檢驗分析依循之標準作業程序，係依環保署環檢所83年3月9日（83）環署檢字第00540號公告NIEA W219.50T檢驗方法訂定，環保署公告標準方法中第9項品質管制項，並無重複分析之規定，為求檢驗結果更具公信力，臺北市環保局技術室於86年即著手進行實驗室認證工作，為符合認證實驗室對檢驗品管品質之要求，臺北市環保局技術室於檢驗方法標準作業程序中加入品質管制規定「每批次做1個重複測試，相對誤差不超過100±15%」，本件93年2月3日收樣編號930203DF04水樣，其濁度項目之分析檢測，依上開「W219.50T水中濁度檢測方法-濁度計法」檢驗，並無違反規定。又國內各公私檢驗機構其檢驗方法係依環保署環檢所公告方法及其他法規架構下制定環境檢驗品質手冊執行檢測，環檢所亦同。環檢所雖係中央主管機關，惟因其有執行檢驗工作依規定亦必須訂定前揭品質手冊，各檢驗機構手冊內容有不同，惟並不表示技術室品管不受環保署所發布文件拘束，以本案濁度、色度檢驗觀之，臺北市環保局技術室實務上訂定為「每批次做1重複測試相對誤差不超過100±15%」，上訴人未經詳查NIEA W219.50T原公告方法之規定，以偏概全斷章取義之錯誤陳論，實亦可見。本案濁度、色度檢驗，依公告方法樣品應於採樣後48小時內進行分析。93年2月4日當日確為12組樣品檢驗分析，依濁度、色度SOP品質管制「每批次做1個重複測相對誤差不超過100±15%」之品管意旨，當日檢驗做1次重複分析，且相對誤差值均符合品質管制要求標準，其檢驗公信力應無疑義。又依濁度檢驗方法公告歷史，W219.50T濁度計法，93年2月28日停止用，W219.51C濁度計法93年2月28日實施，94年8月15日停止適用，W219.52C濁度計法94年8月15日實施迄今。查編碼W219.51C、W219.52C濁度計法，其品質管制均明確規定空白、查核、重複分析每10個或每批次樣品執行1次分析，是以現行濁度檢驗每10個做1次重檢驗分析，惟並不適用於本件93年2月3日系爭日期。至證人鄧一鳴作證陳述的時候，不確定環保署的品管規定，所以按照上訴人訴訟代理人陳述回答。其當時陳述意思是以作證時候的法規回答。另現行技術室飲用水檢測包括：市民自行取樣付費檢測，收樣代碼D類；臺北市環保局稽查大隊列管各公私機構水樣，收樣代碼為DF類，因為市民送驗時，現場取樣沒有做PH值，所以受理這樣的送驗時，檢驗報告會做PH值檢驗，至於DF類PH值為現場採樣數據，因為現場有PH值檢驗，實驗室檢驗報告不再作PH值檢驗。依飲用水採樣公告方法PH值屬現場測定，水樣即為同一保存條件4度C冷藏，且於48小時內檢測完成。實務上不宜以2種測值登錄，因為PH值只是作干擾測試，會隨著溫度變化，所以既然現場有做，檢驗室沒有做並不違反規定，故PH值以現場測定為基值，應屬合法合理。至上訴人所提稱有2份報告，2份編號都是DF930203，2份報告取樣標準都一樣，唯一不同是採樣時間不同，正確的時間應該是10點35分，至於10點15分是誤繕而已，原水取樣時間是10點20分，清水取樣時間是10點35分，都沒有10點15分，並非如上訴人主張是2份報告等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查上訴人為自來水事業，依法有供應合乎飲用水水質標準之自來水之義務。本件臺北市環保局於前揭事實欄所述時、地派員會同上訴人所屬長興淨水場員工侯佩伶，現場檢測PH值及餘氯，並依飲用水稽查作業程序採集大腸桿菌群、總菌落數、濁度、硫酸鹽、色度、總溶解固體量、．．．