最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01715號上 訴 人 甲○○（如附表所示各人選定之當事人）訴訟代理人 郭芳宜律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 李新興律師上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年6月9日臺北高等行政法院92年度訴字第5630號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之先人張木等9人原共有之坐落臺北市○○區○○○段258之3地號土地，位於日據時期重劃區內，昭和13年、14年（民國27年、28年）間陸續辦理重劃事宜，被上訴人於臺灣光復後接續辦理，並於69年2月6日以69府地重字第05486號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，公告期間自69年2月22日起至69年3月22日止。上訴人（或其先人）以系爭土地於日據時期全筆均被劃入道路設施用地，依法不必分擔公共設施各項負擔之面積，該重劃區內之其他土地並未扣除各項負擔之面積，單獨對於上訴人所有土地扣除各項負擔面積，致上訴人所有土地清理後面積減少，實欠公允，且已造成上訴人財產上甚大損失，請予公平處理等由，於69年3月6日提出異議，經被上訴人所屬地政處予以否准。嗣輾轉經一再訴願及行政訴訟程序，經本院89年度判字第95號判決，撤銷訴願決定及原處分，命由被上訴人更為適法之處置，被上訴人不服，提起再審之訴，經本院91年度判字第2329號判決再審之訴駁回確定在案。嗣被上訴人乃以92年3月25日府地重字第09208066300號函（即原處分）復上訴人，略以：本案土地僅屬計畫道路用地，尚非已開闢供公共使用之道路用地，不合得免予負擔重劃費用之規定，自應扣除重劃負擔；而土地面積減少部分，係扣除重劃負擔所致等語。上訴人不服上揭原處分，提起訴願，經內政部92年10月23日臺內訴字第0920007507號訴願決定駁回訴願，上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審主張：（一）上訴人所有系爭258之3地號土地，於日據時期登記之面積為2.7151公頃，經日據時期之重劃，及臺灣光復後多次徵收部分外，未經徵收之面積（即清理重劃減少面積）為0.5370公頃，原分散登記於分割出之同段258之103、258之104、258之105、258之106地號土地上；被上訴人主張上訴人業已於重劃後分得應得之土地外，現已登記為上訴人所有之坐落臺北市○○區○○段309、310地號兩筆土地內，尚包含依應有部分換算得面積0.2629公頃土地，否認上訴人所主張未經徵收之面積為0.5370公頃等情，與事實不符，應屬曲解。（二）系爭258之3地號土地，於光復後，陸續經徵收，至69年重劃清理時，自不可溯及適用日據時期之都市計畫重劃法令。（三）被上訴人以其制定之行政命令作為清理日據時期系爭土地所在幸段重劃區土地之依據，於法有違。（四）系爭258之3地號土地於日據時期經重劃為道路用地，未受任何利益，且因無法適當分配交換可建築用之土地，自毋庸負擔重劃費用；（五）依被上訴人提出之日據時期換地豫定地指定圖，系爭土地全部劃入計畫道路用地，並未受有任何利益，且未以附近或其他適當位置之有利益土地換給上訴人等，顯非換地，況被上訴人就系爭258之3地號土地，於日據時期，日本政府有無依上述規定標準交付換地之事實並未舉證，已不足證明系爭土地有換地之事實，又被上訴人提出之換地豫定指定案起案用紙內備考特別註明水路、道路均不包括在內，足徵系爭土地在日據時期重劃時確未換地。（六）日據時期就「幸段」之換地豫定地指定通知，並未送達上訴人等，上訴人等先人亦未收受該指定通知；況該重劃案為日本政府之公法上行政行為○○○區○○道路用私有土地應否負擔重劃費用，應以當時重劃法令為依據，此與日據時期之一般私法上之不動產物權法律行為不同，被上訴人未能舉出日據時期已辦理「制定重劃施行規程呈准公布」、「換地處分設計分配」及「豫定地指定通知」等三階段程序，亦未舉證已發生階段性效力之日據時期法律依據，是被上訴人主張並非可採。（七）依平均地權條例第60條、第10條、土地徵收條例第8條、第58條規定，及被上訴人就系爭土地違反平等原則及憲法對財產權之保障，上訴人有公法上衍生分享請求權，被上訴人基於自我約束原則，對上訴人之請求辦理徵收已無裁量權及行政先例等法律關係，上訴人享有本件公法上請求權等語，為此先位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人就系爭土地減少面積
