最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01768號上 訴 人 甲○○
送達代收人 乙○○
中市○○路○段○○○號18樓被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 丙○○上列當事人間因醫師法事件，上訴人不服中華民國95年3月30日臺北高等行政法院94年度訴字第907號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係雲林縣○○鄉○○路61之2號長安診所負責人，於承辦全民健康保險醫療業務期間，自民國（以下同）90年4月間起至90年5月間止，以自創保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用及未罹患之疾病病名，向中央健康保險局（以下簡稱健保局）虛報醫療費用，經健保局於91年2月25日至91年3月20日派員訪查上訴人及保險對象查證屬實，函轉雲林縣衛生局移付被上訴人之醫師懲戒委員會（以下簡稱醫懲會）審理結果，認上訴人違反處分時（以下同）醫師法第25條第5款規定，乃依同法第25條之1第1項第3款規定，於93年4月27日以衛署醫字第0930203159號函附編號00010號決議書決議上訴人停業1年。上訴人不服，循序提起覆審及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：長安診所之登記負責人雖為上訴人，然實際上出資經營者為訴外人曾小娟及林崧仕夫婦，上訴人僅係受僱醫師，負責看診，每月領取固定薪資，甚且應渠等2人要求，將印章交予曾小娟保管，以便行政業務之需，足見該診所行政業務悉由渠等2人處理，上訴人根本無置喙餘地，故被上訴人所稱業務上不正當行為係渠等2人擅為，與上訴人無涉，上訴人既非醫師法第25條規定應予懲戒之對象，被上訴人以上訴人為前開業務上不正當行為之懲戒對象，顯有違誤。又上訴人於交付印章之時，業已特別聲明不得挪為他用，遑論非法持用，是上訴人既無故意，且因已盡其注意義務，難認對該監督義務有能注意而不注意之過失情事。況行政罰法第7條第1項之規定並不採推定過失責任，是司法院釋字第275號解釋已不合時宜，被上訴人不得執該號解釋為據，逕行推定上訴人就前開違章事實有過失。退步言之，上訴人縱有被上訴人所稱未盡督導義務之情事，充其量亦僅係違反監督義務，並非其本身有何業務上之不正當行為，是被上訴人能否以上訴人未盡督導義務為由，認定上訴人有醫師法第25條第5款所規定之業務上不正當行為，而依同法第25條之1施以停業處分，非無研求餘地。再參以上訴人交付印章予曾小娟時，已特別聲明僅供業務需用，且其非實際違章之人，堪認其違法態樣尚屬輕微，被上訴人處以上訴人停業1年之處分，顯不合乎比例原則，況且被上訴人就其他類此違章事實之個案，亦僅處分停業1個月或6個月，益徵被上訴人對僅登記為負責人之上訴人處以停業1年之裁罰，實係過苛，難謂無違反比例原則。為此，求為判決撤銷覆審決議及原處分云云。
三、被上訴人則略以：依行為時醫療法第15條第1項規定，上訴人既依法向衛生主管機關申准登記為長安診所之負責醫師，並向健保局申准特約，係為有行為能力之人，本即對該診所之一切業務均依法負有督導之責，自不能以其自稱已交付印章、釋出執行行政業務之權限，無法履行監督之責，故對診所詐領健保費用作業完全不知情，執為主張免罰之理由，否則醫療法第15條規定豈非形同具文。又上訴人於承辦全民健康保險醫療業務期間，自90年4月起至90年5月止，其上揭違規事證明確，係屬醫師法第25條第5款業務上不正當行為，被上訴人依同法第25條之1第1項第3款決議予以停業1年之處分，經核於法並無不合。