最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01755號上 訴 人 甲○○○訴訟代理人 沈明達律師被 上訴 人 乙000000000代 表 人 丙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國95年3月29日臺北高等行政法院94年度訴字第790號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。本件移送於國防部。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人原為被上訴人乙000000000隸屬官兵，服務期間經被上訴人同意撥地自建臺北市○○街○○○巷○○弄6之3號2層樓建築物一棟，復經被上訴人同意向其他官兵頂讓並自費重建臺北市○○街○○○巷安東新村2棟6號2層樓建築物一棟（即臺北市○○街○○○巷○○號）。嗣被上訴人擬重建上開眷舍，上訴人於民國（下同）82年8月17日與被上訴人簽訂國軍安東新村原眷戶重建申請書（下稱兩造間重建申請書），將上訴人所有上開2棟房屋交由被上訴人辦理重建，由被上訴人就上訴人所有上開房屋原址土地百分之七十扣除百分之零點七之地價款計算，輔助上訴人購置重建後之房屋，上訴人須自行負擔新臺幣（下同）187萬6,966元，且約定依重建說明約定履行，並經臺灣臺北地方法院公證處認證在案。嗣重建完成後，上訴人獲配購臺北市瑞安新城1樓30坪型乙戶（即臺北市○○街○○○巷○○號1樓，下稱系爭房屋），上訴人於87年10月2日依兩造間重建申請書之約定繳交187萬6,966元至被上訴人指定之帳戶。另被上訴人自行結算後，提高原上訴人增坪之房價負擔為559萬元，經空軍總司令部政治作戰部軍眷服務處以87年8月20日交屋通知單通知上訴人辦理交屋及補繳自備款。上訴人不服，就補繳自備款部分，向臺灣臺北地方法院提起確認債權不存在之訴，經該院以88年度訴字第250號判決上訴人勝訴，被上訴人不服循序提起上訴，經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號判決駁回上訴人第一審之訴，並經最高法院92年度台上字第1413號判決駁回上訴而確定在案。嗣被上訴人以92年9月12日祺政字第0920006708號函知上訴人於92年10月31日前繳清房價差額及完成交屋事宜，國軍軍眷住宅公用合作社並據以92年10月24日（92）信義字第0608號書函請上訴人配合辦理繳交自備款及後續交屋事宜。上訴人不服，委請律師分別以93年10月23日、同年月28日存證信函致被上訴人，主張系爭房屋有不能達通常效用之瑕疵，俟被上訴人修補後再通知交屋等語。被上訴人嗣於92年12月24日函知上訴人已同意協助修補，請於92年1月15日前完成交屋事宜等語。上訴人復委請律師以92年12月29日存證信函致被上訴人，主張先點交系爭房屋，房屋差價款俟辦理所有權移轉登記同時再繳付等語。被上訴人再於93年1月5日函復上訴人於93年1月15日前辦理交屋，逾期將註銷上訴人配購眷宅之權益等語。上訴人再委請律師以93年1月29日存證信函致被上訴人謂交屋時，承辦人員以上訴人未辦好貸款手續，拒絕點交房屋等語。嗣國防部空軍總司令部以上訴人遲未負擔配購系爭房屋應補繳之差額款，致未完成交屋作業，依國軍老舊眷村改建試辦期間作業要點第伍大點第五點第㈩項規定，以93年10月1日突眷字第0930005364號函知被上訴人撤銷上訴人之輔助購宅權益，被上訴人乃據以93年10月11日祺政字第0930008208號函（下稱原處分）撤銷輔助上訴人購宅權益。上訴人不服，向原審法院提起確認原處分無效訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：依國軍老舊眷村改建條例第2條規定，本件主管機關為國防部，被上訴人未經國防部授權作成撤銷上訴人之輔助購宅之處分即係違背專屬管轄及欠缺事務權限。且因系爭房屋具有明顯之瑕疵，被上訴人未依上訴人催告修補房屋明顯瑕疵，上訴人得拒絕給付價金，縱被上訴人主張上訴人未配合辦理交屋為有理由，被上訴人僅不負遲延交屋之責任，不構成其撤銷上訴人輔助購宅權益之理由，故被上訴人撤銷輔助購宅權益，顯具重大明顯之瑕疵。另依兩造間重建說明書，關於註銷輔購住宅權益不適用國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第伍大點第五點第㈩項規定，被上訴人依上開規定撤銷上訴人之輔助購宅權益，洵無理由。為此，訴請確認原處分關於撤銷上訴人原獲配系爭臺北市瑞安新城30坪眷宅乙戶之輔助購宅權益之行政處分無效。
