最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01832號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○ 送達處所同上訴訟代理人 張曼隆 律師被 上訴 人 乙○○
丙○○丁○○共 同訴訟代理人 賴俊睿 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國95年3月2日臺北高等行政法院93年度訴字第2191號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴意旨略以：㈠、由卷附內政部民國（下同）93年4月6日台內地字第0930066369號函覆上訴人略謂：「有關貴府辦理中壢市文小十九（中原國民小學）工程．．．因土地所有權人共有持分（應有部分）比率總計與實際不符，已辦理土地持分（應有部分）更正登記，惟不涉及原核准徵收實體，且用地範圍不變，申請更正徵收乙案，准予辦理。」足見上訴人僅就「土地應有部分更正登記」，並「不涉及原核准徵收實體，且用地不變，申請更正徵收」，則系爭徵收並不需要以「撤銷」方式為之，僅須更正「已辦理土地應有部分更正登記」即可滿足。原審竟謂被上訴人所領取之系爭土地徵收補償費，縱有溢領之情形，惟該授益處分未經撤銷之前，被上訴人等受領系爭土地徵收補償費之法律上之原因，仍然存在云云，顯有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法。㈡、次按，行政程序法第101條第1項規定：「行政處分有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」此法條並無限制錯誤是何人、何事或何原因造成錯誤方可更正，原審竟將該條分為「行政處分自身之誤寫、誤算、或其他類此之顯然錯誤等」及「行政處分非自身之誤寫、誤算、或其他類此之顯然錯誤等」兩類；惟上揭之二分法之法律根據何在？如何嚴格區分？未見原審有明確之說明。足見原審有判決適用行政程序法第101條第1項不當之違法，而構成判決適用法規不當及判決不備理由之違背法令。㈢、被上訴人並未舉證何以上訴人依據地政機關提供之錯誤資料所作成之行政處分，不可以「更正」方式改正之法律依據，其僅憑自己主觀之確信，謂該種錯誤不得以「更正」為之；原審採納被上訴人見解，顯然有判決應適用行政訴訟法第136條及民事訴訟法第277條之規定，而未予適用之違法。㈣、上訴人固然係以「奉准更正徵收」方式為之，惟上訴人之真意是否為「撤銷」土地所有權人共有比率總計與實際不符之部分，原審並未盡職權調查。茲上訴人為桃園縣政府，對被上訴人為徵收之事務及溢發補償金欲行取回，係為維護公益，則原審就當事人所主張之「更正」行政處分，是否係屬「撤銷」，此涉及維護公益之事務，原審依法應調查，不受當事人主張之拘束，但原審並未依職權調查，足見原審有應適用行政訴訟法第133條、第125條規定而未予適用之違法。㈤、根據上訴人所提原審卷附90年10月3日中壢市○○段937之14地號（劉學坤應有部分）徵收補償費溢領應辦理繳回說明會紀錄，被上訴人及上訴人皆出席，並達成共識：「業主丙○○等三人係真心誠意願繳回溢領之徵收補償費，惟因目前無力償還，且本件徵收補償款另訂有切結書係六人均分，亦應由六人共同償還。」該切結書並謂：「倘因政府機關因計算錯誤或其他因素有追回補償費時，應由甲、乙雙方共同負擔。」足證被上訴人明知上訴人所作之行政處分違法至為明確。且被上訴人就其得繼承之土地應有部分只要聲請調閱土地謄本即可得知，不可能不核對其被徵收土地之地號、面積是否相符？亦不可能不計算其應受領之補償金是否正確？被上訴人辯稱其事先不知悉溢領徵收補償費云云，顯然與經驗法則有違，縱被上訴人仍諉稱其不知情云云，亦難辭其「因重大過失而不知者」。惟原審就上訴人所提出上揭徵收補償費溢領應辦理繳回說明會紀錄及切結書，未依職權調查、亦未向上訴人發問或告知，未令上訴人陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述，亦未令上訴人敘明補充或促使上訴人事實上及法律上適當之完全辯論，足見，原審有判決不適用行政訴訟法第125條之違法，而構成判決不適用法規之違背法令。㈥、復查，行政程序法第121條固然規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」惟查此之「知」為主觀之「知」，換言之，上訴人知悉土地買賣應有部分轉錄錯誤，非必當然知悉應以撤銷方式處理溢發之補償金。