最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01730號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因獎懲等事件，上訴人對於中華民國95年3月13日臺北高等行政法院93年度訴字第3646號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係被上訴人所屬之工務局建築管理課（下稱建管課）技佐，被上訴人以其於建管課任內承辦中國石油新建工程棄土案（下稱中油工程棄土案）及華棋土石方資源回收場案（下稱華棋土資場案）二案，涉嫌貪瀆，分經臺灣臺北及桃園地方法院檢察署（以下分別稱臺北或桃園地檢署）檢察官提起公訴，嚴重損害被上訴人聲譽為由，依公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第5款規定，以民國（下同）92年11月19日府人二字第0920266840號令核定1次記2大過免職，並依同法第18條之規定，在免職未確定前，先行停職。上訴人不服，提起復審，經決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：查本件被上訴人及復審決定書既均稱係以上訴人承辦中油工程棄土案及華棋土資場案涉嫌貪瀆，其行政責任重大卻誤引考績法第12條第3項第5款規定而為處分，事實理由與適用法規上即有不符，所為處分就程序上難稱有當。且被上訴人所憑證據乃檢察官之起訴書，而該二案固以上訴人係涉犯貪污治罪條例第5條第1項第3款及第6條第1項第4款之罪名起訴，然被上訴人並非以上訴人有考績法第12條第3項第4款之情事而為行政處分，顯見被上訴人亦不認上訴人有任何重大行政責任，既無重大行政責任，且上訴人於建管課僅係任職技佐，屬最基層公務人員，於簽辦案件時乃撰寫擬辦之人員，且於公文流程上，依分層負責之規定，其上尚有各階層之人員監管，於未有重大行政責任之情事下，並無嚴重損害原處分機關聲譽，前開處分之理由顯有矛盾。至於復審決定書中非僅逾越被上訴人之職權逕認上訴人有重大行政責任，而造成與被上訴人所認相互矛盾，且既認上訴人有重大行政責任，則依法文意旨，被上訴人所引用之考績法第12條第3項第5款之理由顯非妥適，自應糾正並責令被上訴人另為處分，乃竟予將上訴人之復審申請駁回，適用法則即有不當。又上訴人雖遭檢察官提起公訴，然刑事程序至今均仍繫屬於第一審法院，依刑事訴訟法第154條之規定，應受無罪之推定，乃被上訴人未審先判，認定上訴人涉及貪瀆，又未提出任何確實證據證明，其處分即與法有違。次查上訴人於首次收受臺北市政府工務局函件時，因上訴人乃係最基層承辦人，不知被上訴人於首長會議中有作成不接受外來土石方之決議，而於原簽要求臺北市政府工務局自行核處，惟仍要求應依合法棄土場之相關規定申請核准；嗣該簽稿由上級技士修正成為未便同意並告知上訴人以會議決議，是嗣於第2次由所謂陸軍269師來文時，上訴人即依前文意旨再次強調不同意外縣市廢棄土嚴禁進入本縣傾倒，予以駁回，自不可本於推測而認上訴人有任何圖謀不法利益或言行不檢之情事。又本件涉案之87年4月18日桃縣工建戌字第3885號函，全案卷證均已不知去向，是該函文之內容是否上訴人之原簽稿內容甚至上訴人有無簽辦之事實已有不明。且本件幾乎所有公文均係由訴外人李連煒及臺北市政府公務局技士汪陳忠偽造，含前開遞至被上訴人之各項公文，是其要偽造被上訴人公文自非難事。且依被上訴人之一般公文流程，如未奉上級之核示不可能進行繕打，更不會為校對及用印，且校對之校對章、局長之印文均非上訴人所掌握，是被上訴人所稱上訴人有盜蓋局長劉永和及被上訴人所屬之工務局校對之章乙節，全然與公文流程不合，而有誤解，上訴人並無偽造該文書。退步言之，若上訴人果真有故意偽造公文書以圖利包商，此等情節可謂重大，自無需以所謂自行核處之連檢察官公訴意旨均認語意不清之用詞。再者如確如被上訴人及復審決定書所稱之由上訴人以違背公文正常流程之情形為之，則上訴人又何以會於公文中留下「峰」之字樣，又何以會於發文上又留下「3885松」之字樣，是如上訴人確要偽造自不可能以如此拙劣且粗糙之方式為之。再者，訴外人李連煒等與上訴人均不認識，亦從未謀面，亦經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）調查屬實，故上訴人並無主觀之意圖為廠商或申請人圖謀不法利益。