最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01801號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 廖湖中律師上列當事人間因農田水利會會長選舉罷免辦法事件，上訴人對於中華民國95年3月30日臺北高等行政法院94年度訴字第01070號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市瑠公農田水利會（下稱瑠公水利會）於民國（下同）93年9月4日舉行第1屆會長暨會務委員選舉，上訴人為會長選舉（下稱本次選舉）2名候選人之一，選舉結果，訴外人林錦松獲瑠公水利會公告為本次選舉之會長當選人，上訴人以121票之差落敗。嗣上訴人檢舉本次選舉林錦松涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，虛增得票數，致本次選舉產生不正確之結果，上訴人乃依農田水利會會長選舉罷免辦法（下稱水利會會長選罷辦法）第46條及第47條規定，於93年9月8日向被上訴人請求依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第5選區之選舉無效，並均應定期重行辦理投票。被上訴人於93年10月20日以府建三字第09321597400號函（下稱被上訴人93年10月20日函）復上訴人略以「．．．說明：．
．．二、台端所陳『林錦松先生當選會長無效之申訴』乙節，經查與『農田水利會會長選舉罷免辦法』第49條規定會長當選無效之要件並不相符。三、．．．瑠公農田水利會辦理本次會長選舉，相關選務工作均係依『農田水利會組織通則』、『農田水利會會長選舉罷免辦法』及『農田水利會會務委員選舉罷免辦法』之現行規定辦理，．．．故本次選舉辦理過程於法亦無違誤。．．．」等語。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審94年度訴字第01070號判決（下稱原判決）將訴願決定撤銷，並駁回上訴人其餘之訴後，上訴人仍不服遂提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人為本次選舉2名競逐會長之候選人之一，投票結果上訴人以121票之差落敗，惟於93年7月26日至93年8月1日瑠公水利會之受理選舉人名冊更正期間，第5選區竟出現高達353件申請補列會員案，由於該353位異常新增之幽靈會員原屬無投票權人，卻以不實方法取得形式上之會員權及投票權以參與投票，致本次選舉第5選區之選舉產生不正確之結果，顯有構成當選無效及局部（即第5選區）選舉無效之原因，上訴人乃依水利會會長選罷辦法第46條及第47條規定及保護規範理論，請求被上訴人依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第5選區之選舉無效並均應定期重行辦理投票，惟遭被上訴人否准。按，被上訴人93年10月20日函應屬行政處分，縱非行政處分，上訴人亦得本於行政訴訟法第10條等規定提起本件訴訟。又，被上訴人未依農田水利會組織通則第2條規定，適用公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定，以當選人林錦松存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效並定期重新辦理投票一節，於法顯有不合。此外，本次選舉縱無刑法第146條規定之適用，亦應無礙於主管機關即被上訴人適用禁止以非法方法使投票產生不正確結果及公平等法律原則，而依法公告林錦松本次會長選舉當選無效及第5選區局部選舉無效並定期重行辦理投票等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應公告林錦松於瑠公水利會第1屆會長選舉之當選無效並應定期重行辦理投票，及公告瑠公水利會第1屆會長選舉第5選區之選舉無效並應定期重行辦理投票。
三、被上訴人則以：被上訴人93年10月20日函僅係向上訴人說明無選舉無效或陳情事項不符合水利會會長選罷辦法第49條規定而無當選無效等情，性質上屬觀念通知，並非行政處分，依訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項之規定，上訴人對於非行政處分提起訴願，顯於法不合，應予駁回。退步言，縱認被上訴人93年10月20日函為行政處分，惟被上訴人未依上訴人陳情之事項為公告林錦松當選無效之處分，亦無違誤或不當之處等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件瑠公水利會於93年9月4日舉行第1屆會長暨會務委員選舉，依90年6月20日修正公布之農田水利會組織通則第4條規定，被上訴人為主管機關，殆無疑義。則上訴人以其為本次會長選舉2名候選人之一，選舉結果，訴外人林錦松固經該水利會公告為本次選舉之會長當選人，惟林錦松涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，虛增得票數，致本次選舉產生不正確之結果，致上訴人未能當選為由，乃於93年9月8日向被上訴人檢舉選舉無效、當選無效等，依法即無不合。第以上訴人係依據水利會會長選罷法第46條及第47條規定，本於候選人之地位請求被上訴人依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第5選區之選舉無效，並均應定期重行辦理投票等，是被上訴人身為主管機關，自應本於職掌，就本件上訴人檢舉事項及內容是否有符合上開法條規定之情形，依職權實質審查而作成處分。然查被上訴人僅以其就檢舉事件審查屬實後，始有依水利會會長選罷辦法第47條第1項規定為「公告」選舉無效、當選無效等行政處分之義務，本件因檢舉事件不符事實，法並無明文規定其應為駁回處分之義務，但基於便民之目的，始以被上訴人93年10月20日函復上訴人說明無選舉無效或陳情事項不符合水利會會長選罷辦法第49條規定而無當選無效等情，並以系爭函僅係說明事實經過，性質上屬觀念通知，並非行政處分等語資為答辯。惟查被上訴人既係農田水利會之主管機關，徵諸水利會會長選罷辦法第46條及第47條第1項規定，復係承辦選舉罷免之檢舉事件機關，其就上訴人93年9月8日檢舉事件（因上訴人為候選人，其請求被上訴人重行辦理投票，實為依法申請之案件）所為『．．．瑠公農田水利會辦理本次會長選舉，相關選務工作均係依．．．．之現行規定辦理，．．．故本次選舉辦理過程於法亦無違誤．．．』