最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01813號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 林石猛律師被 上訴 人 國立臺中教育大學代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因償還公費事件，上訴人對於中華民國95年3月23日臺中高等行政法院94年度訴字第359號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人係民國（下同）90年畢業於被上訴人學校（原國立臺中師範學院）之公費生，原經分發至臺中縣服務，因屏東縣政府於90年6月20日函請臺中縣政府同意上訴人改分發，臺中縣政府於同年月27日函復屏東縣政府，以上訴人既放棄分發同意所請，上訴人則於90年7月6日經屏東縣政府通知依臺中縣政府同意改分發之復文，前往屏東縣溪北國民小學（下稱溪北國小）擔任教職。嗣被上訴人以上訴人放棄公費分發，請求其償還已受領之公費；上訴人於90年8月28日向被上訴人提起申覆，經被上訴人函請教育部釋示，經該部以90年10月9日台(90)師㈡字第90135859號函復，略以上訴人依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」規定，應一次償還已受領之公費。上訴人不服，就教育部前述函釋向行政院提起訴願，經該院為不受理決定，並經臺北高等行政法院駁回上訴人之訴確定。上訴人復於93年3月29日向被上訴人提出緊急陳情書，就償還公費乙案，請被上訴人協調各有關單位准予免議，經被上訴人以93年4月2日中師院輔字第0930002288號函復，略以上訴人所請免償還公費乙事，．．．再經請示教育部中部辦公室之結果如下：「本案已進入司法程序，所請礙難照准，一切依相關規定辦理」。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：被上訴人以93年4月2日中師院輔字第0930002288號請求上訴人一次償還公費，該函性質上屬行政處分，又因上開函文未告知救濟期間，是上訴人提起訴願合法；另上訴人並無放棄臺中縣之原分發而改以賠償公費方式重新分發至屏東縣服務之意思存在，無違「90年公費合格教師分發原則」第8條規定。再上訴人接受改分發至屏東縣，並接受公費生公開分發，並在屬於屏東縣「特殊地區」之溪北國小任教，履行公費生之義務迄今，是上訴人不違反「師資培育法機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款規定；況臺中縣政府於現場分發時未告知上訴人放棄分發之結果要賠償公費，實有違誠信原則、信賴保護原則；甚者，亦有其他合格教師改分發至屏東縣，何以未受追償？另上訴人並不符合償還公費六種要件之其中一種，既不符合，即屬法律關係不存在，故被上訴人依教育部規定90年10月9日台
（90）師㈡字第90135859號函指示其依「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款之規定請求上訴人應一次償還已受領公費之法律關係應屬不存在，且亦有請求確認判決之法律上利益。為此，訴請㈠先位聲明：撤銷訴願決定及原處分。㈡備位聲明：確認被上訴人依教育部90年10月9日台（90）師（二）字第90135859號函指示，按師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定向上訴人請求一次償還已受領公費之法律關係不成立等語。
三、被上訴人則以：上訴人係被上訴人學校之公費生，因未依規定至所分發之臺中縣服務，而逕至屏東縣溪北國小報到，已違反「90年度公費合格教師分發原則」第8項、第9項第㈡點、「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」第12條、第13條、「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款及第10點規定，故上訴人應一次償還已受領之公費。另教育部因考量上訴人雖有違規定，惟仍在國民小學服務之事實，曾於94年4月21日邀集相關機關派員協商，並獲得結論：「黃、梁二師同意撤回訴願、訴訟事項，並自渠等撤回辦理完竣之日起，不再追償公費。」惟上訴人仍不同意。