最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01681號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市動物衛生檢驗所代 表 人 嚴一峰 送達處所同上上列當事人間因動物保護法事件，上訴人對於中華民國95年3月2日臺北高等行政法院94年度訴字第1247號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所飼養之牛隻1頭於93年12月29日在台北市○○○路○○巷○○號草地上狂奔，並以頭頂觸民眾身體，造成民眾恐懼，復於94年3月15日在台北市○○○路○○巷○○號前因有幼童遭上訴人另飼養之豬隻（另經被上訴人於94年4月20日以動衛三字第09470154500號函沒入）驚嚇，而該牛隻以頭頂觸民眾，致民眾無法靠近及安撫遭上訴人飼養之豬隻驚嚇之幼童，且自94年2月至4月止，該牛持續破壞臺北市政府工務局公園路燈工程管理處（以下簡稱北市公燈處）委由承包商於台北市磺溪堤防外坡（天母東路至明德路段）之植栽，被上訴人因認上訴人未防止其所飼養之牛隻無故侵害他人之身體、自由、財產及安寧，違反動物保護法第7條之規定，乃依同法第32條第2款規定，於94年4月20日以動衛三字第09470154500號函沒入該牛隻。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠動物保護法第7條明定飼主應防止其所飼養之動物無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧，違反該條規定者，直轄市或縣（市）主管機關得逕行沒入飼主之動物，同法第32條第2款亦定有明文。從而若飼主已盡其防止義務，所飼養之動物未侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧者，則不應逕行沒入。牛隻為馴良動物，並無攻擊性，係所謂之無危險動物，上訴人長期將之當成寵物飼養，且臺北市政府曾多次派員前來查察，均未發現牛隻有任何攻擊人之情事。被上訴人於事後訪談民眾，卻未就當時在場之幼童加以訪談及印證是否屬實，亦未徵詢上訴人之意見，逕依傳聞證據及受訪談人之片面敘述，將上訴人所飼養之牛隻予以沒入，未就當事人有利及不利之事項一併注意，其處分顯然違反依法行政原則。㈡牛隻在溪邊吃草係全台灣及全世界所有牛隻均有之事實與現象，豈可以上訴人所飼養之牛隻於磺溪堤防外坡吃草，破壞草地為由予以沒入；況牛隻吃草並未達到毀損堤防之程度。又臺北市政府警察局士林分局（以下簡稱士林分局）已將牛隻吃草事件，將上訴人以毀損罪移送法院，依法應由法院判決，系爭牛隻有無毀損行為自應依判決結果認定。又查士林分局以上訴人所飼養之牛隻於溪邊吃草之行為有危害居民身體安全之虞，且破壞環境甚鉅，上訴人有違反社會秩序維護法第70條第2款之行為，移送臺灣士林地方法院（以下簡稱士林地院）士林簡易庭審理結果，業經該庭於94年4月27日以94年度士秩字第16號裁定略以上訴人所畜養之牛隻係我國鄉間常見之家畜，按通常之情形，並無傷人之習性，非屬社會秩序維護法第70條第2款所指之危險動物等語，不予處罰。本件依刑事法律既已裁定不罰，則行政罰亦應不罰，是被上訴人不得沒入系爭牛隻。綜上所陳，被上訴人所為處分違法濫權，為此訴請撤銷訴願決定及原處分。
被上訴人則以：㈠臺北市政府業已於91年1月28日以府建三字第09103996901號公告，自91年1月1日起，將動物保護法中有關臺北市政府權限事項委任被上訴人以其名義執行。㈡上訴人主張其所飼養之牛隻並未破壞草皮等語，惟依據北市公燈處94年2月24日北市工公園字第09460438700號、94年3月16日北市工公園字第09460683200號等函所示，上訴人縱放其所飼養之牛隻於台北市○○○路○○巷○○號綠地草皮，造成草地遭牲口排泄物污染及踐踏破壞，且經勸導仍拒不改善，乃協請臺北市政府建設局依法裁量著處。是系爭牛隻破壞草皮，事證明確，上訴人所稱與事實不符。㈢次查被上訴人於94年3月10日訪談上訴人時，上訴人坦承將牛隻飼養於台北市○○○路○○巷內之小木屋，並表示該地段為其所有，另就北市公燈處指出該牛隻毀損天母西路95巷73號綠地草皮、侵害公有財產之狀況，表示牛隻已定點飼養，狀況已改善，惟查上開地點為公有地，且臺北市政府環境保護局（以下簡稱北市環保局）業已將該木屋拆除，足見上訴人所述不實。