0.5370公頃部分，作成補償地價之行政處分；備位聲明求為判決命被上訴人擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書各2份，向內政部申請徵收系爭未辦徵收之張登旺等及訴外人張維珪等人共有由坐落（重劃清理前）臺北市○○區○○○段258之3地號土地分割出來之同段258之103、258之104、258之105、258之106地號土地，面積共0.5370公頃（即重劃清理後○○○區○○段○○段310、309地號土地內之一部分）。
三、被上訴人則以：（一）本件張歐梁於69年3月6日所具異議書中，並未就清理後減少面積一事，請求補償或徵收。上訴人先位聲明第2項卻請求判命被上訴人就未辦理徵收土地面積
0.5370公頃作成補償之處分，備位聲明第2項則請求判命被上訴人向內政部申請徵收未辦理徵收土地面積0.5370公頃，二者均非異議書所載請求事項，亦非原處分之標的。上訴人於本件行政訴訟提出請求，顯不合法。（二）上訴人先人張木等人共有之系爭重劃清理前坐落臺北市○○區○○○段258之3地號土地，日據時期登記面積為2.7151公頃，臺灣光復後轉錄土地登記簿，面積相同；46年分割出258之59、258之60、258之61地號土地，面積共0.0949公頃，辦理徵收補償完畢；50年間又分割出258之64地號土地，面積0.0524公頃，辦理徵收補償完畢；58年間辦理徵收其中之1.8059公頃，上訴人等領取地價補償完畢，但未辦理變更登記；59年又分割出258之103、258之104、258之105、258之106地號土地，面積共2.3428公頃，258之3地號土地面積剩餘0.2250公頃，於66年辦理徵收。258之103、258之104、258之105、258之106地號土地於69年重劃地籍清理後，編入臺北市○○段○○段309、310地號土地內。系爭坐落臺北市○○區○○○段258之3地號土地，於臺灣光復後，陸續經徵收面積共2.1782公頃。另臺北市○○段○○段309、310地號土地，於69年重劃地籍清理後，總面積各為5,004平方公尺及39,644平方公尺。於72年間補辦58年徵收登記後，至少尚有2,629平方公尺登記為上訴人等人所有，此乃重劃清理後分配上訴人之土地（重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，經歷年徵收21,782平方公尺，加懷生段3小段310地號土地內面積2,629平方公尺，共計24,700平方公尺，約合7,471.75坪）。上訴人僅以原登記面積與歷年徵收面積之差額，主張分配面積少5,369平方公尺（約合1,624.1225坪)，與事實不符。（三）日據時期臺北市○○段」地區土地重劃已由當時臺北市政府依據當時法令，完成土地重劃之設計規劃及換地豫定地之指定通知，土地所有權人並已依換地後土地占有使用；69年間被上訴人係辦理重劃土地之地籍清理及公告，未再為土地重劃。而系爭臺北市○○區○○○段258之3地號土地經重劃地籍清理後，尚有坐落臺北市○○段○○段○○○○號土地內面積2,629平方公尺登記為上訴人所有，上訴人獲分配之面積並未減少。況日本政府於戰敗後，將臺灣地區交由我國政府統治管理，法理上我國政府係原始取得臺灣地區之統治管理權，日據時期之法令及公權力行為，並無拘束我國政府之效力，被上訴人未承受日據時期臺北市政府之補償義務，上訴人請求被上訴人為補償，核屬無據。（四）系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，應負擔重劃費用；至日據時期之重劃費用負擔如何計算而得，已無資料可考，惟依臺帳面積與權利面積計算，系爭土地之重劃負擔比例約為24.09%（1,979.0262/8,213.1462坪=24.09%）。而同地段其他同為都市○○道路用土地之重劃費用負擔比例，273之2地號土地約23.97%、275之1地號土地約24.07%、258之16地號土地約24.07%、264地號土地約24.05%；另現行平均地權條例第60條第3項規定：「依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積45%為限。」臺北市歷年辦理之主要重劃區平均負擔比例約36.84%。系爭土地負擔24.09%之土地重劃費用，應屬合理。而關於日據時期臺北市○○段」地區土地重劃之權利面積及重劃費用負擔爭議，依本院92年度判字第1366號判決，認定日據時期已完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。系爭土地於重劃分配後既仍作原來之使用，光復後辦理徵收時，係按當時之土地價值（即重劃後之土地價值）為徵收，系爭土地自獲有重劃之利益，而應負擔重劃費用。且查同段編為都市○○道路之其他土地（273之2、275之1、258之16、264、319、350地號土地），重劃後之權利面積，均扣除重劃費用負擔，亦堪為證。