等檢測項目所需水樣，嗣填載飲用水管理稽查紀錄經上訴人員工侯佩伶簽名確認無誤，隨即將水樣放入採水車之冷藏庫以攝氏4度冷藏，於當日11時45分送達臺北市環保局技術室進行水質化驗工作，檢驗結果飲用水（清水）水樣（樣品管制編號：IFG01-2）之「濁度」及「色度」，測定值分別為2.7NTU及6鉑鈷單位，未符合飲用水水質標準（2NTU及5鉑鈷單位），有臺北市環保局飲用水管理稽查紀錄、臺北市環保局飲用水稽查水樣送驗單、臺北市環保局飲用水水質檢驗報告、及原處分等影本附卷可稽，被上訴人據以裁處6萬元罰鍰，並命限期改善，於法即屬有據。次據證人詹世彬、楊騏鴻即93年2月3日至現場稽查之臺北市環保局人員到庭之證述，就有關原水及清水採樣之情形證述甚詳並互核大致相符，且與稽查紀錄上所記載原水採樣時間為10點20分；清水採樣時間為10點35分等情亦屬相符，則由上述證人所證可知，原水、清水既係分別先後不同時間採樣，且原水先採樣貼完標籤後，始再採樣清水並貼標籤，由此程序觀之，難認有何誤貼標籤之情形。而證人侯佩伶之證言不但與證人詹世彬、楊騏鴻之證言不符外，亦與稽查紀錄上明確記載原水、清水採樣時間確屬不同之情不符，參以侯佩伶既係代表上訴人參與本件稽查紀錄之會同人員，對於稽查人員之採樣過程是否正確、又該過程若有瑕疵會影響檢驗之正確性等節應屬知之甚詳，故若其對於稽查當時之採樣過程有瑕疵之質疑，即應注意並於現場提出，惟其均未於現場表示疑義並已在該稽查紀錄上簽名確認無誤，自難以其事後所證未注意或有懷疑云云即認本件採樣過程確有如上訴人所指之瑕疵。再參酌被上訴人陳稱採水樣之前先經過PH值之檢測後才可以採等語，而據稽查紀錄上所載可知，其上不但記載原水及清水採樣時間，對於原水及清水之PH值亦分別有「7.4」及「7.1」之紀錄，堪信被上訴人所述為真正，難認本件原水、清水之採樣過程確有上訴人所述之誤貼標籤情形。至依證人林經堯之證詞可知，本件就有關原水、清水氨氮值之檢驗結果，雖有原水之氨氮值小於0.03；清水之氨氮值為0.03之情形，然因目前0.03以下就會認定為不準確且因檢驗方法和儀器之操作會有20%之誤差，則原水氨氮值確實數據為何尚無從得知。又依飲用水水質標準第3條第1項規定可知，本件原水、清水測得之氨氮值數據為0.03或低於0.03均低於該規定之標準值0.1，則在此狀況下，無論清水或原水均難認該水質有被動物糞便污染之情形，又以原水、清水採集地點不同，清水亦非無受污染而較原水不乾淨之可能，故無從以此單項檢測結果，即遽認本件原水、清水之標籤有誤貼之情形。復查臺北市環保局技術室濁度檢驗分析依循之標準作業程序，係依行為時環保署83年3月9日（83）環署檢字第00540號公告NIEA W219.50T檢驗方法訂定，環保署公告標準方法中第9項品質管制項，並無重複分析之規定，為求檢驗結果更具公信力，臺北市環保局技術室於86年即著手進行實驗室認證工作，為符合認證實驗室對檢驗品管品質之要求，臺北市環保局技術室於檢驗方法標準作業程序中加入品質管制規定「每批次做1個重複測試，相對誤差不超過100±15%」，準此，本件93年2月3日收樣編號930203DF04水樣，其濁度項目之分析檢測，依該局技術室文件編號SOP「W219.50T水中濁度檢測方法-濁度計法」檢驗，並無違反規定。又環保署公告方法NIEA W219.50T，品質管制既無重複分析之規定，依上訴人引據環境檢驗室品管分析執行指引，其第2節適用範圍已明確訂定略以：「應依本署公告之相關之檢測方法及本指引之規定為之」簡言之，既未規定品管需求，自不適用本指引規定公告方法內須已訂定重複分析之適法性等語。又依被上訴人提出臺北市環保局技術室文件編號SOP W219.50T水中濁度檢測方法－濁度計法可知，其第9點品質管制規定「每批次做1個重覆測試，相對誤差不超過100±15%」，復參以依濁度檢驗方法公告歷史，W219.50T濁度計法，93年2月28日停止用，W219.51C濁度計法93年2月28日實施，94年8月15日停止適用，W219.52C濁度計法94年8月15日實施迄今。