最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01756號上 訴 人 戊○○○
甲○○乙○○丙○○丁○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 己○○訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師上列當事人間因大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國95年3月23日臺北高等行政法院93年度訴字第3440號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人之被繼承人顏阿水所有坐落臺北市○○段○○段
577、578及579地號等三筆土地（下稱系爭土地），於民國（下同）80年及82年間劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越使用之空間範圍，顏阿水因系統工程穿越其土地下方未有補償，提出陳情。嗣被上訴人所屬捷運工程局（下稱捷運局）依85年4月17日修正之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱85年處理及審核辦法）第11條規定之補償標準發給救濟金，並以86年11月19日北市捷權字第8622869500號函請顏阿水至該局辦理領款手續，顏阿水以應為補償並非救濟，且數額相差過大再為陳情，捷運局仍維持原案，顏阿水循序提起行政訴訟，經本院89年5月25日89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定及訴願決定。嗣捷運局於89年10月12日復函顏阿水撤銷前開處分，且該案將重為處分，改以設定地上權方式辦理，並發給補償費等語；被上訴人89年11月3日府訴字第0000000000訴願決定乃以原處分已不存在，而為訴願不受理之決定。嗣捷運局於89年間多次函請顏阿水辦理協議地上權設定事宜，惟顏阿水對該補償費計算不服，分別申復後再於90年1月5日提起訴願，經被上訴人91年7月31日府訴字第09105891001號訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。嗣被上訴人以91年8月28日府捷權字第09119094400號函通知顏阿水，訂於同年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書，顏阿水如期至捷運局協議設定地上權事宜，惟因雙方對該補償費核算標準無法認同，協議不成；被上訴人以系爭土地穿越係無須於地表施工者，且既協議不成，乃依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函（即本件原處分）檢送該會議紀錄予顏阿水。顏阿水不服，提起訴願，嗣因顏阿水死亡，由上訴人承受訴願，並循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：捷運局於89年10月12日自行撤銷原發給救濟金之處分後，若顏阿水未於通知期限內具領時，該局理應將補償金提存法院，惟該局迄今均未將該筆補償金提存入法院，因此，本件處理程序顯屬尚未終結，且被上訴人於處分遭撤銷後再作成之處分，即便其內容仍與上開處分之內容大致相同，仍應視為「新處分」，依據中央法規標準法第18條規定，應適用89年12月30日修正之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱89年處理及審核辦法）；而依大眾捷運法第19條第1項及第2項、處理及審核辦法第7條及第8條第1項規定，雙方雖對補償費協議不成，被上訴人仍應報請主管機關徵收地上權，然被上訴人竟仍為「協議不成，仍依原註記方式辦理救濟」之處分，顯有違誤；又系爭土地下方根本不可能再為任何利用或改建，如此將影響上訴人之權利甚鉅，故上訴人要求被上訴人就系爭土地下方之空間範圍，辦理徵收地上權，並給付上訴人地上權補償費，應屬合理，況依處理及審核辦法第8條第1項規定，被上訴人本應辦理徵收地上權，惟被上訴人卻拒絕辦理，故上訴人起訴請求徵收系爭土地之地上權，於法有據。