（五）臺北市幸段地區係於日據時期由日本政府依據當時法令辦理，日據時期已辦理之「制定重劃施行規程公布」、「換地處分設計分配」、「豫定地指定通知」3項，於臺灣光復時已為既成之事實，土地所有權人早已依換地後之位置及範圍占有使用土地，且有甚多土地業經建造房屋及轉讓之情形，如不予承認使發生階段性之效力，則重劃地區土地所有及使用，必須回復日據時期重劃前之狀況，不惟與實際使用狀況不符，造成土地權利之混亂，實際執行上更屬窒礙難行，且不符經濟效益。行政院核定之臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點（下稱地籍清理要點）第3點第1款規定，承認日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知），自屬合法適當。上訴人空言否認日本政府已辦理「制定重劃施行規程公布」、「換地處分設計分配」、「豫定地指定通知」等3階段工作及其階段性效力，自屬無稽等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人之先人張木等9人共有坐落臺北市○○區○○○段258之3地號土地，位於日據時期重劃區內，於昭和13年及14年（民國27年、28年）陸續辦理重劃事宜，被上訴人於臺灣光復後接續辦理，以69年2月6日69府地重字第05486號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，公告期間自69年2月22日起至69年3月22日止。上訴人（或其先人）以所有土地清理後面積減少，系爭土地於日據時期全筆均被劃入道路設施用地，於法不必分擔公共設施各項負擔之面積，該重劃區內之其他土地並未扣除各項負擔之面積，單獨對於上訴人等所有土地扣除各項負擔面積，實欠公允，且已造成上訴人等財產上甚大損失，應予公平處理等由，於69年3月6日提出異議，嗣輾轉經一再訴願及行政訴訟程序，經本院以89年度判字第95號判決將一再訴願決定及原處分均撤銷；嗣被上訴人於92年3月25日重為處分，以府地重字第09208066300號函復上訴人，稱本案土地僅屬計畫道路用地，尚非已開闢供公共使用之道路用地，不合規定得免予負擔重劃費用，自應扣除重劃負擔。上訴人不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回。（二）上訴人以先位聲明依行政訴訟法第5條第2項規定，請求判決命被上訴人就系爭土地減少面積0.5370公頃部分，作成地價補償費之行政處分；被上訴人主張上訴人等異議時未請求補償，此部分聲明不合法等語；惟參以上訴人等69年3月6日異議書說明欄、附卷之本院73年度判字第944號判決理由及卷附臺北市政府地政處70年5月21日北府地四字第20649號函主旨，由上訴人於此項異議前後所為之申請意旨觀之，上開異議書所謂「‧‧‧清理後面積減少，‧‧‧全被編入公共設施（即道路用地內），財產價值遭受損失甚大，請公平處理。」等語，其真意當係請求被上訴人就清理後面積減少部分給予補償之意，被上訴人認上訴人於69年提出異議時，並無申請補償之意，容有誤解。綜觀被上訴人原處分函覆內容及本件訴願決定意旨所載「‧‧‧是本案不合上開得免予負擔重劃費用之規定，訴願人爭執土地面積減少部分，即為扣除重劃負擔所致‧‧‧」等語，亦應解為含有否准上訴人請求就重劃清理後面積減少部分給予地價補償之意。（三）上訴人雖主張依據平均地權條例第60條、第10條規定，請求被上訴人作成補償之行政處分；惟上揭規定係就政府依法徵收時，有關地價補償之規定，及依平均地權條例規定實施市地重劃時，有關重劃區內供公共使用用地，如何抵充、負擔之問題；與本件係於日據時期依重劃當時法令為土地重劃之爭執無涉，無從據上訴人主張之平均地權條例第10條及第60條規定，得出上訴人有請求被上訴人就系爭土地減少面積0.5370公頃部分，作成補償地價行政處分之實體法上依據；至第三者瑠公農田水利會及中國廣播股份有限公司之土地，因政府依法徵收所衍生之補償問題，與本件係於日據時期依重劃當時法令為土地重劃，因部分程序未完成而由被上訴人於69年接續辦理重劃清理者有間，自不得援引該案例，主張被上訴人為差別待遇，違反平等與行政自我拘束等原則，而謂其於實體法上得享有請求被上訴人就系爭減少面積作成地價補償行政處分之公法上權利，上訴人主張，容非可採；準此，上訴人請求判決命被上訴人就系爭土地減少面積