查編碼W219.51C、W219.52C濁度計法，其品質管制均明確規定空白、查核、重複分析每10個或每批次樣品執行1次分析，是以縱上訴人所指上揭執行指引有每10個樣品應執行1個重複分析之規定，惟依環保署公告之相關檢測方法已規定其品管需求，即應依該公告為之，故臺北市環保局技術室為上揭檢驗時就1批次做1個重複分析，並未參考上揭執行指引有關每10個樣品應執行1個重複分析之規定，尚難認有何違誤。至本項檢驗人員鄧一鳴於94年7月20日作證時之陳述，因不確定上揭法規變更規定之時間，故誤認其就濁度之分析，僅作1次重複分析違反規定之陳述，既經說明補正，難認此部分中濁度之檢測方法有何違反規定可言。另依臺北市環保局技術室色度檢驗分析，所依據環保署83年3月9日（83）環署檢字第00540號NIEA W219.50T公告檢驗方法其第9項品質管制，並無重複分析之規定，而依被上訴人提出之臺北市環保局技術室所撰文件編號SOP W201.50T水中色度檢測方法－鉑鈷視覺比色法檢驗第9點品質管制規定「每批次做1個重覆測試，其相對誤差在100±15%範圍」，故本件就此部分以每批次作1次重複分析亦無違誤。至有關PH值部分，據證人鄧一鳴於原審之證述及本件稽查紀錄上，確有原水及清水之PH值分別為「7.7」及「7.1」之記載，可知臺北市環保局水質稽查採樣水體當時確已作PH值之量測無誤。再者，本件在現場採樣時已就PH值檢測，已如前述，又依臺北市環保局飲用水稽查水樣送驗單可知，本件原水、清水係於93年2月3日採樣，其上均有現場檢測PH值之紀錄，又備註上載明樣品運送保存溫度為4度C，而依色度、濁度檢驗紀錄表上記載檢驗日期為93年2月4日可知，上開該檢驗乃屬符合保存溫度4度C，且於48小時內檢測完成之規定，復參以依色度、濁度檢驗紀錄表亦可知悉，證人鄧一鳴於93年2月4日檢驗之樣品有多件，又依該樣品編號類別可知，分成D類及DF類，而編號D類部分，均有記載PH值之紀錄，而編號DF類部分，均未記載PH值之紀錄，故被上訴人所辯其DF類為臺北市環保局稽查大隊列管各公私機構水樣，因現場採樣時已有PH值測定，故於檢驗室未重複作等語可堪採信，故難認本件未再於檢驗時再作PH值之測試有何違法可言。至有關上訴人質疑上揭檢驗紀錄表，乃直接將檢測項目中之導電度欄位刪除改為色度，乃有違環保署公告「環境檢驗測定機構檢驗室品質系統基本規範補充說明」中之規定云云，惟此部分縱有瑕疵，亦無足以推翻該檢驗紀錄之合法性及正確性，故上訴人此項主張，仍不足為其有利之認定。另查本件依上訴人所指2份報告，報告單號碼均為DF930203，該2份報告中所載除採樣時間1份記載「10時15分」，1份記載「10時35分」有不同外，其餘記載內容均屬相同。又參以本件依稽查紀錄可知，清水之採樣時間確載為10時35分，足見證人李國揚所證係因採樣時間記載有誤，故以之修正該採樣時間始有2份報告一節應屬實在，故本件報告號碼既屬同一，僅因採樣時間記載有誤而予更正正確之時間，足見該2份報告之實質內容並未有何修正之情形，況縱有未符合修正程序之情形，亦僅係違反內部規定而已，對於該報告之實質內容之正確性不生影響，上訴人遽以主張該檢驗報告表數據矛盾，不能作為裁罰上訴人之依據云云，顯無理由。至上訴人所訴同步採樣，經查上訴人水質檢驗室出具之報告備註欄載明「由淨水場人員採樣」，即長興淨水場人員與稽查人員所採樣品非屬同一，是上訴人自行採樣檢驗合格之結果，固可供其瞭解處理飲用水水質穩定度之參考，尚難與本件臺北市環保局稽查人員採樣送驗結果相提並論。再本件執行檢驗之單位即臺北市環保局技術室於87年6月即經中華民國實驗室認證體系（CNLA）認證通過，為兩造所不爭，其有關本件濁度、色度檢測方法均以環保署公告之方法「NIEA W219.50T」、「NIEA W201.50T」及臺北市環保局技術室所撰上揭文件為依據，且有關採樣程序、樣品保存、檢測分析等均依上揭規定辦理，故該檢驗所得結果自足為被上訴人處分之依據。