最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00189號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○
參 加 人 臺北縣三重市公所代 表 人 丙○○被 上訴 人 乙○○訴訟代理人 楊宗儒 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年7月13日臺北高等行政法院93年度訴字第1611號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國78年間因辦理三重市○○○○號道路工程用地取得案，奉臺灣省政府77年8月16日77府地四字第76779號及78年3月15日78府地四字第32018號函核准徵收，乃依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由上訴人所屬工務局委由參加人辦理土地地上建築物之查估作業。被上訴人所有坐落臺北縣三重市○○路○段○○○巷○號之34樓之建物（下稱系爭建物），亦在徵收之列，因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故參加人以使用人李煙為所有權人，製作補償費清冊彙送上訴人，上訴人即依行為時土地法第227條規定辦理徵收公告並通知所有權人、他項權利人，公告期滿無人異議，依法辦理補償費發放作業，因該補償款因故未領取，上訴人遂以李煙為受取權人予以提存，提存期間屆滿10年後，提存款歸屬國庫。嗣被上訴人申領該款，上訴人以92年3月28日北府地用字第0920080433號函復無法發給。被上訴人不服，提起本件行政訴訟。主張：（一）被上訴人於63年間即取得系爭建物之所有權，此有系爭建物使用執照及建物分配協議書載明由被上訴人分得系爭建物為證。爾後，被上訴人雖因故未完成第一次所有權登記，惟基於上述使用執照及分配協議書由被上訴人分得系爭建物之記載，足堪認定被上訴人乃系爭建物之所有權人，被上訴人不曾接獲上訴人任何通知，更不知所有建物已遭徵收，此乃參加人錯列他人為所有權人，並錯誤提存補償費所致。被上訴人既無從知悉徵收、提存之事，自不能要求被上訴人遵期於10年內領取補償費，此顯不可歸責於被上訴人。（二）上訴人以參加人查估暫列之使用人李煙為提存受取人所為之提存，依提存法第18條所定：「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」之意旨，不發生清償效力，債之關係不消滅，故上訴人仍負給付被上訴人徵收補償之義務。（三）被上訴人為所有權人之建物分配同意書，早自65年即已存查於上訴人所屬地政事務所，系爭不動產其所有權歸屬為被上訴人所有。（四）被上訴人固於92年度間將系爭不動產出賣予李田呅，然自登記謄本可知，被上訴人所出賣者為未被徵收之54.81平方公尺部分（按建物面積原為71.40平方公尺），是本件被上訴人仍為徵收補償費發放之對象，不因被上訴人將未被徵收部分出賣予他人而有影響。又依土地徵收條例第19條、第26條第1項、第2項規定，縱認上訴人非需用土地人，其既依法有轉發土地改良物徵收補償費之義務，自為公法上之義務人，被上訴人依法亦僅得向上訴人請求發放，而無權向需用土地人請求等語，為此求為判決命上訴人給付被上訴人新臺幣（下同）353,517元。
二、上訴人則以：上訴人於臺北縣三重市○○○○號道路工程用地，奉臺灣省政府以77年8月16日77府地4字第76779號及78年3月15日78府地四字第32018號函核准徵收後，即依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由上訴人所屬工務局委由參加人辦理土地地上建築物之查估作業。因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故參加人誤以使用人李煙為所有人，經參加人將補償費清冊彙送上訴人，上訴人即依行為時土地法第227條辦理徵收公告，並通知土地、建築物所有權人及他項權利人，公告期滿無人異議，即依法辦理補償費發放作業，該補償款因故未領取，上訴人依法提存，且因提存期間屆滿10年，提存款歸屬國庫。被上訴人申領該款，上訴人以92年3月28日北府地用字第0920080433號函復無法發給，上訴人辦理本件徵收補償之查估發放作業，均依土地法相關程序辦理，並無疏失及違法等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人主張其為系爭建物之所有權人一節，業據提出該建物使用執照、同一集合住宅案外人陳蘇菊枝65年間辦理所有權登記時檢送地政事務所之建物分配協議書（載明由被上訴人分得系爭建物）及被上訴人92年1月10日登記完竣之建物登記謄本等件為證，上訴人及參加人對其真正並不爭執，自堪信被上訴人所主張其為原始取得人之事實為真實。上訴人及參加人雖主張因被上訴人未為所有權登記，致其不知被上訴人為真正所有權人，而以使用人李煙為補償對象云云。惟按被上訴人為系爭集合房屋之起造人之一，又關於各戶房屋之分配，復有已辦竣房屋所有權登記之案外人陳蘇菊枝65年間辦理所有權登記時檢送地政事務所之建物分配協議書之記載可稽，被上訴人為系爭房屋之原始取得人，即為所有權人，堪以認定，是其縱未經登記，亦僅不得處分而已。