0.5370公頃部分，作成補償地價之行政處分；因欠缺明確之實體法上依據，即屬無從准許。（四）土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；國家係徵收權之主體，一般人民並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第3條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地‧‧‧」即可明瞭，至人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。本件上訴人既無請求被上訴人應擬具徵收計畫書等資料，向內政部申請徵收系爭土地之公法上請求權，則其依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被上訴人應擬具徵收計畫書等資料，向內政部申請徵收系爭減少面積共0.5370公頃土地，即非有據，亦屬無從准許。（五）上訴人先人張木等人共有之系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，日據時期登記面積為2.7151公頃，臺灣光復後轉錄土地登記簿，面積相同；46年分割出258之59、258之60、258之61地號土地，面積共0.0949公頃，辦理徵收補償完畢；50年間又分割出258之64地號土地，面積0.0524公頃，辦理徵收補償完畢；58年間辦理徵收其中之1.8059公頃，上訴人等領取地價補償完畢，但未辦理變更登記；59年又分割出258之103、258之104、258之105、258之106地號土地，面積共2.3428公頃；258之3地號剩餘面積
0.2250公頃，於66年辦理徵收。258之103、258之104、258之105、258之106地號土地於69年重劃地籍清理後，編入臺北市○○段○○段309、310地號土地，於72年間補辦58年徵收登記後，尚有0.2629公頃登記為上訴人等人所有，此為上訴人所不爭，並有日據時期及光復後土地登記簿謄本附卷可稽。準此，系爭258之3地號土地原登記面積為2.7151公頃，經4次徵收，面積共2.1781公頃，應餘0.5370公頃，惟其中既仍有0.2629公頃尚登記於上訴人等人所有，上訴人主張該項登記面積，對於上訴人不生效，上訴人分配減少之面積為
0.5370公頃，容有誤解。（六）日據時期臺灣都市計畫令第53條規定：「依前3條之規定，接奉重劃施行之行政廳，應將設計書及土地重劃施行規程呈請臺灣總督府之認可。臺灣總督府為前項之認可時，連同設計書之要點予以公布。」臺北市○○段」地區之土地重劃案，經日據臺灣總督府於昭和14年（民國28年）2月18日公告（參卷附被上訴人94年4月12日提出之臺灣總督府府報），依當時臺北市都市計畫事業敕使街道沿線土地區劃整理施行規程第7條規定：「市尹為實施重劃於有必要時準用第6條規定得對土地重劃前土地指定換地豫定地。前項指定應通知有關土地所有權人。變更指定或更正者亦同。換地豫定地之使用開始時期由市長指定後通知有關土地所有人。」第8條規定：「依前條第3項規定所為之重劃前之土地所有人應自其指定之日起在換地豫定地上使用收益。」另日據臺北市都市計畫事業第三高女附近土地重劃實施規程第10條、第11條規定相同。是日據時期臺北市政府業已完成土地重劃之設計規劃及換地預定地之指定通知，土地所有權人並已依換地後土地占有使用。系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，係經日據臺北市政府於昭和17年（民國31年）4月6日以臺北市土字第494號「換地豫定地指定通知書」及「換地豫定地指定圖」通知上訴人先人在案，亦有日據時期「換地豫定地指定通知書」及「換地豫定地指定圖」、「換地豫定地指定調書」等附卷可按。至臺灣光復前，重劃地區之土地已完成土地重劃之設計規劃及換地豫定地之指定通知，土地所有權人並已依換地後土地占有使用，惟因尚未辦理土地變更登記手續，致有土地面積與實際權利面積不符之情形。嗣後，地籍清理要點第3項規定：「地籍清理原則如左：㈠對日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。㈡其未辦尚待辦理之事項（包括換地豫定地之公告確定、換地面積之相互補償、囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第56條及其有關法令規定繼續辦理完成。㈢上述重劃土地之公告，應依『都市土地重劃實施辦法』第22條規定辦理。惟該條第1項第2款『計算負擔總計表』，其所應表達當年之重劃負擔，為光復前所定，且時隔多年，可以從略。‧‧‧」。被上訴人以日據時期清算原簿及換地通知書等資料為依據，依上開規定接續完成日據時期之土地重劃地籍整理工作，以69年2月6日68府地重字第05486號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，並辦理土地重劃之土地變更登記，並無不合。（七）日據時期辦理重劃地區之土地，於臺灣光復前業已完成土地重劃之設計規劃及換地預定地之指定通知，已如前述。重劃後土地之指定位置、權利面積及應負擔之重劃費用，已於日據時期依當時法令規劃並執行完畢；依地籍清理要點第3點第1款規定：「對日據當年已辦理完成之重劃事項(包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效。」