況本件係由陸軍步兵第269師以須用棄土作為填充靶場之建材方式以為申請核示，並非涉案之佳煒公司為申請傾倒廢棄土，而該部隊並無且非合法棄土場，工務局根本無准駁之權責，且法令亦均無授權工務局得就所謂以棄土作為建材之事先審核之權限，是該部隊之函件內容所示既根本非工務局之權責，則不論准、駁均不違背本縣禁止外縣市廢棄土進入之既定政策，蓋縱准亦非即認佳煒公司可將棄土進入作為予該部隊建材使用。本件純係臺北市政府誤解法令，且不解行政申請之相關程序法令所致，縱認該公文確為申請人之原簽意旨，亦無違本縣之處理廢棄土政策，不具任何行政疏失。末以，被上訴人固於87年桃園縣土石方、廢棄土、盜濫採砂石應如何處理座談會之會議結論中裁示，桃園縣不收受外縣市剩餘土石方，然該等會議結論究其性質僅係被上訴人內部共識之行政規則而已，並非法律，亦非法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等對多數不特定人民就一般事項所對外發生法律效果之規定，是其合法性與合憲性令人質疑，就此有疑義之行政規則事項所屬下級機關有無遵守之必要亦有疑義，被上訴人以此認上訴人有損害政府或公務員聲譽尚難採信。況本件嗣經查該等工程之土石方跟本未進入桃園縣境，被上訴人及復審決定書根本未予查明，所為認定完全不實，基於不真之事實所為之行政處分即難稱合法妥適。至上訴人承辦華棋土資場案時，因係承辦第1件被上訴人縣境土石方資源回收場申請案，加上因法令並不健全，而依臺灣省營建剩餘土石方處理方案及上級長官之教導妥為處理，並依相關權責多次會辦各該單位請示意見，再會整意見後簽請上級長官處理，是上訴人並不認該案有任何貪瀆或行政上不法之情。又上訴人於最後1次綜簽時，臺灣省農田水利會已轉來同意函，且於業者申請書中已取得土地之使用權並立下書面；而土地使用分區管制係本府都市計畫課之權責，申請人於會整各單位意見時，該課人員並未就住宅區部分表示任何不同意見，況該時被上訴人所屬之都計課僅就都市計畫內公共設施用地及綠地部分表示意見，經上訴人另向內政部請求釋示後，內政部上級認應由被上訴人卓處，上訴人再會辦都計課，都計課乃表示只要業者切結並經法院公證，如將來以市地重劃方式開發時業者無條件配合即不違法，申請人再要求業者照辦後，憑該等文件辦理，自無任何違法及行政疏失。又上訴人綜簽時，業者已檢具固定汙染源操作許可證書附於卷中，上訴人當然應於綜簽中將該操作許可附卷並加註已取得固定污染源操作許可證，如此與圖謀不法利益無涉。至華棋土石場之土石進場申報，係由被上訴人所屬之建管課之約聘人員負責管制並登錄，並非上訴人之權責，上訴人自無回覆其申報表之權責；且華棋土石場之土石申報表於上訴人任職建管課以來從未同意備查，故並無圖謀不法利益之瀆職。又本件純係業者股東間內部帳務不清無法交待，而故意誣賴上訴人。況依業者之陳述，渠等所稱宴飲等情事均於該土石場早已核准啟用之後數月，上訴人更不可能有任何放水之舉，業者更不可能有必要招待上訴人，是自不可單憑業者不實之陳述而認上訴人有圖謀不法利益或言行不檢之情事。本件係上訴人承辦之合法土石場之第1宗，亦為被上訴人之首宗核准案，上訴人盡心盡力承辦，遇有不明即與當時之上級長官古沼格、專員蔡宗烈等開會協商並蒙該等長官之教導，且一切程序均依照各單位之意見辦理，並無不法之處，亦無任何圖謀不法利益或言行不檢之情，為此求為撤銷原處分及復審決定之判決等語。
三、被上訴人則以：本件被上訴人認定上訴人圖謀不法利益之主要理由及證據，包括涉及中油工程棄土案及華棋土資場案等二部分。其中中油工程棄土案，臺北地院92年度訴字第444號刑事判決所認定犯罪事實與被上訴人調查所認定之事實完全相符。而該判決所論罪之說明與被上訴人原處分就上訴人「圖謀不法利益」、「嚴重損政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據，進而依據考績法第12條第3項第5款「圖謀不法利益，嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據」予以行政處分，即非全然無據。次查有關被上訴人87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函乃函復陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，進一步追查陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函未經被上訴人總收文處收文，此有證人林佩蓉表示87年4月10日並未收到陸軍步兵第269師司令部87年4月7日