經查上訴人根本無飼養動物之處所，而係將動物飼養於磺溪中之河床、駁坡、水利地及台北市○○○路○○巷○○號綠地，且牛隻毫無栓繩或圍籬限制，常於無人伴同之情況下任意遊蕩，反覆破壞公園綠地，顯見上訴人嚴重疏於管理所飼養之動物，並未防止其所飼養之動物無故侵害公有財產。㈣被上訴人分別於94年3月18日及4月15日訪談受害家長，確認94年3月15日在台北市○○○路○○巷○○號前因有幼童遭上訴人飼養之豬隻驚嚇，而該牛隻以頭頂觸民眾，致民眾無法靠近及安撫遭上訴人飼養之豬隻驚嚇之幼童之情事，且當天除受害家長及幼童外，尚有目擊之孩童及成人至少5位。又該受害家長更指出牛隻會於台北市○○○路（磺溪橋）之人行道上狂奔，跑進95巷內，逼使行人須改走車道，嚴重影響民眾之交通安全，此亦有士林分局天母派出所之34位員警於94年3月1日所為之報告為憑。另參照士林分局受理民眾陳情甲○○疏縱禽畜清冊，亦可知自93年11月至94年4月期間，民眾報案牛隻在馬路閒逛及在公園綠地吃草共計59次，而自93年12月起至94年4月止，民眾陳情上訴人所飼養之動物影響生活品質、居民安全及健康等，共計17件，綜觀所有證據，實堪認定上訴人並無防止其飼養之牛隻無故侵害他人之自由。㈤再查北市環保局於94年4月13日與臺北市政府各單位就上訴人於台北市○○○路○○巷飼養犬隻等動物，造成人身安全堪虞及環境污染惡臭案進行會勘結果，仍發現牛隻遭以鐵鍊栓於樹幹上，顯見上訴人經多次勸說仍不改善，且未積極尋找合適安全之牛隻飼養生活環境，提供可防止該牛隻無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧之設備及措施。查上訴人自90年起，即已多次於被上訴人所屬動物之家認養及領養犬隻，對於動物保護法之認識與飼養動物之常識應較一般人更有所瞭解，就所飼養之動物影響他人生活品質之事實應可預見，且其發生亦不違背其本意，實已該當「故意」之要件。雖上訴人於被上訴人94年3月10日之訪談紀錄中稱其已將牛隻定點飼養，然綜觀多項證詞及證據顯示，上訴人所謂「改善」之詞純屬遁詞，均不足採，且上訴人毫無悔意，仍持續反覆實施危害，民眾已達忍受之極限，又經平面及電子媒體不斷批露，情節確屬重大。準此，上訴人之行為顯已違反動物保護法第7條規定，並造成重大危害，經衡酌比例原則及平等原則，為避免持續造成更嚴重之損害，乃以最小損害及直接有效之手段暨即時保護、拯救動物之立場，依動物保護法第32條第2款規定，逕行沒入上訴人所飼養之牛隻等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠動物保護法第32條第2款所謂違反同法第7條規定，無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧之動物，固無明文規定須已達發生具體之實害情形為必要，惟究其立法意旨無非係以動物之飼養仍以不妨礙公共秩序及社會安寧暨民眾安全為前提，考量公共福祉及利益而為之必要手段，自以在客觀上有具體之情況，足認有造成具體危險即有發生損害之虞之抽象危險為已足，而不以必達到已發生實害之程度為必要。㈡本件上訴人所飼養之動物除系爭牛隻外，尚有豬、狗等動物，惟其自93年8月起至94年4月間止，遭民眾陳情疏縱禽畜共達79件，其中自93年11月至94年4月間，系爭牛隻在道路或馬路上及在公園綠地吃草暨未拴好致其遊盪等即達59次之多，此觀卷附士林分局受理民眾陳情上訴人疏縱禽、畜清冊影本即明，是上訴人有未依一般飼養人之管理注意，善盡飼養及維護責任，甚為灼然。且上訴人所飼養之牛隻除在台北市○○○路○○巷○○號公有綠地吃植栽草皮外，並造成草地遭牲口排泄物污染及踐踏破壞，已達公有財產遭破壞及損害之情形，復有幼稚園幼童及行人或遭驚嚇走避或遭頂觸，致影響行走交通及住居安全，殊難謂其未達妨礙他人生活品質及住居安寧之程度，縱未有具體現實危險之發生，亦堪認對一般社會大眾法益有侵害之危險存在，自該當於動物保護法第7條規定之違章，此與牛隻是否屬危險動物無涉，亦與士林地院士林簡易庭94年度士秩字第16號違反社會秩序維護法事件裁定係屬二事，上訴人所稱委無可採。