若果上訴人仍願依上開結論履行，則被上訴人自仍願尊重上開結論，放棄後續之請求等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）各師範校院及設有教育院、系、所之大學校院之公費生於在學期間享有學雜費、書籍費、生活津貼等公費，惟公費生於肄業期間，因轉學、轉系而喪失公費生資格，或放棄公費者，或被勒令退學、開除學籍或無故不就學者，或於取得教師證書後，未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者，均應償還已受領之公費，教育部就有關之賠償事宜訂有「師資培育自費公費及助學金實施辦法」，該辦法係主管機關為確保師資培育人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，本件自得適用。上訴人既係被上訴人學校之公費生，其於入學時出具自願書，書明願遵守前揭實施辦法，如有違背應負償還公費之責，則其與被上訴人之間依司法院釋字第348號解釋，係屬公法上契約關係，其應否依師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定，償還公費之爭議，係上訴人與被上訴人間之公法契約如何履行之問題，上訴人猶執被上訴人請求上訴人一次償還公費，係屬被上訴人單方之行政行為，為行政處分，自無足採。（二）依臺中縣政府90年6月27日90府教特字第177527號函及經辦理分發作業之證人陳慧珍於原審法院證詞，可知上訴人確係放棄分發至臺中縣服務，臺中縣政府始同意上訴人改分發至屏東縣服務。
至其放棄分發後是否生賠償問題已非臺中縣政府所得置喙。又師資培育機構公費生償還公費實施要點第2點第5款，包括未履行分發或至偏遠或特殊地區或師資不足類料學校服務二部分，此由教育部頒訂公費合格教師分發原則第9點第2款之規定自明，且依此始能督促公費生於畢業後首次分發時，能前往所分發之學校任職。是上訴人主張其改分發之屏東縣溪北國小亦屬該縣特殊地區之學校，不違反「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款規定，尚有誤解。而上訴人於畢業後之首次統一分發時，對原本應分發至臺中縣服務表示放棄分發，自係未履行分發義務，其對未履行分發義務所生應償還已受領公費之責任，已於簽立自願書時自行載明，自亦當所知悉，其主張臺中縣政府於現場分發時未告知上訴人放棄分發之結果要賠償公費，有違誠信原則、信賴保護原則，即無足採。至是否有其他合格教師改分發至屏東縣政府服務，未受追償公費，此係其他合格教師之原就讀學校有無依法追償問題，與被上訴人向上訴人追償公費係屬二事，尚難指被上訴人所為有違平等原則等語。而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）上訴人並未參加任何由屏東縣政府舉辦之教師甄選，故原審判決所為上訴人因參加屏東縣政府教師甄選錄取，屏東縣政府始函請臺中縣政府同意上訴人辦理改分發事宜云云之認定顯與事實不符。另被上訴人於原審審理過程中，亦未就上訴人曾參加「屏東縣政府教師甄選錄取」有所主張或表示何種意見。再依行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，行政法院固可進行職權調查，惟仍應於判決中就其所為之調查事項、內容及得心證之理由，加以說明，否則即難謂無判決不備理由之違法。然就原審判決理由觀之，其僅泛言上訴人「因參加屏東縣政府教師甄選錄取」，惟原審法院究係如何得此心證、結論？其係進行職權調查所得？或基於卷內何種資料推論而知？於原審判決理由中，均未加以說明。就此而言，原審判決即有判決不備理由之違法。（二）又原審判決認上訴人於畢業後之首次統一分發時，對原本應分發至台中縣服務表示放棄分發，自係未履行分發義務，惟何謂「未履行分發義務」，原審判決並未加以說明。而本件上訴人一再主張其係「改分發」至溪北國小服務。既已接受此等「改分發」，是否仍屬「未履行分發義務」？又本件是否屬教育部頒「公費合格教師分發原則第8點」所稱「公費合格教師經分發後，再以任何理由要求轉至其他行政轄區服務」之情形？原審判決亦未詳予審究。此等情形，亦屬判決不備理由之違法。（三）依教育部頒公費合格教師分發原則第7點可知，公費合格教師從事教職，必須接受主管機關之分發；若放棄分發，除償還公費，該公費合格教師亦將無法獲得教職，對其工作權影響甚大。故就一般社會經驗而言，公費合格教師殊無輕言放棄分發之可能。是上訴人實無放棄或拒絕接受分發之可能；且就事實而言，上訴人亦未有放棄或拒絕接受分發之行為。原審判決對上訴人所為之主張，並未基於經驗法則而推論，亦未探求上訴人真意而解釋，率爾為不利於上訴人之認定，顯屬違法。（四）本件上訴人於原審並無訴訟代理人，可能因疏忽、欠缺法律專業知識或誤解法律規定，而未能及時、正確提出證據聲明，此時法院即應藉由職權調查或對當事人闡明之方式，釐清事實，否則即係違反調查義務、闡明義務而違背行政訴訟法第125條規定。