（87）城彪字第0657號函，而係訴外人李連煒親交上訴人，上述證詞業經被上訴人向證人求證確實，並有被上訴人所屬之工務局收文登記簿載有「269師司令部、李連煒等字樣」可資證明。且上訴人之長官，當時局長劉永和、核稿專員范振成及課長李憲明等人均證稱未曾核閱前揭被上訴人87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函文，而發文程序之校對人劉振誠亦稱未曾核章。又經被上訴人查證，該函文號確為上訴人服務之工務局編定文號，此有該局發文登記簿「4月20日發3885松」字樣為證，另比對該函所蓋之局長條戳及校正章，均與該局相符，顯非使用偽造之條戳。另上訴人於89年10月4日函復法務部調查局協助調閱卷宗函時，稱陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函及桃縣工建（戌）字第3885號函業已遺失，並未否認前揭公文書之存在，足證上訴人知悉該文書且知悉該文書係函復陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函。至依證人林佩蓉證詞可知陸軍步兵第269師司令部87年4月8日
（87）城彪字第0657號函係由訴外人李連煒親自交上訴人，2人並非從未謀面。又經被上訴人查證上訴人87年4月10日出差當日曾簽辦楊梅鎮公所87年4月7日楊鎮建字第87007242號函等公文，另上訴人曾於同月7日、8日、17日、22日、24日公差，並於公差當日簽辦公文之情事，足證上訴人說詞不足採信。上訴人任職公務多年，應熟悉公文流程作業，依被上訴人作業流程承辦人簽核完畢後仍會回到承辦人手上，辦理發文送繕及歸檔程序，今上訴人訴稱其不知簽核結果，顯與事實不符。又上訴人稱縣府會議結論僅係行政規則，下屬機關可不受拘束，其說詞有悖行政程序法之規定。復查有關土石方堆置場之設置，應依內政部營建署頒訂之「營建剩餘土石方處理方案」辦理，而被上訴人之權責單位為工務局建管課，即上訴人服務之單位，上訴人即為本件之承辦人。而上訴人所屬之工務局早已於89年9月22日收文，收文人員於同月25日分文交承辦課，依理上訴人應於文到7日內（10月3日）處理結案，上訴人卻遲於同年10月5日始陳閱簽核，已逾正常公文處理時限。且上訴人於89年10月4日第2次綜簽針對華棋公司申請設置案簽請同意核發華棋事業公司之設置許可證明時，簽註公文簽核日期為10月9日，而上訴人於10月5日已簽辦前揭營建署89年9月19日89營署都字第36194號函，上訴人明知該函明釋都市計畫住宅區不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場，在相關長官均不知悉前揭函示內容之情事下，亦未於綜簽中說明申請人所提○○○鄉○○段地號161等23筆土地中，有8筆係屬都市計畫住宅區，依前揭函示不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場。反以其他不相關之函示及相關會簽意見，稱未涉及都市計畫法第17條規定，本於權責逕行核處，簽請核發設置許可證明，全然不提上開土地中都市計畫住宅區部分不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場之規定，則上訴人故意隱匿營建署之函示規定，使被上訴人陷於錯誤，致誤發設置許可證明之情事甚明。又土地之使用分區管制雖屬都市計畫課權責，係就申請人所提供之土地為使用分區管制之確認，惟有關申請設置土石方資源堆置處理場之准駁，仍為上訴人之服務單位依營建剩餘土石方處理方案等相關法規辦理，此觀89年11月28日會勘紀錄表都市計畫課會勘意見自明。另上訴人屢次訴稱不認識業者亦未曾謀面，則上訴人如何得知本件係業者股東間內部帳務不清無法交待所致，上開說法顯有矛盾。