日據時期已辦理之「制定重劃施行規程公布」、「換地處分設計分配」、「豫定地指定通知」3項，自發生階段性之效力。且查臺北市幸段地區係於日據時期由日本政府依據當時法令辦理，日據時期已辦理之「制定重劃施行規程公布」、「換地處分設計分配」、「豫定地指定通知」3項，於臺灣光復時已為既成之事實，土地所有權人早已依換地後之位置及範圍占有使用土地，且有甚多土地業經建造房屋及轉讓之情形，如不予承認使發生階段性之效力，則重劃地區土地所有及使用，必須回復日據時期重劃前之狀況，不惟與實際使用狀況不符，造成土地權利之混亂，實際執行上更屬窒礙難行，且不符經濟效益。是地籍清理要點第3點第1款規定，承認日據當年已辦理完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知），自屬合法適當。上訴人空言否認日本政府已辦理「制定重劃施行規程公布」、「換地處分設計分配」、「豫定地指定通知」等3階段工作及其階段性效力，尚非有據。（八）日據時期辦理之土地重劃，依據當時法令規定，已發生重劃地區土地權利變動之效果，而地籍清理要點為辦理日據時期重劃地區土地地籍清理作業之程序規定，行政機關得本於職權訂定，與法律保留原則無違，上訴人所認容有誤會；另依日據都市計畫令第5條第2項規定：「臺灣總督府認為有必要時得依其所規定，命令都市計畫事業受益者，在其受益限度內，負擔前項費用之全部或一部。‧‧‧」第54條規定：「行政廳施行土地重劃所需之設計費用，得依照臺灣總督所規定，命令重劃施行地區內之土地所有人或已登記之質權人、地上權人、租賃權人負擔其全部或一部。」日據臺灣都市計畫令施行細則第5條規定：「凡合於左列規定各款之一者，得令負擔計畫令第5條第2項規定之費用：‧‧‧㈤行政廳施行之土地重劃，在其施行地區附近之土地‧‧‧因土地重劃而受益顯著者。」日據時期重劃施行規程第6條第2項規定：「依第11條第4項規定撥供土地負擔費用者，其費用負擔額相當之面積，應自第一項之權利面積扣除之。」第11條第4項規定：「市長認有特別情事者，得囑土地所有人提供相當費用負擔額之土地處分後抵充其應負擔之費用。」（日據時期臺北市都市計畫事業第三高女附近土地重劃實施規程第6條第1項規定：「重劃事業施行所需費用應由土地所有權人負擔。」第7條第4項規定：「必要時，市長得令土地所有權人提供相當費用負擔額之土地，出售後抵充其負擔費用。」）。準此，系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，屬日據時期辦理重劃地區之土地，依上開規定，自應負擔重劃費用。茲日據時期已完成之重劃事項（包括制定重劃施行規程呈准公布、換地處分設計分配、換地豫定地指定通知）為符合實際情況及保障人民權益，應承認有效；日據時期清算原簿之權利面積，乃係重劃前參加重劃之土地面積減去重劃負擔後，應分配之土地面積；此項土地重劃費用負擔之核算，為日據時期臺北市政府依據當時法令所為之處分，並經執行在案。依地籍清理要點第3項第1款規定，自應承認其效力（另本院92年度判字第1366號判決亦同此認定）。至日據時期之重劃費用負擔如何計算而得，被上訴人固稱已無資料可考，惟依臺帳面積與權利面積計算，系爭土地之重劃負擔比例約為24.09%。而同地段其他同為都市○○道路用土地之重劃費用負擔比例，273之2地號土地約23.97%、275之1地號土地約24.07%、258之16地號土地約24.07%、264地號土地約24.05%；另現行平均地權條例第60條第3項規定：「依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積45%為限。」臺北市歷年辦理之主要重劃區平均負擔比例約36.84%。系爭土地負擔24.09%之土地重劃費用，應屬合理。（九）臺灣光復後，政府因拓寬道路等需要，陸續徵收258之3地號土地之一部，依照當時之相關法令辦理土地徵收事宜，不屬日據時期土地重劃案規劃設計之事項，與258之3地號土地應否或可否依據日據時期都市重劃法令規定負擔重劃費用之認定無關，上訴人將徵收與系爭土地重劃清理案，混為一談，並主張系爭土地於光復後才陸續辦理徵收，不應適用日據時期有關土地重劃法令云云，亦非可採。系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，於日據時期重劃前後雖均編列為道路計畫用地，惟臺灣光復後，始於46年、50年、58年、66年間因道路拓寬工程等原因而辦理徵收，此為上訴人所不爭執；又系爭土地於43年7月及8月間曾由原地主張有盛等10人與湯覺之簽訂土地租賃契約，出租系爭土地之部分予湯覺之供建築房屋使用，租期均為10年，承租人並於54年間函原地主要求將租約改為20年，有土地租賃契約等資料附卷可稽。