又原審法院僅以系爭改分發事件之承辦人員證詞、以及內容有待確認之文書，作為論斷之基礎，對上訴人於原審所為諸多主張，均不予採信。其除有前述理由不備、或違背經驗法則之違法外，亦難認原審已盡職權調查責任、或已為適當之闡明，而有違法之瑕疵。（五）本件兩造間之法律關係應屬行政契約關係，復依相關實務見解，可知公立學校若欲對公費生追償公費，應循行政訴訟法第8條第1項向行政法院提起「一般給付訴訟」，俟取得勝訴判決後始可據以強制執行。本件被上訴人因認上訴人未履行公費生接受分發之義務，遂向上訴人請求返還已受領之公費，並將本件移送屏東行政執行處逕予扣款，並已執行完畢，取得全部款項計新臺幣37萬3,888元。被上訴人既非向行政法院起訴並以勝訴判決作為執行名義，顯見本件被上訴人並無任何適法之執行名義。而原審對前述被上訴人未取得執行名義即逕對上訴人強制執行之違法等情，竟未依職權詳予審酌、調查，即遽為不利於上訴人之判決，顯未落實行政法院肩負審查行政行為合法性、並保障人民權利之責，依法自應予以廢棄。為此，訴請廢棄原判決，並發回原審法院等語。
六、本院查：
（一）按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，業經司法院釋字第348號解釋理由書揭櫫在案。而師範教育以公費方式為師資之培育，乃為解決偏遠或特殊地區或師資不足類科學校師資問題之特定行政目的，並由教育部訂立「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」、「師資培育機構公費生償還公費實施要點」及「公費合格教師分發原則」等規範，作為提供公費生在學期間之學雜費、書籍費、生活津貼等公費，及公費生應為取得教師證書及履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務，暨違反者應償還已受領公費等相對給付義務之準據。是參諸上述司法院釋字第348號解釋理由書意旨，暨實務上師資培育公費生亦有簽立自願書表明願遵守師資培育自費、公費助學金實施辦法等規定，於畢業取得教師證書後接受分發及負償還公費責任之情況，足認各師範校院及設有教育院、系、所之大學校院與其公費生間，關於上述提供公費及公費生應為對待給付義務等關係，係以上述法規規定作為契約內容之公法上契約關係。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。此觀訴願法第3條第1項規定自明。
經查，依原審確定之事實，本件上訴人於原審提起撤銷訴訟，求為撤銷之被上訴人93年4月2日中師院輔字第0930002288號函，乃因上訴人就其遭通知返還公費一案，提出免償還之陳情書，被上訴人所為再請示教育部中部辦公室結果，「本案已進入司法程序，所請礙難照准，一切依相關規定辦理」之復函；可知，上述函文乃被上訴人就其與上訴人間因行政契約關係所生上訴人應返還公費之爭執，所為拒絕上訴人免予返還請求之表示；是其自非所謂對外直接發生法律效果之單方行政行為。故原審判決認其非屬行政處分，不得對之提起撤銷訴訟，即無不合。
（二）又按：
（1）依上開所述，屬師資培育公費生行政契約內容之「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」第12條、第13條第2項、「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第1點、第2點第5款及「公費合格教師分發原則」第3點、第4點、第7點、第8點分別規定：「公費生取得教師證書後，由各級主管教育機關依各縣市及直轄市教師缺額，分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務。」「未依規定年限連續服務期滿者，應1次償還其未服務年數之公費。」「一、為辦理師資培育機構公費生依『師資培育自費、公費及助學金實施辦法』之規定償還公費事宜，特訂定本要點。」「二、本要點適用對象係指師資培育法公布後取得公費生資格，具有左列情形之一者：．．（五）取得教師證書後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者。」「三、辦理單位：由教育部協調各主管教育行政機關及各師資培育機構辦理。」「四、公費合格教師之分發，應參酌各教育階段、類（科）別師資需求名額、中小學班級數及成績Ｔ分數、志願等，分發至各主管教育行政機關，並以1次為限。．．．。」