另85年及89年之處理及審核辦法中，已增修有關「無設定地上權之必要而註記之土地」之「補償」及「溯及既往」規定，並訂定一套合理之補償計算方式，且該「補償計算方式」與被上訴人所自行訂定之「救濟金計算方式」相較，該「補償計算方式」更顯適法且兼顧當事人權益，然被上訴人不察，不僅不依該辦法報請主管機關徵收地上權，亦不依該辦法修正後之「補償計算方式」給付上訴人合理之補償金，反而仍堅持依據其自行訂定之計算標準發放「救濟金」，故該發放「救濟金」之處分實屬不公且嚴重損及上訴人之財產權。為此，訴請⒈先位聲明：撤銷訴願決定及原處分，暨被上訴人就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年處理及審核辦法第8條第1項規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10條之規定給付上訴人地上權補償費。⒉備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷，暨被上訴人就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年處理及審核辦法第9條第1項規定辦理註記土地登記簿，並依據該辦法第11條第1款規定給付上訴人「註記土地」補償等語。
三、被上訴人則以：（一）程序部分：上訴人歷經四次準備程序後，始提出追加訴之聲明，顯遲滯訴訟進行，被上訴人難以同意。（二）實體部分：捷運工程於83年10月穿越系爭土地，註記救濟金之發給通知亦已於86年11月19日完成，即相關因捷運穿越發救濟金之處理程序，包括要件事實及法律關係，早在86年11月19日均已終結，應無中央法規標準法第18條之適用，且本件發給註記救濟金之依據為85年6月18日之專案簽呈，而非85年處理及審核辦法，因無未具領救濟金應辦理提存之規定，自無由以未辦理提存即謂處理程序未終結，而本於「平等原則」就相同事件為相同處理，上訴人尚不得因其未領取，而主張與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法；再者一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；另該捷運工程穿越系爭土地發給救濟金事件，已由捷運局所屬之工程建設機構執行發給救濟金事宜，相關處理程序已終結，且未經上訴人之被繼承人顏阿水提出異議，應已確定，上訴人復主張適用嗣經修正之89年處理及審核辦法給付穿越註記補償費，應已違背「實體從舊原則」及「公平合理原則」等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：本件上訴人無論是先位聲明或備位聲明，均與其所請求系爭土地之地上權及給付補償費相關，其請求之基礎並無變更，因認上訴人訴之追加為適當，應予准許。（二）實體部分：⒈上訴人所有系爭土地係於85年審核辦法修正前辦理註記，原即無發給補償金之依據，嗣由被上訴人本於權責以救濟金名義發放，應屬地方自治事務，其發放金額及對象應由被上訴人決定，是以本件原處分即被上訴人91年10月9日府捷權字第09120796400號函檢送之會議紀錄所謂依「原註記方式」辦理救濟，應指比照85年處理及審核辦法第11條規定之補償標準，即依86年7月1日之土地公告現值暨比照臺北市當年度徵收土地加二成補償標準計算穿越註記救濟金，並無違誤，上訴人主張補償之計算標準應依89年處理及審核辦法規定及公告地價標準辦理云云，與事件當時所定之補償標準未合，尚非有據。又捷運局雖依88年修正之處理原則，與上訴人協議設定地上權事宜，然既曰協議設定地上權，自需經雙方同意始能簽立設定契約，故在被上訴人與上訴人無共識而未能達成協議之前，被上訴人以原處分決定仍回歸以最初之註記補償方式辦理救濟金之發放作業，於法並無不合。至於被上訴人與上訴人間未能協議設定地上權部分，因係私法契約應否簽訂之爭議，非屬本件訴訟審酌之範圍。從而，上訴人先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由。