被上訴人據以主張系爭土地於臺灣光復後仍作建築用地使用，系爭土地於日據時期重劃前後，實際上均未作為道路使用，堪予信實。是系爭土地258之3地號土地於日據時期及臺灣光復後，雖均編列為都市○○道路用地豫定地，惟於日據時期重劃前後，乃至辦理徵收前，實際上均仍為原來之使用，並未闢建為道路，自享有土地重劃之利益，應負擔重劃之費用。再者，日據臺灣都市計畫令第61條規定：「因重劃施行而新闢之道路‧‧‧之土地，應無償編入官有或公共團體所有地。」日據時期都市○○○○道路新建擴建受益人負擔規定第9條規定：「下列各款之任一款規定時，得免負擔金額：‧‧‧㈢道路新建或擴建所需之土地，依據土地重劃整理之實施，免費編入國有或公共團體之所有地時。‧‧‧」，均係指土地重劃時經作為新建或擴建道路使用之土地而言，系爭土地於日據時期重劃時既未經闢建為道路使用，自無上開規定之適用。況查同段編為都市○○道路之其他土地（273之2、275之1、258之16、
264、319、350地號土地），重劃後之權利面積，均扣除重劃費用負擔，亦有換地豫定地指定調書附卷可稽。綜情以觀，系爭重劃清理前臺北市○○區○○○段258之3地號土地，應負擔重劃費用；原登記面積與重劃後權利面積之差額，係屬重劃負擔無訛。（十）日據時期重劃後，258之3地號土地經換地於重劃後之172（ニ）、173（ロ）、174（ハ）及178（イ）街區4部分，其位置如換地豫定地指定通知書所附換地豫定地指定圖所示，並有重劃前地籍圖及幸町地區換地豫定地指定圖可稽；況臺灣光復後，政府未曾辦理日據時期重劃地區之土地換地作業；46年、50年、58年、66年間為辦理道路拓寬工程等原因，分別徵收258之3地號土地之部分；若日據時期重劃後，258之3地號土地未經換地，則臺灣光復後不可能有徵收258之3地號土地之情事。是被上訴人主張258之3地號於日據時期重劃後，經換地為換地豫定地指定圖所載172（ニ）、173（ロ）、174（ハ）及178（イ）街區4部分，堪予信實；上訴人主張日據時期重劃未經換地云云，容非可採。又系爭258之3地號土地之換地豫定地指定通知，係由日據時期臺北市政府於昭和17年（民國31年）4月6日以臺北市土字第494號換地豫定地指定通知書通知上訴人先人在案；日據時期清算原簿258之3地號土地部分記載：「指定通知年月日：17/4/6494」，亦足為證。清算原簿258之3地號土地部分之記載共有5行，其「指定通知年月日」欄以「同前」（「〃」）符號標示與前行（258之16地號）所載「17/4/6494」相同，上訴人主張清算原簿258之3地號土地之「指定通知年月日」欄內空白，換地豫定地指定通知未送達上訴人先人云云，容有誤解等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：土地徵收乃國家為興辦土地徵收條例第3條各款規定之事業，就人民之土地予以強制取得而給與補償之處分。土地徵收處分之標的為土地本身，其為一宗土地之全部或其特定部分，在所不論，惟其並非以面積所表示之所有權效力所及之土地數量；亦即就單純以一定數量表示之土地，國家無從對之為徵收。又國家徵收人民之土地後，應依據土地徵收條例第30條規定，給與人民徵收補償，此項補償處分，係由直轄市或縣（市）地政主管機關依行政處分作成，苟無土地徵收處分，自無作成徵收補償處分之可言。經查：（一）上訴人之先人張木等9人原共有之系爭258之3地號土地，位於日據時期重劃區內，昭和13年、14年（民國27年、28年）間陸續辦理重劃事宜，被上訴人於臺灣光復後接續辦理，並於69年2月6日以69府地重字第05486號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，上訴人（或其先人）於公告期間之69年3月6日提出異議，主張其依法不必分擔公共設施，被上訴人誤命其負擔，致上訴人所有土地清理後面積減少，造成上訴人財產上重大損失，請予公平處理等語，經被上訴人所屬地政處予以否准。嗣輾轉經一再訴願及行政訴訟程序，被上訴人以92年3月25日府地重字第09208066300號函復上訴人，略以：本案土地僅屬計畫道路用地，尚非已開闢供公共使用之道路用地，不合得免予負擔重劃費用之規定，自應扣除重劃負擔；而土地面積減少部分，係扣除重劃負擔所致等語，仍否准上訴人之請求；上訴人提起訴願，亦遭決定駁回；另地政主管機關並未就系爭土地予以徵收等情，為原審依法認定之事實。（二）上訴人對於被上訴人所為原處分不服，依平均地權條例第60條、第10條、土地徵收條例第8條、第58條規定提起本件行政訴訟，其先位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人就系爭土地減少面積0.5370公頃部分，作成補償地價之行政處分；備位聲明求為命被上訴人應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書各2份，向內政部申請徵收系爭未辦徵收之張登旺等及訴外人張維珪等人共有由坐落（重劃清理前）臺北市○○區○○○段258之3地號土地分割出來之同段258之103、258之104、258之105、258之106地號土地，面積共0.5370公頃（即重劃清理後○○○區○○段○○段310、309地號土地內之一部分）。