另上訴人於88年至90年期間擔任學仁診所負責醫師時，此類案件亦曾發生，其延續不法行為且反覆連續實施，惡性非輕，被上訴人視上訴人所為情節，酌為上開處分，尚無不當，亦無違反比例原則可言等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：被上訴人認上訴人有違反醫師法第25條第5款規定之情形，而該款規定所稱「業務上不正當行為」，依司法院釋字第545號解釋，係指「醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之要求而不具正當性應予避免之行為」，乃基於醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許可之行為，故91年1月16日修正施行後之醫師法就醫師違背職業上應遵守之行為，授權主管機關視違法或不正當行為之危害程度，得於「1個月以上1年以下停業處分或廢止其執業執照等」決定其懲處，乃為維護醫師職業倫理、促進國民健康、提昇醫療服務品質、維持社會秩序、增進公共利益所必要，此觀該號解釋即明。本件長安診所自90年4月間起至90年5月間止，以自創保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用及未罹患之疾病病名，向健保局虛報醫療費用，有雲林縣政府醫師移付懲戒理由書暨附件即健保局函等影本附卷可稽，並經健保局於91年2月25日至91年3月20日派員訪查長安診所及14名保險對象時，其中11名保險對象表示未曾至該診所就診治療，亦未罹患高血壓、腰骨退化性脊椎炎等疾病等情屬實，自堪認為真正。第以上訴人係專業醫師，並兼任長安診所負責人，按理當對長安診所於承辦全民健康保險醫療業務期間之醫療業務範疇及責任知之甚詳，自非得以其僅係登記名義人，即得卸免。且上訴人自承於擔任長安診所負責人期間，有領取月薪、負責看診之事實，足見其確係醫療法第15條第1項所規定之醫療機構負責醫師，自應對長安診所之醫療相關業務負督導之責，要不能以其交付印章予實際經營業務之曾小娟及林崧仕夫婦，致無法監督，即得免責，所稱本件具有不可歸責性及並無故意過失云云，委無可採。況上訴人所引曾小娟因偽造文書案件經臺灣雲林地方法院91年度易字第218號刑事判決有罪，其中就公訴人追訴曾小娟偽造申報長安診所醫療費用部分，因認罪證不足，不另為無罪之諭知，有該判決影本1份在卷可參，自不能為何有利上訴人之證明。是被上訴人以上訴人為長安診所負責人，該診所自創保險對象等14人就醫紀錄序號及未罹患之疾病病名虛報門診醫療費用，向健保局虛報醫療費用，而予以處罰，即非無憑。且被上訴人審酌上訴人本件違規期間固僅1月餘（90年4月間起至90年5月間止），惟其前於擔任雲林縣口湖鄉學仁診所負責人期間，違章長達1年餘，本件係再次違章，屬惡意故違，遂再予停業1年之處分，屬其執掌裁量範圍等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：原判決謂「上訴人非得以其僅係登記名義人，即得卸免…不能以其交付印章予實際經營業務之曾小娟及林崧仕2人，致無法監督，即得免責…因認被上訴人對於上訴人處以停業1年之處分，並無不合」云云，足認原判決肯認上訴人僅係長安診所之掛名負責人。上訴人於原審一再主張長安診所係曾小娟及林崧仕2人所開設，上訴人雖掛名擔任該診所負責人，然實際上僅單純受僱負責病患診療，其他事務則不及之，是上訴人顯無權從事診所行政事務之管理，遑論對於全民健康保險特約事項之執行有何自主權限。況所謂「掛名」，揆之一般經驗法則，亦難想像有何「督導」之權限可言，職故，實際經營者即曾小娟及林崧仕2人縱有以病患未罹患之疾病向健保局虛報醫療費用之行為，亦無對既非實際違章，復無監督權限之上訴人課以行政罰之理，乃原判決一方面肯認上訴人僅係長安診所之掛名負責人，一方面又謂上訴人理當對長安診所於承辦全民健康保險醫療業務期間之醫療業務範疇及責任知之甚詳，應對該診所之醫療相關業務負督導之責云云，顯未依一般經驗法則，詳究所謂「掛名」負責人之意義，所為論斷顯有違背經驗法則之違誤。又縱認上訴人掛名登記為長安診所負責人，對於該診所之醫療相關業務應負督導之責，然上訴人怠於督導之行為態樣，依司法院釋字第545號解釋意旨，尚與醫師法第25條第5款規定之「業務上不正當行為」有間，被上訴人引為懲戒事由，顯有不當，乃原判決竟認被上訴人援引該款規定為裁罰事由，並無不合，就此應有適用法則不當之判決違背法令情形。且上訴人於掛名擔任長安診所負責人期間，縱應對該診所之醫療相關業務負督導之責，然除此一明確之客觀注意義務外，究有何等之客觀事實，而得認定上訴人對於實際負責人即曾小娟及林崧仕2人以病患未罹患之疾病，向健保局虛報醫療費用之行為，有能注意而不注意之過失情事，原判決並未有所說明，自有判決理由不備之違背法令情形云云。