上訴人既未能具體證明本件稽查採樣過程及檢驗結果有何不實失確之處，被上訴人據以裁處法定最低額度6萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，並無違誤。綜上所述，本件上訴人於93年2月3日經採取原水及清水水樣，送臺北市環保局技術室檢驗結果，該飲用水（清水）水樣中「濁度」、「色度」之測定值分別為2.7NTU及6鉑鈷單位，未符合飲用水水質標準（2NTU及5鉑鈷單位），被上訴人以上訴人違反飲用水管理條例第11條第1項，依同條例第24條裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於93年4月30日前改善完成，洵無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合等由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：查上訴人從原審起訴到辯論，一再明確主張作為被上訴人科處上訴人罰鍰依據之93年2月3日臺北市環保局人員採自上訴人長興淨水場的水樣，自採樣時貼標籤、檢測到製作報告中的每個過程，臺北市環保局人員全部都有違法之處，上訴人並舉出多項證據作為主張之依據，惟原審未詳加調查上訴人已提出對上訴人為有利之證據，亦未說明為何不採納該等證據之原因，判決書內所述對上訴人不利之理由並多所矛盾，該判決自有判決不備理由及所載理由矛盾之違法。依證人侯佩伶之證詞可知，被上訴人環保局人員於進行原水及清水採樣時，並未將該二等程序作嚴格區分，亦即被上訴人是以原水及其清水同時採樣、貼標籤之方式進行，故被上訴人實際上有將採自原水的水樣標籤上誤貼為清水並即以該水樣作濁度、色度檢測之情形。況上訴人在將原水處理成清水之步驟中又不可能會發生使水質受到其他動物排泄物之污染，故由原水之氨氮值反比清水之氨氮值低，亦足以作為被上訴人將原水及清水水樣標籤貼錯之另一強而有力之證據。且被上訴人正式之檢測報告已認定上訴人原水水樣之氨氮值為ND＜0.03，清水氨氮值則明確記載為0.03，而上開兩數據係本於同一檢測方法所得，則縱使檢驗方法及儀器之操作會有20%之誤差，但該兩數據既已列為正式報告之數據，則顯然該兩數據均是已經斟酌誤差後所得之結果。惟原審就上訴人所提主張全未說明為何不足採信，卻僅稱原水氨氮值確實數據尚無從得知等遽為上訴人不利之認定，有判決不備理由之違法。又證人林經堯僅籠統稱處理過程每個步驟都是一個處理地，也有可能受到污染等語，全無任何證據佐證其說詞，證人林經堯又是被上訴人員工，就本件訴訟實有偏頗被上訴人的情形，則其證詞不足採信，惟原審未說明立論依據，卻僅稱原水、清水採集地點不同，即遽行推論出清水亦非無受污染而較原水不乾淨之可能，並據為不利上訴人之認定，該等認定亦有判決不備理由之違法。至證人詹世彬於原審94年6月24日準備程序時，先稱：「分工情形為：楊騏鴻負責原水、清水的採水和加藥，我負責貼標籤，陳美美當天沒有去，由許傳俊代理，許傳俊負責照相。」，但其後於94年7月6日訊問時又改稱:「許傳俊負責照相，楊騏鴻支援負責採水樣，我負責貼標籤，決定採多少CC水樣之後交給楊騏鴻採水樣。採完水樣由我負責加藥，加藥之後貼封條」，則詹世彬之證詞顯然自相矛盾。而證人林經堯實際上至少2次一再認為清水是不用作氨氮值檢驗的，但實際上清水仍應作氨氮值檢驗，除此可證證人證詞可信度已有疑問外，證人林經堯訊問最初證詞既有疑問，則其後續證詞應係基於先前之錯誤而為證述，其全部證詞均不可信，惟原審就證人詹世彬及林經堯證詞矛盾及不可信之處全未說明，逕以該2人之證詞為被上訴人有利之認定，亦有判決不備理由及所載理由矛盾之違法。