又上訴人陳明其所提起之行政訴訟之性質，其先位之訴部分為課予義務之訴，備位之訴部分為一般給付之訴。（三）平均地權條例第10條所規定者，乃對經徵收之土地如何補償之事項；而就系爭土地，主管機關既未作成徵收處分，揆之前開說明，本件被上訴人即無依平均地權條例第10條、土地徵收條例第30條規定作成徵收補償處分之義務，上訴人自亦無對被上訴人請求作成徵收補償處分之權。至平均地權條例第60條規定，係重劃工程費用、重劃費用與貸款利息之負擔相關事項，與徵收補償無關；土地徵收條例第8條規定一併徵收之要件；同條例第58 條規定者則為土地徵用事項，俱與系爭土地未經徵收即無給付徵收補償可言一事無關，上訴人自無從據各該規定提起本件先位之訴，是本件上訴人之先位之訴，並非有理。（四）本件上訴人為前開備位聲明，無非以重劃清理後系爭土地面積較原有土地面積減少0.5370公頃為論據。而依原審卷附之土地登記謄本所載，坐落原臺北市○○區○○○段258之103、258之104、258之105、258之106地號土地，面積各為2,183平方公尺、6,968平方公尺、11,043平方公尺、3,234平方公尺；而重劃清理後○○○區○○段○○段310、309地號土地之面積各為5,004平方公尺、39,644平方公尺等情觀之，應認上訴人所請求給付之行為之標的物乃土地之一定數量，而非一宗土地之本身或其特定部分。揆之前開說明，上訴人既非以一宗土地之本身或其特定部分為請求標的，不論上訴人所主張其原有土地尚有部分未受重劃分配一節是否屬實，其備位聲明所為請求均無從實現，是上訴人此部分請求，亦無從准許。（五）上訴人提起上訴雖主張：１、本件系爭土地雖係被上訴人清理日據時期「幸段」土地重劃事項，但被上訴人於民國46年起至66年間對系爭土地分4次徵收，及其於徵收後所為之重劃清理，均係依臺灣光復後之平均地權條例有關土地重劃規定辦理徵收，此由被上訴人於66年間最後一次徵收，上訴人發現補償並未完足，申請被上訴人補足，而被上訴人函復應俟重劃清理後再憑辦理，可資明證外，並由原判決引用臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點第3項規定更可證明，本件日據時期實施重劃地區之整理，仍須依平均地權條例辦理。從而上訴人依平均地權條例第10條及第60條之規定，以系爭土地已遭被上訴人闢為道路用地，毋庸負擔重劃費用，訴請被上訴人就短少面積0.5370公頃補足徵收補償費，確有實體法規定之根據，原判決否定上訴人之主張，當有適用法規不當之違法。２、被上訴人既已對同時拓寬道路範圍之其他31筆土地，均已徵收補償，對於系爭土地顯無其他特別情事，不予徵收。準此，在相同條件之平等原則下，被上訴人基於行政自我約束原則，其得徵收之裁量權限應該要限縮到零，自應對系爭土地辦理徵收，給付上訴人短少之徵收補償費，不得拒絕上訴人徵收之請求。又參照司法院釋字第400號解釋意旨，可知本件系爭土地於58年間經被上訴人闢為道路時，非既成道路，舉輕以明重，被上訴人單獨未對之辦理徵收補償，更屬違反平等原則，殆無疑義。３、被上訴人明知上訴人就短少補償之土地面積為0.5370公頃已依法聲明異議在案，而該異議尚未終結，被上訴人竟違法以徵收為原因，逕行就系爭土地重劃清理，剩餘面積應為0.5370公頃，竟無端消失0.2741公頃，僅餘0.2629公頃登記為上訴人所有（與他人分別共有），其登記處分不僅違法，且有重大瑕疵，依行政程序法第111條規定，應屬無效。原判決於此認定系爭土地未為徵收之土地面積，究為
0.5370公頃抑土地登記簿登記之0.2629公頃，前後不一，不無矛盾；且未為徵收之土地面積如為依土地登記簿所載之
0.2629公頃，則與實際減少之0.5370公頃，仍有0.2741公頃之差異，原判決就此未記載其得心證之理由，其判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由及理由矛盾之違法。４、被上訴人於原審94年4月12日提出之臺灣總督府府報其上載明：「告示五十八番，臺北都市計畫事業幸町土地區劃整理設計書及土地區劃整理施行規程認可‧‧‧」，亦即臺灣總督府於昭和14年2月18日公告「幸段」重劃案時，已認可該「幸段土地區劃整理施行規程」，而「敕使街道沿線土地區劃整理施行規程」並非「幸段地區」之「土地區劃整理規程」，至為明確，原判決卻將後者移接為本件「幸段」地區重劃之施行規程，當有適用法規不當之違法。又原判決另引用日據時期臺北市計畫事業第三高女附近土地重劃實施規程之規定，作為有利被上訴人之心證理由，因該第三高女附近土地之重劃與「幸段」地區重劃為不同之重劃案，各有其重劃施行規程，不能混淆，原判決未為詳查，竟將第三高女之重劃施行規程適用於本件，亦屬不當。