三、被上訴人則以：上訴人於92年10月13日委請律師之存證信函，係認原處分係屬私法上之契約關係，非屬行政處分，且係行使民法之同時履行抗辯權，並未表示請求被上訴人確認其為無效，顯與行政訴訟法第6條第3項規定不符。另上訴人未說明本件涉及何種公法上地位因此有受侵害之危險，是顯無確認利益。又上訴人原獲配住之安東新村眷村，經行政院78年12月7日台78財30547號函核定改建，依85年2月5日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第28條第1項規定，應依國防部原規定即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理；依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第柒大點、第伍大點第五點規定，被上訴人係上訴人所屬眷村之列管單位，有權註銷上訴人之輔助購宅權益資格，並無上訴人主張之違反行政程序法第111條第6款專屬管轄或缺乏事務權限。又依重建申請書及重建說明書之約定，上訴人應補繳自備款予被上訴人，業經民事確定判決確認在案，上訴人仍拒不繳納，顯屬違背該約定，被上訴人依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點註銷其輔助購宅權益資格，自屬合法，無明顯重大瑕疵等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人委請律師於92年10月13日所發之律師函，僅係表明上訴人認為被上訴人之撤銷輔助購宅權益（原處分）係屬私法上之契約關係，非屬行政處分，且上訴人並未表明被上訴人之撤銷輔助購宅權益（原處分）違背行政程序法何項條文而無效，亦未請求被上訴人確認被上訴人之撤銷輔助購宅權益（原處分）無效，自難認上訴人92年10月13日律師函為已踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序；另觀上訴人93年10月15日之律師函內容，亦難認上訴人有表明被上訴人之撤銷輔助購宅權益（原處分）違背行政程序法何項條文而無效，或請求被上訴人確認被上訴人之撤銷輔助購宅權益（原處分）無效，是上訴人逕行提起本件確認無效訴訟，已屬欠缺權利保護必要。（二）縱認上訴人已踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序，然本件原處分亦無上訴人所指無效情事，蓋：臺北市安東新村原址係奉行政院78年12月7日台78財30547號函核定改建。上訴人於82年8月17日填寫國軍安東新村原眷戶眷舍重建說明書，表示已詳閱安東新村重建說明書，同意將眷舍交由該眷村（安東新村）列管單位即被上訴人，依照國防部所頒國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理重建。安東新村改建之核定既在國軍老舊眷村改建條例施行之前，則對原眷戶之認定及輔助購宅權益事項，即無該條例規定之適用，而依國軍老舊眷村改建條例第28條第1項規定，應適用國防部之原規定，亦即應依國防部69年5月30日（69）正歸字第7499號令發布之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理。
另依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理第伍大點第五點規定可知，有關原眷戶違反重建同意書時之收回眷舍、取消輔助購宅權益之有權執行機關為軍種（列管）單位甚明。而被上訴人早經國防部空軍總司令部指定為安東新村之列管單位，當安東新村經行政院核定改建時，國防部空軍總司令部即以79年1月18日（79）楷協305號令通知被上訴人照辦，且按上開重建申請書亦載明被上訴人為上訴人所屬眷村之管理單位，均足證上訴人所屬安東新村之列管單位確實為被上訴人，是被上訴人為原處分並無違行政程序法第111條第6款規定。另上訴人欠繳自備款差額款且未完成交屋事宜，被上訴人函告上訴人逾期將註銷其輔助購宅權益，惟上訴人仍拒不辦理，並一再拖延交屋程序，上訴人顯違反重建申請書及重建說明書之約定，被上訴人乃依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第伍大點第五點第㈩項規定，以原處分撤銷上訴人之輔助購宅權益，洵屬有據。原處分並無上訴人所指行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效情事。抑且，上訴人主張系爭房屋具有瑕疵，其得拒絕受領及拒絕給付買賣價金，並主張同時履行抗辯而不付自備款云云，均屬民事糾葛，未涉及行政程序法第111條所規定之行政處分無效事由，並經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號確定判決明確表示，上訴人仍以上開民法事由主張原處分有行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」而無效，殊不足採等語，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）被上訴人於93年10月11日註銷上訴人之輔助購宅權益，上訴人即於93年10月13日委請律師聲明不服，表示該撤銷行為與民法規定不符，依法無據，自屬無效。又上訴人於93年11月1日以陳情函為請求，是上訴人提起本訴，符合行政訴訟法第6條第2項之規定。另行政訴訟法第6條第2項並未規定應說明違背行政程序法何項條文而無效，原審判決認定上訴人上開不服之聲明及請求，未說明被上訴人上開處分違背行政程序法何項條文而無效，與行政訴訟法第6條第2項規定不符，有判決理由違背論理法則，理由矛盾之違法。（二）被上訴人註銷上訴人之輔助購宅權益，違背國軍老舊眷村改建條例第2條及同條例施行細則第23條所定權限專屬管轄之規定，並且上訴人並未違背重建說明書第14條第3項「違規進住」，原處分瑕疵重大，造成上訴人以二棟國宅撥地自建之二棟眷舍換取輔助購宅權益被註銷，損失重大，是原判決認原處分未欠缺權限專屬管轄，無重大瑕疵，未違背法律規定意旨，顯屬判決理由矛盾。