原審就上訴人究竟何時知悉得「撤銷」行政處分，亦未依職權調查事實關係，或向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，原審亦未令其敘明時或補充之。足見原審謂上訴人已逾「撤銷」溢領補償費之除斥期間云云，顯屬率斷，而且有應適用行政訴訟法第125條之規定而未予適用之違法，該判決顯然構成判決不適用法規之違法。綜上所述，原審判決認事用法違背法令，爰請求原判決廢棄，被上訴人等應連帶給付上訴人新臺幣（下同）7,774,273元及自93年4月6日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
二、被上訴人則以：㈠、按「行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第110條第3項、第4項定有明文。本件上訴人主張其於76年間為取得中原國小工程用地，報請徵收桃園縣中壢市○○段○○○○○○○號土地，土地共有人之一劉學坤（被上訴人之父，早於50年12月30日逝世）之應有部分原為900分之4，卻因67年間辦理市地重劃時轉錄錯誤，誤載為1,200分之750，致使上訴人依據桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政事務所）錯誤的土地登記資料，核算補償費，而有溢發之情形。亦即上訴人上開土地徵收行政處分之瑕疵，係源於依據錯誤的土地登記資料認定事實，致其所認定之事實而與真實情形不符，而生認定事實錯誤之情形。是系爭行政處分違法之態樣，既為認定事實錯誤之情形，與行政程序法第111條所定行政處分無效之情形有別；因此，行政處分本身縱有違法之情事，然未經依法撤銷或廢止前，其效力仍繼續有效存在，兩造均受其拘束。㈡、系爭行政處分之瑕疵，既屬認定事實錯誤之情形，須另行為查證之程序，方能確定其是否真有錯誤存在。此與行政處分本身有行政程序法第101條第1項所稱誤寫、誤算或類此之顯然錯誤之情形有別，上訴人自不得依上開規定，逕自以更正之方式，改正系爭行政處分之瑕疵。況且，系爭行政處分之作成是在78年間，上訴人卻直至90年間接獲監察院審計部臺灣省桃園縣審計室之通知，另函請中壢地政事務所查明時，始知本件有溢發補償費之情形，自處分之作成至發現錯誤，前後相距約12年之久，由此更可知系爭處分之瑕疵並非為「顯然錯誤」之情形。另從行政訴訟法第136條及民事訴訟法第277條規定文義可知，對於事實部分，當事人始有舉證責任負擔之問題。至於法令之適用部分，除習慣及外國之現行法為行政法院所不知者外，原則上應由法院依職權適用之，不生舉證責任負擔之問題（行政訴訟法第137條規定參照）。職是，判斷系爭行政處分之瑕疵是否符合得更正之法定要件（法律適用），乃法院之職權，非屬舉證責任之範圍。上訴人雖主張其已於93年4月間公告更正系爭行政處分之內容，並於同年5月13日發函通知被上訴人，然此一更正因與行政程序法第101條第1項規定得更正之法定要件不合，自不生變更系爭行政處分之效力。㈢、上訴人數次於訴狀及法庭陳述、辯論中，明確表達其係以「更正」而非「撤銷」為之，上訴人之意思既已十分明確，自無須再行探究上訴人之真意。況原審係認定縱使上訴人之真意為「撤銷」，其撤銷權亦因已逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間而消滅。故原審對於上訴人於93年間所為之公告及通知，真意是否為「撤銷」系爭行政處分之違法部分，已有審酌，並非未盡調查之責。㈣、上訴人最遲於90年4月間收到中壢地政事務所（該所亦為上訴人之所屬機關）之函復時，即已知系爭行政處分有認定事實錯誤之違法情事，依行政程序法第121條第1項之規定，其若欲撤銷系爭行政處分違法之部分，應於知悉時起2年內為之，亦即最晚必須在92年4月間予以撤銷。然上訴人卻遲至93年4月間始為公告「更正」，並於同年5月始發函通知被上訴人，亦因撤銷權已逾2年之除斥期間而歸於消滅，其撤銷仍屬無效，不生撤銷之效力。另，行政程序法第121條第1項明定2年除斥期間之起算，係以原處分機關「知悉有撤銷原因」時為準，原處分機關是否知悉應採取何種行為方式（撤銷或廢止），處理該違法之行政處分，則非所問。若採上訴人之解釋，以行政機關「知悉應以撤銷方式為處理」之時，做為撤銷權除斥期間之起算時點，將會導致法律秩序高度的不安定性，顯非立法本意。㈤、徵收土地之行政處分，就補償費之發放部分而言，性質屬授予利益之行政處分；必先依法撤銷或廢止該授予利益之行政處分後，始有行政程序法第127條第1項所定公法上不當得利，受益人須返還因該處分所受領之給付問題。