但被上訴人從未審酌業者於地檢署之陳述意見，僅就上訴人「圖謀不法利益」、「嚴重損害政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據以為認定。足見被上訴人係就上訴人之行政責任予以課責，實與地檢署追究上訴人之刑事責任有別等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查刑事法院之於刑事犯，行政法院之於行政罰對象，在審理上之區別，在於前者犯罪是否成立及論罪科刑，必須由刑事法院自行判斷；而行政罰之對象受到處罰，則由行政機關為第一次事實之認定及行使裁決權，行政法院原則上僅限於事後審查該裁決之合法與否。是以刑事法院甚或檢察官於審理、偵查犯罪時所認定之事實及採用之證據，如不違背論理、經驗法則及證據法則，亦非全然不能供作行政處分為認定事實之依據。本件上訴人承辦中油工程棄土案部分，被上訴人認定上訴人未依正常公文流程簽核，逕自核發被上訴人87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函並盜蓋局長發文條戳及校正章，圖利訴外人李連煒（即佳煒公司負責人）順利取得臺北市政府核發之建照號碼北市86建字第445號及86建字第288號之開工許可。如被上訴人主張其查證證據為：查有關被上訴人87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函乃函復陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，進一步追查陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函未經被上訴人總收文處收文，此有證人林佩蓉表示87年4月10日並未收到陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，而係訴外人李連煒親交上訴人，上述證詞業經被上訴人向證人求證確實，並有被上訴人所屬之工務局收文登記簿載有「269師司令部、李連煒等字樣」附原處分卷可資證明。次查上訴人之長官，當時局長劉永和、核稿專員范振成及課長李憲明等人均證稱未曾核閱前揭被上訴人87年4月18日桃縣工建（戌）字第3885號函文，而發文程序之校對人劉振誠亦稱未曾核章。又經被上訴人查證，該函文號確為上訴人服務之工務局編定文號，此有該局發文登記簿「4月20日發3885松」字樣附原處分卷可供佐證，另比對該函所蓋之局長條戳及校正章，均與該局相符，顯非使用偽造之條戳，是以被上訴人據此研判上訴人收受李連煒親自送交之陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，未依正常公文流程簽核，盜蓋局長發文條戳及校正章並逕自發文，圖利訴外人李連煒，順利取得臺北市政府核發之建照號碼北市86建字第445號及86建字第288號之開工許可。另上訴人於89年10月4日函復法務部調查局協助調閱卷宗函時，稱陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函及桃縣工建（戌）字第3885號函業已遺失，上訴人並未否認上開3885號函確曾存在，足證上訴人知悉該文書且知悉該文書係函復陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函。而依上述證人林佩蓉證詞可知陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函係由訴外人李連煒親自交上訴人，2人並非從未謀面。且經被上訴人查證上訴人87年4月10日出差當日曾簽辦楊梅鎮公所87年4月7日楊鎮建字第87007242號函等公文，上訴人亦曾於同月7日、8日、17日、22日、24日公差，並於公差當日簽辦公文之情事，足證上訴人說詞並不足採。至上訴人主張不認識訴外人李連煒乙節，業經臺北地院刑事庭調查，非屬事實，此可參上開判決事實欄二(二)、(三)、(四)之認定。另上訴人在建管課任職多年，應熟悉公文流程作業，依被上訴人作業流程承辦人簽核完畢後仍會回到承辦人手上，辦理發文送繕及歸檔程序，今上訴人竟訴稱其不知簽核結果，顯與事實不符。又上訴人稱縣府會議結論僅係行政規則，下屬機關可不受拘束，其說詞有悖行政程序法之規定。另就上訴人承辦華棋事業公司土石方堆置場設置案部分，認定上訴人利用職務上之機會隱匿該案土地使用分區及設備不符事實，圖利華棋事業公司設置土石方堆場。查有關土石方堆置場之設置，應依內政部營建署頒訂之「營建剩餘土石方處理方案」辦理，而被上訴人之權責單位為工務局建管課，即上訴人服務之單位，上訴人即為本件之承辦人。而上訴人所屬之工務局已於89年9月22日收文，收文人員於同月25日分文交承辦課，依理上訴人應於文到7日內（10月3日）處理結案，上訴人卻遲於同年10月5日始陳閱簽核，已逾正常公文處理時限。