（三）上訴人於原審主張，國軍老舊眷村改建條例第28條第1項所稱依國防部原規定，限於同條例施行細則（上訴狀誤載為施行法）第23條所列舉事項，不包括該條例第2條主管機關之規定及同條例第22條註銷原眷戶權益要件規定；上訴人未違規進住；暨所有權移轉登記之同時履行抗辯等，原審判決均未就之為論斷，亦未說明不採之理由，有判決不備理由之違法。（四）原判決認定上訴人之起訴不合法，本應以裁定駁回上訴人之訴，然原審未依法裁定駁回，反從實體上為駁回之判決，於法未合。且上訴人於93年10月13日委請律師所發存證信函即含有不服意旨，應認已合法提起訴願，原審若認本件應提起撤銷訴訟，亦應依行政訴訟法第6條第5項規定裁定移送訴願管轄機關等語。
六、本院查：
（一）按依行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；其中第6款及第7款分別規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」而所謂違背法規有關專屬管轄之規定，主要是指對不動產或與地域相關連之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形；另所謂缺乏事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。再所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。
（二）經查：本件系爭房屋所在之安東新村原址係奉行政院78年12月7日臺78財30547號函核定改建，故依85年2月5日公布施行之現行國軍老舊眷村改建條例第28條第1項規定，應適用國防部之原規定，即國防部69年5月30日（69）正歸字第7499號令發布之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理。而依該要點第柒大點「權責區分」第二點第（八）項規定，被上訴人為安東新村之列管單位，故有權為本件撤銷上訴人輔助購宅權益之處分；且因上訴人一再拖延交屋程序，顯已違反重建申請書及重建說明書之約定，故被上訴人自得依上開要點第伍大點第五點第（十）項規定，為撤銷上訴人輔助購宅權益之處分等情，已經原審判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及相關規定在案，足認本件被上訴人作成本件撤銷上訴人輔助購宅權益之處分，既非全然無法律依據，亦非全然欠缺行政管轄權限，更無違反專屬管轄情事，故依上開本院見解，原審判決認其並無行政程序法第111條第6款及第7款所規範之行政處分無效情事，即無違誤。而上訴人之主張並不足以構成行政程序法第111條第6款及第7款規定之無效事由，亦經原審判決詳予論斷，並無上訴意旨所稱之理由矛盾情事；至上訴意旨關於原審判決理由不備部分之主張，無非為上訴人之一己見解，而見解之歧異，尚難謂為任何人所一望即知之重大明顯瑕疵或全然欠缺行政管轄權限，故上訴意旨據以指摘原審判決違法，並無可採。又本件原審判決已就上訴人請求確認之原處分是否有上訴人所主張行政程序法第111條第6款及第7款無效事由之實體事項予以審究，是上訴意旨針對原審判決關於上訴人是否有踐行先向原處分機關請求確認原處分無效程序之論斷，即因與本件判決結論無影響，本院自無再予審究之必要。又本件上訴人業於原審表明係主張原處分有行政程序法第111條第6款及第7款規定之無效事由，而請求確認原處分無效，且原審判決亦無關於上訴人未主張原處分違背行政程序法何項條文而無效之論述，故上訴意旨據以指摘原審判決有違反論理法則及理由矛盾之違法云云，自無可採。再原審判決雖有關於上訴人未踐行向原處分機關請求確認原處分無效之論述，然其亦就上訴人請求確認無效之原處分是否有上訴人所主張行政程序法第111條第6款及第7款規定無效事由之實體事項詳予論究，且係以上訴人在原審之訴無理由予以駁回，故其以判決為之，並無不合；況縱應以裁定方式駁回，而以更嚴謹之判決方式為之，尚難謂為違法；故上訴意旨執原審未以裁定為之，所為原審判決違法之指摘，亦無可採。綜上所述，原審判決駁回上訴人在原審之訴，核與應適用之法規，尚無違背。上訴論旨，指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
（三）再按「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政訴訟法第6條第5項及行政程序法第98條第3項分別定有明文。
本件上訴人認原處分違法，對之不服，原應提起撤銷訴訟，卻未經訴願程序，誤向原審法院提起確認行政處分無效訴訟；且因本件原處分並未為救濟期間之教示，則依上訴人是於原處分作成後1年內之94年3月15日即向原審法院提起本件確認行政處分無效訴訟之事實，暨上述行政程序法第98條第3項規定，爰另依行政訴訟法第6條第5項規定，將本件移送於訴願管轄機關即國防部。
七、依行政訴訟法第6條第5項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 28 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 29 日
書記官 張 雅 琴