故被上訴人以多次訪談民眾紀錄及士林分局天母派出所34位員警報告、士林分局受理民眾陳情甲○○疏縱禽、畜清冊暨北市環保局與臺北市政府等單位會勘紀錄等件為據，認上訴人並無防止其所飼養之動物即牛隻侵害他人之自由及公有財產。衡酌比例原則及平等原則，為避免持續造成更嚴重之損害，乃以最小損害及直接有效之手段暨即時保護、拯救動物之立場，逕行沒入系爭牛隻，即非無憑，訴願決定予以維持，亦無不合等情，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人所飼養之牛隻係以鐵鍊栓於樹幹上定點飼養，無法任意踐踏破壞草皮至不勘使用之程度，原處分機關及原審判決理由皆未對此說明。牛隻為馴良之動物並無攻擊性，為無危險性動物。臺北市政府雖曾派員前來查看多次，並未發現牛隻有任何攻擊人之情事。原判決謂牛隻係以鐵鍊栓於樹上，又稱牛隻栓於幼稚園門口，且對牛隻距離幼稚園門口究竟多遠，何以到處狂奔，在幼稚園外沙坑、溜滑梯玩耍之小朋友為何沒有大人在旁陪玩等情事並未加以說明。針對上訴人指摘，被上訴人於事後訪談民眾，卻未就當時在場之幼童加以訪談及印證是否屬實，亦未徵詢上訴人之意見，逕依傳聞證據及受訪談人之片面敘述，將上訴人所飼養之牛隻予以沒入之部分，原判決就該主張何以不可採之理由未加說明。㈡原判決認為動物保護法第7條之規定為抽象危險即足當之，惟於判決書理由又記載：「…衡酌比例原則及平等原則，為避免持續造成更嚴重之損害，乃以最小損害及直接有效之手段…亦與依法行政原則無違」云云。此所謂「持續造成更嚴重之損害」、「最小損害」等語，必有實害之發生，且為可以估算實害之結果，顯然動物保護法第7條之規定為具體危險犯，原判決理由前後矛盾，難謂無違背法令之情事云云。
五、本院按：「飼主應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧。」、「有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得逕行沒入飼主之動物：．．．2.違反第7條規定，無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧之動物。」，動物保護法第7條、第32條第2款分別定有明文。經查，上訴人所飼養之系爭牛隻於94年3月15日下午6時許，在台北市○○○路○○巷○○號前，因有幼童遭上訴人另飼養之豬隻驚嚇，而該牛隻以頭頂觸民眾，致民眾無法靠近及安撫遭上訴人飼養之豬隻驚嚇之幼童，業經被上訴人於同年4月15日訪談滕姓女士，有訪談紀錄表附原審卷為憑，另士林分局常接獲民眾檢舉上訴人所飼養之系爭牛隻及豬、狗等動物，亂竄於馬路，妨害環境衛生，嚴重影響行人及交通安全，經士林分局天母派出所員警至現場處理時，發現系爭牛隻及豬不受員警驅趕，且四處奔竄，任意大小便，且上訴人自93年8月起至94年4月間止，遭民眾陳情疏縱禽畜共達79件，其中自93年11月至94年4月間，系爭牛隻在道路或馬路上及在公園綠地吃草暨未拴好致其遊盪等即達59次之多，亦有卷附士林分局受理民眾陳情上訴人疏縱禽、畜清冊及士林分局天母派出所報告影本各乙份為憑，足見上訴人因未善盡飼養系爭牛隻之責，致影響行人安全及住居安寧甚明。上訴人雖主張系爭牛隻無攻擊性，為非危險性動物云云，然查系爭牛隻或為非危險性動物，惟上訴人如未善盡飼養之責，任該牛隻四處奔竄，自不因系爭牛隻為非危險性動物，即無致行人安全及住居安寧受影響之情事發生，上訴人上該主張，尚不足採。又被上訴人就上揭民眾陳情事項，於94年3月10日通知上訴人陳述意見，亦有訪談紀錄影本在卷足稽，上訴人稱被上訴人未通知其表示意見云云，仍不足採。又上訴人係動物飼主，應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧，而其能防止卻未防止，致其所飼養動物侵害他人之住居安寧等違規情形，已該當於動物保護法第7條及第32條第2款規定，應依法予以處分。至原判決關於具體或抽象危險之論述雖未周全，尚不影響上訴人違規而造成實害之事實認定。綜上所述，原判決認原處分沒入系爭牛隻，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 侯 東 昇法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
書記官 郭 育 玎