上訴人於89年10月4日第2次綜簽針對華棋公司申請設置案簽請同意核發華棋公司之設置許可證明時，簽註公文簽核日期為10月9日，而上訴人於10月5日已簽辦前揭營建署89年9月19日89營署都字第36194號函，上訴人明知該函明釋都市計畫住宅區不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場，在相關長官均不知悉前揭函示內容之情事下，亦未於綜簽中說明申請人所提○○○鄉○○段地號161等23筆土地中，有8筆係屬都市計畫住宅區，依前揭函示不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸。反以其他不相關之函示及相關會簽意見，稱未涉及都市計畫法第17條規定，本於權責逕行核處，簽請核發設置許可證明，全然不提上開土地中都市計畫住宅區部分不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸之規定，則上訴人故意隱匿營建署之函示規定，使被上訴人陷於錯誤，致誤發設置許可證明之情事甚明。又土地之使用分區管制雖屬都市計畫課權責，係就申請人所提供之土地為使用分區管制之確認，惟有關申請設置土石方資源堆置處理場之准駁，仍為上訴人之服務單位依營建剩餘土石方處理方案等相關法規辦理，此觀89年11月28日會勘紀錄表都市計畫課會勘意見為自明。本件依89營署都字第36194號函示，既不得於都市計畫住宅區設置土石方資源堆置處理場，縱經申請人提供所謂切結書或依空氣污染防治法規定取得之固定污染源操作許可證書等文件，仍非法令所許。至上訴人屢次訴稱不認識業者亦未曾謀面，則上訴人如何得知本件係業者股東間內部帳務不清無法交待所致，該說法顯有矛盾。但被上訴人從未審酌業者於地檢署之陳述意見，僅就上訴人「圖謀不法利益」、「嚴重損害政府或公務人員聲譽」而違反行政處理流程，有確實證據以為認定。足見被上訴人係就上訴人之行政責任予以課責，實與地檢署追究上訴人之刑事責任有別。又本件經被上訴人於查證上述相關事實，且以上訴人於承辦中油工程棄土案相關前案時，其行政處理即難謂無刻意偏袒之嫌，爰經被上訴人認上訴人未依正常公文流程簽核及發文，其行政程序上處理之不當致有圖利同案佳煒公司取得臺北市政府核發之建照號碼北市86建字第288號及另案86建字第445號之開工許可之情，且已經桃園地檢署調查相關人證、事證後，認定上訴人有考績法第12條第3項第5款之事由，亦屬有據。末查上訴人不論係承辦中油工程棄土場案或華棋土資場案，有關被上訴人禁止外縣市營建剩餘土進入境內之政策，及土石方資源堆置處理場之設置，係僅供土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、鍛燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所之規定，實不容上訴人諉為不知，況依上訴人之職務說明書所載，上訴人應有認知該2案對被上訴人影響至鉅，理應謹慎而為，其於承辦華棋土資場案時本應力求切實，落實上開規定，竟違反對於被上訴人內部人員有拘束力之上開行政規則，利用職務之便，隱匿營建署與其職務相關之規定，致生損害於被上訴人，事屬明確。其於事後藉口質疑上開行政規則之合法性、合憲性，意圖卸責，所訴自非可採。本件經被上訴人彙整上開2案調查結果，認為上訴人之行為實不宜續任公務員，並認公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據，是以本件被上訴人雖係以上訴人於建管課任內承辦中油工程棄土案及華棋土資場案2案，涉嫌貪瀆，分經臺北及桃園地檢署檢察官提起公訴，嚴重損害被上訴人聲譽為懲處事由，其旨自係在引用各該起訴書認定之事實，而上訴人確有上開圖謀不法利益，致嚴重損及被上訴人之聲譽之行為，證據亦已明確。