⒉上訴人就請求被上訴人應徵收系爭土地地上權部分，並未向被上訴人提出申請，亦未於訴願程序中主張，故不具備提起課予義務訴訟之訴願前置要件；況依土地徵收條例第3條規定，人民亦無請求行政機關徵收之權利。是上訴人請求被上訴人應依據89年12月30日公布施行之處理及審核辦法第8條第1項規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10條規定給付上訴人地上權補償費云云，均非合法，且屬不得補正之事項，應予駁回。⒊系爭土地於82年12月31日即已適用行為時之處理及審核辦法，完成捷運穿越註記，依該辦法本件未符給予補償費之要件，嗣被上訴人於85年6月比照修正後之85年處理及審核辦法之標準訂定給付行政措施，並經被上訴人所屬捷運局於86年11月19日通知上訴人之被繼承人顏阿水領取救濟金，雖該筆救濟金迄未領取，然就該捷運工程穿越系爭土地發給救濟金之事件，相關處理程序業已終結，且未經顏阿水提出異議（顏阿水於86年12月15日陳情係請求協議設定地上權）。由此以觀，本件救濟金之發放作業已經處理完竣，且依89年處理及審核辦法第23條規定，大眾捷運系統工程於89年12月30日本辦法修正施行前，已依施行前規定補償完竣者，不適用本辦法修正後之補償等規定，故本件上訴人之情形，尚有未合。上訴人再主張應適用嗣經修正之89年處理及審核辦法辦理註記土地登記簿並給付註記土地補償費云云，與實體法從舊之原則有違，且不符合處理同一事件之公平合理原則等語，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）捷運局89年10月12日自行撤銷原發給救濟金之處分，之後再作成「維持原註記方式辦理救濟」之處分，故若上訴人未於通知期限內具領，依85年公布之處理及審查辦法，該局應將補償金提存法院，惟該局自始至終均未將該筆補償金提存入法院，是本件處理程序尚未終結。又被上訴人於91年10月9日所作成之原處分，雖與被上訴人前於89年所為之處分內容相同，惟89年間之處分既於91年7月31日遭訴願決定撤銷，則原處分應視為新處分，依中央法規標準法第18條規定，本件應適用89年處理及審核辦法，始為合法。然原審判決不僅不依據中央法規標準法第18條規定適用已修正之處理及審核辦法，亦未於判決理由中明確交代究竟本件被上訴人之處分，其處理程序於何時已終結，以及為何被上訴人於91年7月31日後作成之新處分仍應適用89年修正前之處理及審核辦法，僅空言「原處分依原註記方式辦理救濟，於法並無違誤」等語，顯有判決不適用法規及判決理由不備之違法。（二）由被上訴人於91年8月28日發與顏阿水之函文可知，被上訴人當時已確認顏阿水之土地遭捷運穿越之空間及範圍應有設定地上權之必要，是當雙方協議不成時，依大眾捷運法第19條第1項及第2項、處理及審核辦法第7條及第8條第1項之規定，被上訴人應報請主管機關徵收地上權始為合法；另上訴人所有系爭土地因捷運之穿過已完全無法使用系爭土地之下方，故被上訴人就捷運工程所穿越系爭土地下方之空間範圍，實有辦理徵收地上權之必要。詎原審判決不察，不僅未依據上開大眾捷運法及處理及審核辦法之規定，審酌系爭土地究竟有無設定地上權之必要，亦未說明本件何以不適用上開規定之理由，甚者，倒果為因，誤引土地徵收條例規定駁回上訴人之請求，顯有不適用法規及判決不備理由之違法。（三）被上訴人所屬捷運局於86年11月19日通知顏阿水領取救濟金時，顏阿水即以本件依法應為補償而非救濟，且救濟金之數額與補償金之數額相距過大為由，向捷運局陳情，並請求儘速協議有關地上權設定或給付合理補償金，此為原審所認定之事實，然原審竟又於理由中稱顏阿水未就被上訴人所屬捷運局於86年11月19日之通知提出異議云云，顯見原審判決事實與理由認定不符，有判決理由矛盾之違法。另上開86年11月19日之處分已遭被上訴人撤銷而不存在，然原審竟仍以該函之處分內容，認定本案相關處理程序業已終結，不僅與本案事實不符，亦未說明其認定該函處分內容仍存在之理由，是原審判決有不備理由及理由矛盾之違法云云。
六、本院查：
（一）按「大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並支付相當之補償。」「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」大眾捷運法第19條第1項及中央法規標準法第18條分別定有明文。經查：