之認定，業就上訴人所為之選舉無效、當選無效等依法申請之案件予以否准，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，上訴人對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以本件究其性質係屬檢舉事件，主管機關所為選舉無效、當選無效之公告，係循其檢舉本於職權審核之結果，倘主管機關審核結果，其檢舉事件不符事實者，即使行文答復檢舉人，亦不能認係行政處分，而認上訴人遽提訴願，難謂合法而予以不受理，自有違誤，上訴人請求予以撤銷，即無不合，應予准許，乃將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本件實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌，併予敘明。至於上訴人其餘請求（包括請求撤銷原處分及訴之聲明第2項、第3項暨聲請調查證據等）部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，自無從准許，乃予以駁回。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）原判決一方面僅諭令「應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定」，一方面又漏未一併將被上訴人93年10月20日函撤銷，致使上訴人請求撤銷被上訴人93年10月20日函之部分敗訴確定，則訴願機關豈非不得撤銷已確定之被上訴人93年10月20日函，從而此二部分之判決理由顯然互相矛盾已影響判決之結果，依本院60年裁字第87號判例意旨，洵屬判決違背法令。（二）原判決僅於理由項下泛言：「著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定」，漏未於主文諭令被上訴人及訴願機關應依原判決如何內容之法律見解，就本件實體事實對上訴人作成決定，依本院92年度判字第00166號判決之意旨，顯然有違行政訴訟法第200條規定及判決不備理由之違法。（三）訴願機關業已自承林錦松不法虛增選舉人數「顯然會影響選舉之結果」，另原係申請更正選舉人名冊之第三人劉林梅，亦表示非其本人申請，凡此種種顯然會影響判決結果之重要事證，原判決竟均漏未於判決理由內敘明不採之理由，亦漏未敘明原審未能自行調查判斷本件事實真偽，及何以交由訴願機關調查較為適當之理由，即遽為不利於上訴人之判決，依本院92年度判字第00986號及93年度判字第01606號判決之意旨，顯然有判決不備理由與違反行政訴訟法第125條及第133條規定之違誤等語。
六、本院查:依訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定，訴願機關對於行政處分審查之範圍，包括原處分是否不當或違法，而行政法院對於撤銷之訴得審查者，則僅限於行政處分是否違法，故訴願機關對於受處分人提起訴願，如應為實質審查而不為實質審查，即無異剝奪受處分人之訴願利益，則訴願決定即屬違法。本件訴願機關以被上訴人93年10月20日函非行政處分，上訴人逕行提起訴願，不合法為由，依訴願法第77條第8款規定，駁回其訴願，經原審認被上訴人該函業就上訴人所為之選舉無效、當選無效等依法申請之案件予以否准，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，上訴人對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以本件究其性質係屬檢舉事件，主管機關所為選舉無效、當選無效之公告，係循其檢舉本於職權審核之結果，倘主管機關審核結果，其檢舉事件不符事實者，即使行文答復檢舉人，亦不能認係行政處分，而認上訴人遽提訴願，難謂合法而予以不受理，自有違誤，乃依上訴人請求將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本件實體理由審酌後另為適法之決定，被上訴人就此對其不利之判決，並未提起上訴，該部分業已確定，合先敘明。原判決並敘明本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，自無庸審酌。至於上訴人其餘請求撤銷原處分及起訴聲明第2項、第3項部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，自無從准許，原審乃予以駁回，經核並無違誤。上訴意旨就原判決對其不利部分，提起本件上訴，指摘原判決一方面僅諭令「應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定」，一方面又漏未一併將被上訴人93年10月20日函撤銷，致使上訴人請求撤銷被上訴人93年10月20日函之部分敗訴確定，則訴願機關豈非不得撤銷已確定之被上訴人93年10月20日函，從而此二部分之判決理由顯然互相矛盾已影響判決之結果，依本院60年裁字第87號判例意旨，洵屬判決違背法令云云。惟查，原判決係以訴願決定以程序上理由為不受理之決定，係不合法為由，因而將訴願決定撤銷，因訴願決定未就實體上事項審酌原處分有無違法或不當，影響上訴人之利益，故着由訴願機關就本件實體理由審酌後另為適法之決定，即就本件上訴人起訴聲明第2、3項「請求命被上訴人依法公告林錦松於本次會長選舉當選無效及第5選區局部選舉無效並定期重行辦理投票」部分，應為實體審理，並無不合；又本件原處分即有待訴願決定重為審查是否違法或不當，在訴願決定未為決定前，行政法院自不得先於訴願決定，判決行政處分有無違法，而剝奪上訴人就訴願決定得以「原處分不當而予以撤銷」之訴願利益，原判決並無上訴人所指摘理由矛盾情事，亦無違背本院60年裁字第87號判例情事；另查原判決就原處分部分，僅將上訴人於原審請求將原處分撤銷部分，因未經實體訴願決定，無從為實體判決，因而由程序上予以駁回，係屬程序判決，就原處分是否違法既未判決，自無既判力存在，上訴人認訴願機關嗣後不得撤銷已確定原處分，即認原判決對原處分已生既判力云云，顯有誤解，要無可採。上訴人另指摘原判決漏未於主文諭令被上訴人及訴願機關應依原判決如何內容之法律見解，就本件實體事實對上訴人作成決定，依本院92年度判字第00166號判決之意旨，顯然有違行政訴訟法第200條規定及判決不備理由之違法一節，按行政訴訟法第200條第4款規定「原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定」，係指行政法院就課以義務訴訟事件，對實體部分已為審理後之一種判決方式，本件原審既未進入實體審理，要無依該規定為判決餘地，所舉本院92年度判字第00166號判決，案情不同，亦無援用餘地。至上訴人等主張其他各節，均係就原審未進入審究之實體事項所為之主張，不生判決有無違背法令情事，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，上訴意旨，均無足採。上訴人等仍執前詞指摘原判決對其不利部分違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 黃 本 仁法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
書記官 阮 桂 芬