至於上訴人雖被桃園地檢署檢察官起訴涉有貪污治罪條例第4條第1項第5款之收受賄賂及不法利益罪嫌，被上訴人認上訴人收受賄賂及不法利益之部分事證尚不夠明確，惟依檢察官起訴之事實亦足認上訴人有直接圖利華棋事業公司之不法情事；另臺北地院既依臺北地檢署檢察官之起訴書審理結果認定本件上訴人犯同條例第6條第1項第4款之「直接圖利罪」而判處上訴人罪刑，實已足認上訴人有「圖謀不法利益」之行為，而上開圖利罪，原係貪污罪之態樣之一，被上訴人就「有確實證據」之圖利部分，認「嚴重損害被上訴人之聲譽」，而選擇依考績法第12第3項第5款規定核定上訴人1次記2大過免職，並依同法第18條之規定，在免職未確定前，先行停職，即無不法，復審決定駁回，亦稱妥適，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：查被上訴人於復審程序首次答辯中，僅提出2份檢察官之起訴書及剪報資料，就相關人員及事件之查證資料均付之厥如，且於原審審理中，亦未提出任何被上訴人所引據之證據資料，是被上訴人顯僅係引用檢察官之起訴書作為唯一證據而為行政處分。況如僅以檢察官之起訴書為據，被上訴人自應引用公務人員考績法第12條第3項第4款之規定為之，而非同條項第5款之規定，原處分所據之法條亦有誤引之違法。至原審所認被上訴人係所謂引用刑事案件檢察官所舉之證據、事實作為行政裁量之基準更屬無據，蓋因被上訴人根本從未作如是主張，且就刑事案卷被上訴人根本從未審閱。而本件被上訴人為行政處分92年11月間，所涉兩案根本尚未進入審理，就有無罪嫌尚屬未定，則被上訴人如何得認有確實之證據而得為行政處分，原審就此等相關證據之採認及其時期問題均未於理由項下說明其理由，其判決有理由不備之違背法令。次依刑事庭證人李憲明，於臺北市調查處應訊時，以電話當場詢問桃園縣政府承辦人員之公文流程與被上訴人於原審稱「公文簽辦完畢後會回到承辦人手上，辦理發文送繕及歸檔程序」之陳述不同，原審就此等重要爭執且兩造陳述不一之事實，未為調查，亦未請求被上訴人提出相關作業程序之證據即率加認定，就此等事實之認定其採證顯違證據法則。又據證人李憲明之證詞以觀，縱認該文之內容或有不當，或有違桃園縣政府之既定政策，既該文於程序上業經局長決行送繕打，並經校對小姐校對而送技正審核，即不得謂係上訴人偽造。況該公文並非於上訴人所掌控下發生遺失或擅自發文之情事，原審就事實斷章取義，未為查證或調查證據，即率為認定，顯有違誤。退步言之，上訴人如要偽造自不可能以如此拙劣且粗糙之方式為之，且本件之另當事人李連煒等與上訴人均不認識，亦從未謀面，亦經臺北地院調查屬實，原審就此等明顯有違常情之證據，均未於理由項下說明其採認之理由，所為判決即有理由不備之違法。至被上訴人87年桃園縣土石方、廢棄土、盜濫採砂石應如何處理座談會之會議結論所為裁示，亦經被上訴人之上級機關行政院內政部營建署，認不具拘束力，被上訴人卻以此認上訴人有損害政府或公務員聲譽自應尚難採信。況該等工程之土石方跟本未進入桃園縣境，原審根本未予查明，所為認定完全不實，基於不真之事實所為之判決即難稱合法妥適。又被上訴人明知系爭過程及有內政部營建署就該等都市計畫內公共設施用地及綠地係就本案之具體解釋，被上訴人竟陳稱該等內政部之解釋函文係無關之函文，原審亦未詳加斟酌，即附和被上訴人之說詞，所為判決之採認證據及事實上亦有理由不備之違背法令。再者，行政法上就相關情況之可否，於立法例上均大都僅規定原則，並就不許可之情況採列舉性之規定，亦即以所謂負面表列之方式明示不為許可之各項情況；本件所涉之內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函文，係內政部營建署依都市計畫法相關規定為函示通知，是該函件本應送被上訴人工務局都市計畫課，乃收文單位將之文轉上訴人，本即為錯誤之收文單位，然上訴人亦有將該文轉會被上訴人都市計畫課，該時之都市計畫採承辦人林世陽及課長劉振成亦均有見過該文，而於本件之設置許可階段及啟用階段均未依其權責提出任何意見，則上訴人根本非都市計畫之權責單位，即無得加以置喙。另依都市計畫法臺灣省施行細則第16條第7款92年修正前規定，與本件所涉係依內政部所頒之「營建剩餘土石方處理方案」所設置之土石資源堆置處理場，應屬不同之場所，此得由都市計畫法臺灣省施行細則第15條修正後將「營建剩餘土石方堆置場及其附屬設施」明列於第1款之住宅區不得經營之行業別中，而仍保留第7款之原條文存在，顯見該等所述根本完全不同。是足證被上訴人所陳述與法至有未合，而原審未加詳查即完全採認被上訴人說法，全然不為調查或比對相關法令之規定，所為判決亦有理由不備及明顯與處分當時法令不符之違背法令，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分等語。