另查，李煙於本件徵收案辦理時，居住於系爭建物內，為現住人，至92年間，李煙始向被上訴人買受系爭建物，復已據李煙之繼承人即其配偶李田呅結證在卷，是李煙僅為使用人至為明確。上訴人未詳為調查，率以參加人暫列之李煙，逕認為所有權人，對之進行徵收補償費之發放作業程序，難謂妥適。（二）依行為時（78年12月29日修正後條文）土地法第215條第1項、第227條及第241條規定，徵收補償係以所有權人為對象。而公法上之債權之發生有以下3種情形：１、因為特定事實符合法律規定之構成要件，致使債權當然發生；其間不須由行政機關透過行政處分之作成。而此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式則為依行政訴訟法第8條第1項之規定，直接向高等行政法院提起一般金錢給付之訴。２、債權之發生必須由行政機關來形成，而且通常是以行政處分之方式為之。而權利人之請求及救濟方式則是先請求行政機關作成授益處分，如遭行政機關拒絕後，其公法上之債權關係即無由形成，權利人須按課予義務訴願以及行政訴訟法第5條之課予義務訴訟方式為之。３、債權之發生業經由行政機關形成確定，或已給付完畢，惟因其誤向非正當權利人為給付，致公法上債務未因清償或提存而消滅時，則權利人之救濟方式為依行政訴訟法第8條第1項之規定，直接向高等行政法院提起一般金錢給付之訴；本件為上述之第3種情形。系爭房屋業經上訴人依法徵收，上訴人應依法發給補償費及被上訴人為系爭房屋之所有權人之事實，均已如上述，則被上訴人與上訴人間有公法上債之關係存在，被上訴人依公法上債之關係請求，應予准許。（三）本件參加人對於非違章建築之系爭建物，未盡其向建築管理機關查證之責，暫以使用人李煙為補償費受領人編製補償清冊，致上訴人進而以無受領權之李煙為受取人所為之提存，依提存法第18條規定，對於應為真正補償費受領人之被上訴人而言，自難謂係合法之提存，其債之關係不消滅，則被上訴人基於公法上債之關係請求上訴人給付為有理由等詞，為判斷基礎，因而命上訴人應給付被上訴人353,517元。
四、本院按：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。再按依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已確定之金錢支付或返還。復按：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之（第1項）。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之（第2項）。」「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」行為時土地法第236條、第241條分別定有明文。則徵收建築改良物之補償費，應先由該管縣、市地政機關作成補償處分予以確定；苟未作成補償處分，被徵收建築改良物之所有權人不得逕行對該管縣、市地政機關提起給付訴訟請求給付徵收補償款。經查：（一）本件上訴人於78年間因辦理三重市○○○○號道路工程用地取得，奉臺灣省政府核准徵收系爭被上訴人所起造之建物，乃依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由參加人辦理徵收建物之查估作業。因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故參加人以使用人李煙為所有權人，經其將補償費清冊彙送上訴人，上訴人即依行為時土地法第227條規定辦理徵收公告並通知建築物所有權人，公告期滿無人異議，依法辦理補償費發放作業，該補償款因故無人領取，上訴人遂以李煙為受取權人予以提存等情，為原審依法認定之事實。
（二）依前開事實，本件建物之徵收處分既已作成，上訴人固有補償系爭建物所有權人即被上訴人之義務。惟原審認上訴人所作成之補償處分之相對人為李煙，據此似應認本件上訴人尚未就系爭建物作成應補償被上訴人之行政處分。（三）原審依其所為前開事實認定，進而認本件兩造間已有公法上債之關係存在，並因而准許被上訴人對上訴人所為金錢給付之請求，似係認上訴人對李煙為補償處分，即為已對被上訴人為補償處分。苟屬如此，則原審認定之事實，與卷內資料係以李煙為受補償人者不合；又若原審就此有其認定之理由，應就此為理由之說明，然並未見原審就此說明其理由。另苟非如此，則上訴人既未對被上訴人作成補償處分，揆之前開規定及說明，被上訴人即不得逕行提起本件給付訴訟請求上訴人給付金錢。（四）綜上所述，本件原審依被上訴人之請求命上訴人為給付，核有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，雖非以此為有理由，惟此有關法律適用事項，本院自得自行斟酌，並認其上訴為有理由，由本院將原判決予以廢棄；又因原審法院迄未為上訴人未作成對被上訴人徵收補償處分之認定，本件事實尚欠明確，爰由本院將本件發回原審法院，應由原審重為事實認定後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
第三庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
書記官 阮 桂 芬