另上訴人一再請求原審法院命被上訴人提出日據時期「幸段重劃區」經臺灣總督認可之「設計書」、「幸段重劃施行規程」，俾供查明系爭258之3地號土地全部列入道路用地，不必負擔重劃費用之事實。被上訴人以未接受日本政府日據時期臺灣總督認可之「設計書」、「重劃施行規程」為由，拒絕提出，惟被上訴人在原審已提出日據時期非屬「幸段土地重劃」案之重劃施行規程之其他「敕使街道沿線地區重劃整理施行規程」及「第三高女附近土地區劃整理施行規程」，另提出「幸段」之日據承辦人員內部作業草稿之「清算原簿」、「調書」等文件，證明被上訴人顯然持有本件日據時期之「幸段」重劃相關之「設計書」及「重劃整理施行規程」，依行政訴訟法第164條規定，應認定上訴人所有系爭土地於日據時期毋庸負擔公共設施之重劃負擔之事實為真正。５、縱依原判決前引之日據時期「敕使街道沿線土地區劃整理施行規程」第7條、第8條及「第三高女附近土地區劃實施規程第10條、第11條規定，均以有換地情形時，即甲地之所有權人指定豫定換至乙地時，始有上開第7、8條規定之適用，如甲地之所有權人，指定豫定地在其原有甲地範圍內，即無上開法條之適用，本件系爭258之3地號土地於日據時期重劃時，均為計畫道路，且其位置均未變動，即無指定換地豫定地之情形，足證原判決有適用法規不當之違法。原判決採信被上訴人引用我國政府已明確公告廢止之日據時期法令，如日據時期「都市計畫令」、「臺北市都市計畫事業敕使街道沿線土地區劃整理施行規程」、「臺北市都市計畫事業第三高女附近土地重劃實施規程」等，作為系爭土地上訴人等應分擔重劃負擔之依據，顯屬無稽。再者，被上訴人於69年間對日據時期實施土地重劃地區，予以整理，因涉及人民土地財產權之限制，非僅屬執行法律之細節性、技術性之次要事項，依憲法及中央法規標準法之規定，被上訴人如欲重劃清理，應以法律定之，不得以命令為之，被上訴人主張為依據之地籍清理要點屬行政命令並非法律，被上訴人依上開行政命令所為清理日據時期重劃地區土地之單方行政行為，已對上訴人等所有土地權利發生變動之法律效果，應屬行政處分，故被上訴人本件行政處分所憑之行政命令，顯屬違反憲法及中央法規標準法規定，應屬違法之行政處分。原判決竟認上開地籍清理要點為被上訴人得本於職權訂定，與法律保留原則無違等情，顯有不適用法規之違法。６、依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，上訴人有權請求被上訴人補足徵收短少面積之價額之公法上請求權，原審謂上訴人無此權利，顯有不適用法規之違法。７、原判決未指出「幸段重劃施行規程」之公布日期，及其具體內容；另系爭土地「換地處分設計分配」於何位置，權利面積若干；又「豫定地指定通知」是否已送達，豫定換地於何處各節，均乏具體指明，應有理由不備之違法。８、原判決對上訴人主張系爭土地依日據時期法令及已辦理階段均未換地之事證，未予說明不採納之理由，有不備理由之違法。９、系爭土地於日據時期重劃時，列為道路用地，上訴人在原審主張無論依日據時期或光復後我國法令，均無須負擔重劃費用，原審未予採納，卻未說明何以不採納之理由，有理由不備之違法等語。（五）惟查：上訴人所述各節，對依本院前述理由足認上訴人之請求為無理由之結果，不生影響。原審駁回上訴人於原審之訴所憑之理由，與本院前述理由固有不同，惟其結論則無不合，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 27 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 27 日
書記官 阮 桂 芬附表：
張登旺、張震聲、張正中、張正德、張歐祥、張黃春梅、張慶雄、張貴美、張綉珠、張蘇利瓊、張耀仁、張歐旭、張祐慈、張陳碧金、張歐漢、張歐任、曾淑玲、張雅筑、張庭瑜、張彩蓮、張增男、陳張純蓮、張林寶珠、張歐俊邦、張歐俊鴻、張文秀、黃秀珠、張歐鑒、張惠琪、張惠琳、張惠瑜、張郭址、張歐明賢、張歐鑑泉、張歐正德、林張芳蘭、張儷馨、洪張月李、張家璋、張耀亭、張耀德、張陳秀英、張俊雄（住臺北市○○○路○段○○○號2樓）、劉張彩秀、林張婌、張李嬈嬪、張逢文、張逢時、張逢平、張歐楠、張振昌、張永昌、張如瑾、張歐元、張歐誠、劉張歐梅、張歐密、張美枝、張歐信、張歐寬、張歐欽、張富程、張淮馨、張淮伶、張瓊珠、張詠淳、張玉蓉、張惠晶、張慧妍、張慧娟、張慧媛、張慧君、張陳貴美、張維鈞、張維峯、蘇明陽、蘇平章、蘇啟明、蘇英明、蘇秀秀、張道炷、張道昇、張道銓、張建業、張建隆、張國慶、張建國、張建陽、張雅、張明婉、張林來春、張惠琳、張斌堂、張斌炎、張明真、張斌煉、張家禎、張俊雄（住臺北市○○街○號5樓）、張安雄、張瑞庭、張伯麟、張歐壽、張瓅文（以上4人係訴願人張登輝之繼承人，於原審追加為原告）。