六、本院按「中華民國75年12月26日公布之醫師法第25條規定：『醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處1個月以上1年以下停業處分或撤銷其執業執照。』所謂『業務上之違法行為』係指醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許可之行為，此既限於執行醫療業務相關之行為而違背法令之規定，並非泛指醫師之一切違法行為，其範圍應屬可得確定；所謂『業務上之不正當行為』則指醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之要求而不具正當性應予避免之行為。法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。首揭規定就醫師違背職業上應遵守之行為規範，授權主管機關得於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度，而為如何懲處之決定，係為維護醫師之職業倫理，維持社會秩序，增進公共利益所必要，與憲法第23條規定之意旨無違。」司法院釋字第545號著有解釋。原判決係依據雲林縣政府醫師移付懲戒理由書暨附件即健保局函等影本、健保局派員訪查長安診所及14名保險對象之結果，而認定長安診所自90年4月間起至90年5月間止，以自創保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用及未罹患之疾病病名，向健保局虛報醫療費用，嗣健保局派員訪查14名中之11名保險對象表示未曾至該診所就診治療，亦未罹患高血壓、腰骨退化性脊椎炎等疾病等情屬實，而依上揭司法院釋字第545號解釋意旨，與醫師法第25條第5款規定之「業務上不正當行為」相當，被上訴人據以處罰，即非無憑等語，本院核無上訴人所指判決適用法律不當之違法情事。又觀諸原判決係謂「第以上訴人係專業醫師，並兼任長安診所負責人，按理當對長安診所於承辦全民健康保險醫療業務期間之醫療業務範疇及責任知之甚詳，自非得以其僅係登記名義人，即得卸免。且上訴人自承於擔任長安診所負責人期間，有領取月薪、負責看診之事實，足見其確係醫療法第15條第1項所規定之醫療機構負責醫師，自應對長安診所之醫療相關業務負督導之責，要不能以其交付印章予實際經營業務之曾小娟及林崧仕夫婦，致無法監督，即得免責，所稱本件具有不可歸責性及並無故意過失云云，委無可採。」足見原判決並未肯認上訴人僅係長安診所之掛名負責人，而是認為上訴人身為醫療法第15條第1項所規定之醫療機構即長安診所負責醫師，不得以其僅係登記負責人，且已交付印章予實際經營業務之曾小娟及林崧仕夫婦，致無法監督，即得卸免其對長安診所之醫療相關業務應負之督導責任，是上訴人指稱原判決一方面肯認上訴人僅係長安診所之掛名負責人，一方面又謂上訴人應對該診所之醫療相關業務負督導之責，顯未依一般經驗法則，詳究所謂「掛名」負責人之意義，所為論斷顯有違背經驗法則之違誤云云，容有誤解。況且原判既已詳加論斷上訴人為醫療法第15條第1項所規定之醫療機構即長安診所負責醫師，即有向健保局核實申報醫療費用之注意義務，且能注意而不注意，竟以自創保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用及未罹患之疾病病名，向健保局虛報醫療費用，縱無故意，亦難辭過失之責，而有可歸責性，不得以其僅係掛名負責人，實際上由曾小娟及林崧仕夫婦經營業務云云，卸免其責，本院核無上訴人所指判決理由不備之違法情事。至於上訴人主張其餘各節，無非對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項有所爭執，均非合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 4 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 黃 本 仁法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 4 日
書記官 張 雅 琴