六、被上訴人則以：查上訴人之上訴理由，實與上訴人原審起訴意旨相同，惟相關論點均經原審具體指駁，原處分及原判決並無違法不當之處，依行政訴訟法第242條及第243條之規定，自難謂係合法上訴。次查本件自91年4月9日及同月11日媒體刊載上訴人涉及弊案起，至被上訴人於92年11月19日以府人二字第0920266840號令核布1次記2大過免職止，長達1年半之久，並非91年4月9日及同月11日媒體刊載上訴人涉案，被上訴人即立刻作成行政處分，而係取得檢察署檢察官之起訴書，依據公訴書中提及上訴人之行為進行內部查證。而被上訴人於復審及原審中均有提出調查之證據以佐證，又臺北地院92年度訴字第444號刑事判決，亦肯認上訴人確實有被上訴人調查之行為，故上訴人之上訴係就實體審查之爭執，非屬判決不備理由或理由矛盾者。又被上訴人在89年公文流程並未採電腦管制，且未嚴格執行，是以，各局室之承辦人或發文人員作法當有不一，此觀上訴人所舉證人李憲明亦於筆錄上做相同陳述，今上訴人以公文流程不一，作為原審對於重要爭執點未查證之指摘，顯有誤導上訴審之嫌。況被上訴人於原審係說明承辦人簽核完畢後仍會回到承辦人手上，此與上訴人上訴理由所稱其有2次接觸函稿機會，即在簽稿時及繕打後校對時，兩者均係證明承辦人均會知悉簽稿之結果，並無流程不同之爭議。而本件關鍵證物即桃縣工建(戌)字第3885號函，被上訴人經查證當時局長劉永和、核稿專員范振成及課長李憲明等人均證稱未曾核閱前揭函文，顯示該函係非依正常流程逕行發文。且上訴人前曾訴稱該函係訴外人汪陳忠等人所偽造，更證明上訴人之主張不可採。上訴人不就該具體事證說明，反以公文流程之細節做為推託之詞，顯不足採。另本件相關事證係被上訴人依上訴人涉案內容逐一查證結果，再依具體事證認定其行為確已違反公務人員考績法第12條第3項第5款規定，而做出之行政處分，被上訴人僅就事實加以確認，至於上訴人行為方式粗糙與否，並非所問。另依公務員服務法第2條規定，倘上訴人就被上訴人所為會議決議之結論認為有違法之處，即應提出意見陳述，惟上訴人從未就本件有任何陳述意見，今卻稱該會議結論有合法性及合憲性令人質疑，下屬機關可不受拘束，其說詞有悖公務員服務法之規定，明顯違反公務員服從之義務。且上訴人任職公務多年，稱縣府會議結論僅係行政規則，下屬機關可不受拘束，其說詞亦有悖行政程序法之規定。末依上訴人之職務說明書可知，營建剩餘土石方之堆置場設置之管理係屬復審人之工作項目，上訴人並非僅係營建剩餘土石方之堆置場設置之窗口。而土地之使用分區管制雖屬都市計畫課權責，但係就申請人所提供之土地為使用分區管制之確認，惟有關申請設置土石方資源堆置處理場之准駁，仍為上訴人之服務單位依營建剩餘土石方處理方案等相關法規辦理。綜上論結，上訴人就上訴理由所爭執之論點，原審均有說明裁奪之理由，並無判決不備理由之情事，上訴人所訴顯不合法且無理由等語，資為抗辯。
七、本院查：（一）、按「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：1、．．．2、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：（1）．．．（2）1次記2大過者，免職…。非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：1、．．．5、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者．．．。」、「年終辦理之考績結果，應自次年1月起執行；1次記2大功專案考績及非於年終辦理之另予考績，自主管機關核定之日起執行。但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」考績法第12條、第18條分別定有明文。