「七、其餘公費合格教師之分發，由各師資培育機構依公費合格教師之成績、志願，造具公費合格教師分發服務名冊於每年2月底前報送教育部，由教育部邀請各主管教育行政機關協商分發事宜，再由各主管教育行政機關分發至所屬學校服務。其分發工作依左列順序辦理：．．．。「八、公費合格教師經分發後，不得再以任何理由要求轉至其他行政轄區服務。」自此等規定，可知師資培育公費生若有未依相關規定履行分發義務，即因屬違反契約約定，而應負返還公費之責任。並師資培育公費生之分發是統一辦理，依據師資培育公費生之志願、成績分數及需求名額等，先分發至各主管教育行政機關，並以1次為限；再由各主管教育行政機關參酌上述志願、分數及缺額等因素，分發至其轄區服務學校。而此等規定之目的，即為求分發程序之公開、公平及公正。而將其中分發至各主管教育行政機關，並以1次為限，暨公費合格教師經分發後，不得再以任何理由要求轉至其他行政轄區服務之規範，配合以觀；更可知，若師資培育公費生已經分發至各主管教育行政機關，即應由該主管教育行政機關分發至其轄區服務學校，而不得再要求轉至其他行政轄區分發；否則即屬未履行分發義務，而構成應返還公費之違約事由。而此規範乃為使師資培育公費生之分發臻於公開、公平及公正所必要，避免師資培育公費生之分發存有其他僥倖空間，而破壞此制度之規範目的。
（2）經查：本件上訴人係被上訴人學校90年度應接受分發之公費生，原分發至台中縣服務，因90年6月20日屏東縣政府去函臺中縣政府，惠請臺中縣政府同意上訴人改分發，並由臺中縣政府出具上訴人既擬放棄分發至臺中縣服務，同意所請之復文；而上訴人亦據以前往屏東縣溪北國小擔任教職等情，為原審依調查證據之辯論結果，所確定之事實；可知，屏東縣政府固係去函請求臺中縣政府同意上訴人改分發，然上訴人既已因依「公費合格教師分發原則」所為之統一分發，分發至臺中縣政府，則依上開所述，即不得再要求分發至其他主管教育行政機關；換言之，依「公費合格教師分發原則」並無所謂之改分發。是雖本件屏東縣政府係去函請求臺中縣政府同意上訴人改分發，然上訴人嗣後之再改至屏東縣政府為其轄區學校之分發，自非合於「公費合格教師分發原則」所稱之師資培育公費生分發甚明，故依上開所述，上訴人即屬未履行分發義務。故原審判決認上訴人係未履行分發義務，並無不合；縱其理由論述未臻完盡，亦因與判決結論無影響，仍應予維持。又上訴人是否有違反契約約定之履行分發義務，應自相關規定整體內容及規範意旨判斷之，而非以當事人主觀之認知，作為判斷之基準。況上述不容許改分發即分發至主管教育行政機關，以1次為限，暨公費合格教師經分發後，不得再以任何理由要求轉至其他行政轄區服務之規範，乃為「公費合格教師分發原則」所明文規定，而為上訴人所應知悉；且依上訴人於原審所為其係親自領取臺中縣政府之復文，及有至臺中縣政府分發作業現場但並未選填分發學校之陳述，則上訴人顯有未依臺中縣政府之分發作業選填臺中縣轄區之學校，暨知悉臺中縣政府之復文有「上訴人既擬放棄分發至臺中縣服務」記載等情事；是原審判決斟酌全辯論意旨為上訴人放棄公費分發，未履行分發義務之認定，即與經驗法則、論理法則及證據法則無違；上訴意旨再執經驗法則及原審判決關於證據取捨等職權行使事項，指摘原審判決違法云云，亦無可採。再本件之爭點乃在上訴人是否有「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款所稱之未履行分發義務情事，至上訴人不履行分發義務之原因為何，則與此認定無涉；故原審判決關於上訴人「因參加屏東縣政府教師甄選錄取」之記載，縱有理由不備情事，亦因與判決結論無影響，故雖上訴意旨據以指摘，原審判決仍應予維持。此外，上訴意旨執行政訴訟法第125條規定，空言指摘原審有未盡闡明義務或未盡職權調查證據情事，指摘原審判決違法云云，亦無足取。另本件上訴人於原審係為先位聲明，請求撤銷訴願決定及原處分；並為備位聲明，請求確認被上訴人依教育部90年10月9日台
（90）師（二）字第90135859號函指示，按師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定向上訴人請求一次償還已受領公費之法律關係不成立；並經原審判決就上訴人在原審備位聲明部分為實體之審究。至被上訴人逕申請法務部行政執行署屏東行政執行處對上訴人為強制執行是否適法一節，核屬上訴人是否循行政執行法規定對之聲明異議之事項，尚與上訴人於原審起訴聲明之爭執無涉。故上訴意旨以原審判決未就其遭強制執行一節，依職權詳予審酌、調查，指摘原審判決違法云云，更屬誤解，而無可採。
（三）綜上所述，原審判決駁回上訴人在原審先、備位之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
書記官 張 雅 琴