（1）本件上訴人之被繼承人顏阿水因所有系爭土地於80年及82年間劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越使用之空間範圍，卻未有補償，乃提出陳情，經捷運局依85年4月17日修正之處理及審核辦法第11條規定之補償標準發給救濟金，然顏阿水以應為補償並非救濟且數額相差過大，再為陳情，因捷運局仍維持原案，顏阿水乃循序提起行政訴訟，經本院89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定及訴願決定。嗣捷運局以89年10月12日北市捷權字第8922417500號函顏阿水並副知臺北市政府訴願審議委員會略以，有關捷運局86年12月20日北市捷權字第8623060000號書函就台端所有系爭土地發給救濟金之處分予以撤銷，該案將重為處分，改以設定地上權方式辦理，並發給補償費等語。嗣被上訴人89年11月3日府訴字第8910150500號訴願決定亦以原處分已不存在為由，為訴願不受理之決定。又捷運局再於89年間多次函請顏阿水辦理協議地上權設定事宜，惟顏阿水認未經協商即通知辦理設定地上權契約有所不合，且對該補償費計算不服，分別申復後，再於90年1月5日提起訴願，經被上訴人91年7月31日府訴字第09105891001號訴願決定以未以被上訴人名義作成處分為由，將原處分撤銷。嗣被上訴人以91年8月28日府捷權字第09119094400號函通知顏阿水，訂於91年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書，顏阿水如期至捷運局協議設定地上權事宜，惟因雙方對該補償費核算標準無法認同，協議不成，乃以本件土地穿越係無須於地表施工者，既協議不成，仍依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函即原處分檢送該會議紀錄予顏阿水。而本件原處分即被上訴人91年10月9日府捷權字第09120796400號函檢送之會議紀錄所謂依「原註記方式」辦理救濟，應指比照85年處理及審核辦法第11條規定之補償標準，即依86年7月1日之土地公告現值暨比照臺北市當年度徵收土地加二成補償標準計算穿越註記救濟金等情，為原審所確定之事實；可知，關於系爭土地下方之作為捷運穿越使用之空間範圍，上訴人原固已為註記土地登記簿及發給救濟金之處分，然姑不論上訴人於86年間之陳情是否有對之不服之意旨，依捷運局89年10月12日北市捷權字第8922417500號函主旨關於：台端所有「系爭土地發給救濟金之處分予以撤銷」，該案將重為處分，改以設定地上權方式辦理，並發給補償費之內容，暨該函說明一：「本局『原以註記土地登記簿方式發給救濟金』，惟台端以86年12月13日陳情書請求改以設定地上權方式辦理並發給補償費，茲本局『同意台端之請求變更原行政處分』，並將依．．．改以設定地上權方式辦理並發給補償費。」等語，尤其再佐以被上訴人嗣後多次與顏阿水進行地上權設定協議，並因協議不成，再以被上訴人91年10月9日府捷權字第09120796400號函檢送之會議紀錄為依「原註記方式」辦理救濟之處分等過程，似足認捷運局已以89年10月12日北市捷權字第8922417500號函自為撤銷其原所為註記土地登記簿及發給救濟金之處分，而非僅是撤銷原否准設定地上權之處分；並因多次協議不成，再以被上訴人91年10月9日府捷權字第09120796400號函作成依原註記方式辦理救濟之處分。亦即關於因捷運穿越系爭土地下方，應否予以補償一節，經上訴人之被繼承人顏阿水陳情後，目前存在之處分乃被上訴人91年10月9日府捷權字第09120796400號函；則就此等是否依申請人申請為補償之類似人民聲請許可案件，其法律適用自亦應依上述中央法規標準法第18條規定。而本件除性質上有應適用行為時法規情事外，原則上即應適用處理程序終結即被上訴人以91年10月9日府捷權字第09120796400號函為處分時之法規；故上訴人主張本件應適用89年處理及審核辦法，即非全然無據。