是以，公務人員如圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者，即該當1次記2大過之要件，又1次記2大過專案考績應予免職人員，係自確定之日起執行；未確定前，應先行停職，合先敘明。（二）、本件上訴人係被上訴人所屬之建管課技佐，被上訴人以其於建管課任內承辦中油工程棄土案及華棋土資場案2案，圖謀不法利益，涉嫌貪瀆，分別經臺北及桃園地檢署檢察官提起公訴，嚴重損害被上訴人聲譽。關於中油工程棄土案部分：上訴人收受訴外人李連煒（即佳煒公司負責人）親自送交之陸軍步兵第269師司令部87年4月7日（87）城彪字第0657號函，明知該函如以擬稿呈核方式必不能獲准，乃未依正常公文流程簽核，盜蓋局長發文條戳及校正章並逕自發文，圖利李連煒順利取得臺北市政府核發之建照號碼北市86建字第445號及86建字第288號之開工許可，此有證人當時工務局長劉永和、核稿專員范振成、課長李憲明及收文林佩蓉等人經被上訴人訪查證述，復有工務局收文登記簿及臺北地檢署檢察官90年度偵字第5062號、92年度偵字第3561號起訴書，桃園地檢署檢察官91年度偵字第6869、19525號、92年度偵字第2119、2120號起訴書等資料附原處分卷可資佐證。至於華棋土資場案部分：查有關土石方堆置場之設置，應依內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函頒訂之「營建剩餘土石方處理方案」辦理，而上訴人所屬之工務局已於89年9月22日（星期五）收文，收文人員於同月25日（星期一）分文交承辦課，依理上訴人應於文到7日內（10月3日）處理結案，上訴人卻遲於同年10月5日始陳閱簽核，已逾正常公文處理時限；又上訴人於89年10月4日第2次綜簽針對華棋公司申請設置案簽請同意核發華棋公司之設置許可證明時，明知前揭營建署89營署都字第3619 4號函已明釋都市計畫住宅區不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場，在相關長官尚不知悉前揭函示內容之情事下，亦未於綜簽中說明申請人所提○○○鄉○○段地號161等23筆土地中，有8筆係屬都市計畫住宅區，依前揭函示不得申請作為設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸，反以其他不相關之函示及相關會簽意見，稱未涉及都市計畫法第17條規定，本於權責逕行核處，簽請核發設置許可證明，全然不提上開土地中都市計畫住宅區部分不得申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置埸之規定，其故意隱匿營建署之函示規定，使被上訴人陷於錯誤，致誤發設置許可證明之情事甚明。上訴人違反行政處理流程，圖謀不法利益，嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據，足堪認定。又上訴人前開行為所牽涉貪污等案件，業經臺北地院刑事判決處有期徒刑6年，褫奪公權5年在案，亦有該刑事判決附原審卷可稽，從而被上訴人以上訴人於建管課任內承辦中油工程棄土案及華棋土資場案2案，有前述違反行政處理流程，圖謀不法利益，嚴重損害政府或公務人員聲譽，依考績法第12條第3項第5款規定，核定1次記2大過免職，並依同法第18條之規定，在免職未確定前，先行停職，自無不合。經核原判決認原處分，並無違誤，復審決定駁回，亦無不合，維持原處分及復審決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規或適用不當及判決不備理由、理由矛盾等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係其主觀對法律見解之歧異，以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 28 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 楊 惠 欽法 官 鄭 小 康法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 9 月 28 日
書記官 彭 秀 玲