另環保署所公告之檢測方法及品質管制事項對各檢驗測定機構有絕對拘束性，各機構絕無可任意選擇適用或不適用之餘地，故若有未遵照程序者其數據即不準據。而環境檢驗室執行飲用水檢測時，須同時進行品管分析，包括重複分析等。且NIEA W219.50T水中濁度檢測方法一濁度計法第九、品質管制規定及NIEA W201.50T水中色度檢測法一鉑鈷視覺比色法第九、品質管制規定均為「略」，略的意思是因其他法規等可逕行參考該等規定而加省略之意，並非指毫無品質管制規定，此為一般法令等之習慣用法，原審辯論時上訴人已明確於當日作此表示，但原審除未記載上訴人訴代該段陳述外，對「略」字未作正確解釋，竟採信被上訴人不合常情之說法，原審該等認定顯有嚴重錯誤。況原審已知W219.51C濁度計法93年2月28日才實施，W219.52C濁度計法則94年8月15日實施迄今，但被上訴人93年2月4日執行檢測時所應適用之檢測方法應為W219.50T濁度計法，竟引據93年2月4日尚未生效之W219.51C及W219.52C濁度計法規定作為被上訴人檢測合法之依據，該等認定顯有判決理由矛盾之違法；且原審既執行指引確有每10個樣品應執行1個重複分析之規定，但於前面之判決理由卻稱經被上訴人陳明略以執行指引既未規定品管需求故為有利被上訴人認定之理由，此段說詞亦有判決理由矛盾之違法處。又「因水樣色度常因PH值變化而改變，檢驗水樣色度時須同時測定PH值，並於檢驗報告中註明」既已明白規定於檢測方法中，係標準作業程序之一環，若未作就會有程序所無法預測及忍受之錯誤存在的可能，其程序即屬違法至為明顯，且該規定並未區分採樣時是否已於採樣現場作PH值測定而有不同，則不論是否已於現場採樣時作了PH值測定，在測定水中色度時當然仍須作PH值測定才符合規定。至於鄧一鳴所稱臺北市環保局會將受驗水樣區分成D類及DF類，DF類臺北市環保局均不於檢測色度時作PH值測定，顯係該局之便宜作法，若被上訴人未提出有該作法屬於合法之依據，該等便宜做法即已違反規定，當然不能以違法之檢測數據作為認定上訴人違法之依據，即採信證人說明而不為上訴人有利認定，該等認定顯有判決不備理由之違法。再者，臺北市環保局所製作之前後2份水質檢驗報告表，均已對外發布要求各機關遵守，絕非僅是內部規定。而2份報告既未於發出時採用此一程序，2份報告形式上均已生效，內容卻互相矛盾，被上訴人自不得以矛盾之報告而科處上訴人罰鍰。原審卻稱該2份報告之實質內容並未有何修正之情形，置採樣時間亦係水質檢驗報告表之重要內容於不顧，該等認定顯有錯誤；原審又稱該2份報告縱有未符合修正程序之情形，亦僅係違反內部規定而已，惟此並無任何立論依據存在，則其逕行作不利上訴人之認定，亦有判決不載理由之違法。末查，上訴人水質股檢驗室既已經過環保署認證合格，則上訴人水質股檢驗室所製作之報告本即可作為證物供作認定水質是否合格之基礎，且時間幾乎相同採樣地點則與臺北市環保局稽查人員採樣地點完全相同，當然可作為推翻被上訴人所作報告之證據，惟原審卻稱該報告僅可供上訴人作為瞭解處理飲用水水質穩定度之參考，尚難與臺北市環保局人員採樣送驗結果相提並論云云，該等說詞顯有違經驗法則。為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
六、本院查：（一）、按飲用水管理條例第3條規定：「本條例所稱飲用水，指供人飲用之水，來源為：一、自來水。二、地面水體。三、地下水體。四、其他經中央主管機關指定之水。」第11條第1項規定：「飲用水水質，應符合飲用水水質標準。」第24條規定：「公私場所供公眾飲用之飲用水水質，違反第11條第1項規定者，處6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，禁止供飲用。」次按環保署92年5月7日環署毒字第0920028896號號令修正發布之飲用水水質標準第3條規定：「一、細菌性標準：．．．二、物理性標準：．．．。