惟原審判決未就上訴人所爭執之捷運局89年10月12日北市捷權字第8922417500號函是否有自為撤銷原註記及發給救濟金處分之意旨為審究，即為系爭土地經86年通知發給救濟金，未經顏阿水提出異議，相關處理程序已終結，故無89年處理及審核辦法之適用，自有判決理由不備及適用法規不當之違法。另本件上訴人之被繼承人不僅有對捷運局原所為註記及發給救濟金方式提出陳情，且捷運局更為89年10月12 日北市捷權字第8922417500號函表示撤銷系爭土地發給救濟金之處分，並被上訴人亦至91年10月9日始再以府捷權字第09120796400號函為依「原註記方式」辦理救濟之處分，則本件情形是否與其他穿越土地個案之事實相同，即非無疑！是原審判決未詳予審究，即逕援引平等原則及實體從舊原則，認本件無89年處理及審核辦法之適用，亦有理由不備及適用法規不當之違法。
（2）又按「大眾捷運系統工程穿越之空間範圍有設定地上權之必要者，需地機構應通知土地所有人或管理人及他項權利進行協議設定地權；如通知兩次均未答覆、協議兩次均未成立或未於協議成立後約定期限內辦理設定地上權者，即視為協議不成立。」「依前條協議不成立者，需地機構應報請主管機關徵收地上權。」「大眾捷運系統工程穿越之空間範圍無設定地上權之必要者，應由需地機構通知土地所有人或管理人領取補償費同時副知他項權利人，並列冊送交管轄土地登記機關，於土地登記簿標示部註明「捷運系統工程穿越地」。」「大眾捷運系統工程穿越下列土地之一者，除第十二條所列各款情形外，其補償標準依第10條規定補償費之百分之五十補償之：一、依第9條第1項規定註記之土地。」89年處理及審核辦法第7條、第8條第1項、第9條第1項及第11條第1款分別定有明文（85年處理及審核辦法亦有相同之規定）。另原審判決援引且對上訴人有利之88年台北都會區大眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或註記於土地登記簿處理原則對照表規定：穿越土地之地下；無須於地表施工者；私地：註記於土地登記簿，但若土地所有人要求，得以設定地上權方式辦理；查此對照表乃上述大眾捷運法第19條及上述處理及審核辦法所稱「必要時」之細節性規定。而依上述規定，可知，捷運穿越土地之地下而無須於地表施工者，若經土地所有人要求，亦得以設定地上權方式辦理；且有設定地上權之必要者，若經協議不成立者，係應由需地機構報請主管機關徵收地上權。反之，若無設定地上權之必要者，則應於土地登記簿標示部註明，並其補償費為地上權補償費之百分之五十。故而，無須於地表施工者似非即當然無設定地上權之必要；惟依原審確定之事實，本件被上訴人原係同意改以設定地上權方式辦理，嗣係因協議不成立，且因系爭土地無須於地表施工，故仍採註記土地登記簿方式；然無須於地表施工者既非當然無設定地上權之必要，而依上述規定，須係因無設定地上權之必要者，始係以註記於土地登記簿方式為之，若係有設定地上權之必要者，則地上權設定協議不成立，亦係應由需地機構應報請主管機關徵收地上權，而非逕為註記土地登記簿之方式；是原審未查明本件是否有設定地上權之必要，即將採註記方式之原處分予以維持，亦有判決理由不備之違法。
（二）再按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院審判長應令其敘明或補充之，此觀行政訴訟法第125條第3項規定自明。本件上訴人於原審之先、備位聲明，均主張應依89年處理及審核辦法辦理補償；而依原審確定之事實，其係不服被上訴人依85年處理及審核辦法規定之補償標準發給之救濟金；然綜觀85年及89年之處理及審核辦法，其關於地上權或註記土地登記簿之補償份計算公式似無不同，則上訴人一再爭執應依89年處理及審核辦法核算，其主張之真意究為何，即關係上訴人此部分訴之聲明是否完足、其請求是否有保護必要暨實體有無理由，則原審未予闡明，亦有判決不適用法規之違法。
（三）綜上所述，原審判決既有如上所述之違法，並其違法又與判決結果有影響，故上訴意旨求予廢棄，即有理由。惟因本件尚有由原審法院再為調查及闡明之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 28 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 29 日
書記官 張 雅 琴