2. 濁度︰最大限值為2NTU。3.色度：最大限值為5鉑鈷單位。」又依行為時環保署83年3月9日（83）環署檢字第00540號公告NIEA W219.50T水中濁度檢測方法－濁度計法規定：
「．．．採樣及保存樣品應於採樣後儘速分析，否則樣品須置於暗處4度C冷藏，以減少微生物對懸浮物的分解作用，並於48小時內進行分析．．．。九、品質管制：略．．．。」；同上公告NIEA W201.50T水中色度檢測法－鉑鈷視覺比色法規定：「．．．三、干擾．．．（二）因水樣色度常因PH值變化而改變，檢驗水樣色度時須同時測定PH值，並於檢驗報告中註明．．．。六、採樣及保存採集具代表性之樣品，置於清潔之玻璃或塑膠瓶中。水樣於採集後應盡可能在最短時間內完成檢驗，因為保存期間水樣中之生物或物理變化可能會影響色度。若無法即時進行檢驗，水樣應於暗處冷藏4度C，並於48小時內檢驗之．．．。九、品質管制︰略．．
．。」（二）、本件臺北市環保局衛生稽查大隊於93年2月3日10時許派員至上訴人所屬長興淨水場會同該場員工執行飲用水稽查勤務，採取原水（10時20分採樣）及清水（10時35分採樣）之飲用水水樣，經送臺北市環保局技術室檢驗結果，該飲用水（清水）水樣中「濁度」、「色度」之測定值分別為2.7NTU及6鉑鈷單位，未符合飲用水水質標準（2NTU及5鉑鈷單位），此有臺北市環保局飲用水管理稽查紀錄、臺北市環保局飲用水稽查水樣送驗單、臺北市環保局飲用水水質檢驗報告等資料附原處分卷及訴願卷可稽，上訴人違反飲用水管理條例第11條第1項規定明確。雖上訴人主張被上訴人所屬環保局採樣過程、檢驗過程及製作檢驗報告等均有瑕疵，其檢驗數據不正確，又上訴人亦經認證合格，在與被上訴人所屬採樣時間、地點幾乎完全相同情形下得到的檢驗結果則完全符合標準，足證明被上訴人所屬環保局檢驗有誤，原處分所處罰鍰為違法云云。查本件臺北市環保局於前揭所述時、地派員會同上訴人所屬長興淨水場員工侯佩伶，現場檢測PH值及餘氯，並依飲用水稽查作業程序採集大腸桿菌群、總菌落數、濁度、硫酸鹽、色度、總溶解固體量．．．等檢測項目所需水樣，嗣填載飲用水管理稽查紀錄經上訴人員工侯佩伶簽名確認無誤，隨即將水樣放入採水車之冷藏庫以攝氏4度冷藏，於當日11時45分送達臺北市環保局技術室進行水質化驗工作，檢驗結果：其中飲用水（清水）水樣（樣品管制編號：IFG01-2）之「濁度」及「色度」，測定值分別為2.7NTU及6鉑鈷單位，未符合飲用水水質標準（2NTU及5鉑鈷單位）。又證人詹世彬、楊騏鴻即93年2月3日至現場稽查之臺北市環保局人員於原審到庭，就有關原水及清水採樣情形證述甚詳，所證與稽查紀錄上所記載原水採樣時間為10點20分；清水採樣時間為10點35分等情亦屬相符，足認原水、清水係分別先後不同時間採樣，且原水先採樣貼完標籤後，始再採樣清水並貼標籤，尚難認有上訴人所稱誤貼標籤情形。至於證人即上訴人所屬長興淨水場員工侯佩伶之證言不但與證人詹世彬、楊騏鴻之證言不符外，亦與稽查紀錄上明確記載原水、清水採樣係屬不同時間之情不符，參以侯佩伶係代表上訴人參與本件稽查紀錄之會同人員，如對於稽查當時之採樣過程有瑕疵，即應注意並於現場提出，惟其均未於現場表示異義，並已在該稽查紀錄上簽名確認無誤，則其事後所證未注意或懷疑本件採樣過程有瑕疵，即難採信。濁度檢測部分：查臺北市環保局技術室濁度檢驗分析依循之標準作業程序，係依行為時環保署83年3月9日（83）環署檢字第00540號公告NIEA W219.50T檢驗方法訂定，環保署公告標準方法中第9項品質管制項，並無重複分析之規定，為求檢驗結果更具公信力，臺北市環保局技術室於86年即著手進行實驗室認證工作，87年6月取得中華民國實驗室認證體系CNLA認證通過，為符合認證實驗室對檢驗品管品質之要求，臺北市環保局技術室於檢驗方法標準作業程序中加入品質管制規定「每批次做1個重複測試，相對誤差不超過100±15%」，本件93年2月3日收樣編號930203DF04水樣，其濁度項目之分析檢測，依該局技術室文件編號SOP「W219.50T水中濁度檢測方法－濁度計法」檢驗，並無違反規定。色度檢測部分：查臺北市環保局技術室色度檢驗分析，所依據環保署83年3月9日（83）環署檢字第00540號NIEA W219.50T公告檢驗方法其第9項品質管制，並無重複分析之規定，而依被上訴人提出之臺北市環保局技術室所撰文件編號SOP W201.50T水中色度檢測方法－鉑鈷視覺比色法檢驗第9點品質管制規定「每批次做1個重覆測試，其相對誤差在100±15%範圍」，故本件就此部分以每批次作1次重複分析亦無違誤。至有關PH值部分，據證人鄧一鳴於原審之證述及本件稽查紀錄上，確有原水及清水之PH值分別為「7.7」及「7.1」之記載，可知臺北市環保局水質稽查採樣水體當時確已作PH值之量測無誤。又依臺北市環保局飲用水稽查水樣送驗單記載，本件原水、清水係於93年2月3日採樣，其上均有現場檢測PH值之紀錄，又備註上載明樣品運送保存溫度為4度C，而依色度、濁度檢驗紀錄表上記載檢驗日期為93年2月4日可知，上開該檢驗乃屬符合保存溫度4度C，且於48小時內檢測完成之規定；又檢驗樣品編號類別，分成D類即市民自行取樣付費檢測及DF類即臺北市環保局稽查大隊列管各公私機構水樣，編號D類部分，均有記載PH值之紀錄，而編號DF類部分，則未記載PH值之紀錄，本件屬DF類係臺北市環保局稽查大隊列管各公私機構水樣，因現場採樣時已有PH值測定，所採水樣保存溫度4度C，且於48小時內完成檢測，故臺北市環保局檢驗室未重複作PH值測試，尚難謂違法。另查本件上訴人所指2份報告，報告單號碼均為DF930203，該2份報告中所載除採樣時間1份記載「10時15分」，1份記載「10時35分」顯有矛盾乙節。查如上所述，本件清水之採樣時間確載為10時35分，且證人李國揚於原審證稱係因採樣時間記載有誤，故予以修正該採樣時間始有2份報告一節應屬實在，本件報告號碼既屬同一，僅因採樣時間記載有誤而予更正正確之時間，足證該2份報告有關該飲用水（清水）水樣中「濁度」、「色度」之測定值之實質內容並未有何修正，對於該報告之實質內容之正確性不生影響，上訴人此部分所訴，亦不足採。從而被上訴人依飲用水管理條例第24條規定酌情裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於93年4月30日前改善完成，核無不當。經核原判決認原處分，並無違誤，訴願決定駁回，亦無不合，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規或適用不當及判決不備理由、理由矛盾等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。此外，上訴人主張其亦經認證合格，在與被上訴人所屬採樣時間、地點幾乎相同之同步採樣送驗得到結果則完全符合標準，足證明被上訴人所屬檢驗有誤云云。查上訴人自行採樣檢驗之結果，固可供其瞭解處理飲用水水質之參考，尚不足以推翻本件被上訴人所屬人員執行飲用水稽查勤務並會同上訴人員工依法採樣送驗結果。另上訴人其餘所訴各節，乃其對法律上見解之歧異，以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 楊 惠 欽法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
書記官 彭 秀 玲