本件上訴人既未依法撤銷系爭行政處分違法之部分，則被上訴人保有系爭補償費仍具有法律上之原因，非屬不當得利。上訴人之請求與行政程序法第127條第1項所定公法上不當得利之法定要件不符，自屬無據。㈥、對於本件上訴人所徵收之桃園縣中壢市○○段○○○○○○○號土地，被上訴人之父劉學坤是否為該地之共有人及其所擁有應有部分之比例為何，被上訴人原本並不知情，直到78年間上訴人通知其等領取土地徵收補償費，被上訴人始知其父為該地之共有人。乃被上訴人領取本件土地徵收補償費完全係依據上訴人之通知辦理，為善意受領人。至90年10月3日因上訴人已得知系爭行政處分有錯誤之情形，通知被上訴人，被上訴人尋求地方民意代表之協助，才會舉行說明會，兩造於說明會中亦未達成任何協議，此與作成行政處分時，被上訴人是否有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情形，毫無關聯。縱使被上訴人於土地徵收時申請調閱土地登記謄本，其所得到之資料與上訴人據以作成系爭行政處分之資料並無不同，二者均係來自於中壢地政事務所之土地登記資料，被上訴人自無從據之核對被徵收土地之地號、面積及補償金之數額，進而得知本件土地徵收補償費是否有溢發之情形。另，違法行政處分相對人之善意與否，所涉及者係原處分機關於考量是否撤銷該違法之行政處分等問題之重要因素。然本件原審認定上訴人因未依法撤銷系爭行政處分，其根本不符合公法上不當得利之法定要件，自無須針對被上訴人是否善意一事進行調查。況且，上訴人於原審審理時，從未爭執被上訴人非屬善意，如今方於上訴理由中爭執，顯係逾時提出新的攻防方法，自可不予審酌（行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第196條規定）等語，資為抗辯。
三、原判決以：經查，本件係監察院審計部臺灣省桃園縣審計室例行性審查決算，於90年2月抽查發現，上訴人78年間報請徵收被上訴人土地應有部分之行政處分，可能有錯誤及溢領現象，函請查明，因登記事務係中壢地政事務所管轄，上訴人乃函請該所查明，該所於90年4月6日以90年中地一字第02116號函復謂確有錯誤及溢領，嗣內政部93年4月6日內地字第093006636號函示，更正徵收持分，而未變更用地範圍等情，為兩造所不爭，且有該等函文影本附卷可稽，故本件徵收被上訴人土地應有部分之行政處分，並未經徵收機關予以撤銷。惟上訴人78年間溢發系爭土地徵收補償費之行政處分，上訴人主張依前開內政部之函示，上訴人已於93年4月間公告更正，並發函通知被上訴人繳回，故得請求被上訴人等返還公法上之不當得利即溢領之系爭土地徵收補償費云云，則為被上訴人所否認。由上觀之，上訴人所稱78年間報請徵收被上訴人土地之應有部分，上訴人所為溢發系爭土地徵收補償費之行政處分，其內容之瑕疵，係因上訴人依據地政機關提供之錯誤之土地登記資料所致，此與行政處分本身有誤寫、誤算或類此之顯然錯誤之情形有別，上訴人主張依行政程序法第101條第1項規定，「更正」其78年間溢發系爭土地徵收補償費之行政處分之瑕疵云云，尚非有據。承前所述，本件系爭溢發土地徵收補償費之行政處分，既於法有違，且與得更正之法定要件不合，則上訴人所為更正之公告，並不足以使該處分失其效力。是以該處分經撤銷而失效之前，其效力仍繼續存在；且被上訴人等所領取之系爭土地徵收補償費，縱有溢領之情形，惟該授益處分未經撤銷之前，被上訴人等受領系爭土地徵收補償費之法律上之原因，仍然存在，並不生公法上不當得利之情事。故本件上訴人未依法撤銷系爭溢發部分之授益處分，即請求被上訴人等返還溢領之土地徵收補償費，核與公法上不當得利之法定要件，尚有未合，不應准許。又本件上訴人於78年間所作成之溢發系爭土地徵收補償費之行政處分，係因上訴人依據地政機關提供之錯誤之土地登記資料所致，而有違法之情事，已如前述。依行政程序法第117條第1項前段之規定，原處分機關或其上級機關自知有撤銷原因時起2年內，得依職權為全部或一部之撤銷；惟查，由前述兩造所不爭之監察院審計部臺灣省桃園縣審計室於90年2月抽查發現上訴人78年間報請徵收被上訴人土地應有部分之行政處分可能有錯誤及溢領現象，函請查明，上訴人乃函請中壢地政事務所查明，該所於90年4月6日以90年中地一字第02116號函復謂確有錯誤及溢領等情以觀，上訴人最遲於90年4月間已知悉系爭劉學坤土地之應有部分比例轉錄錯誤，致被上訴人等有溢領系爭土地徵收補償費之情事，而本件上訴人卻遲至93年4月間始為公告「更正」，及於同年5月13日發函被上訴人等，即使將上訴人之更正及通知解釋為係「撤銷」溢發部分之補償費之行政處分，惟查自上訴人知有撤銷原因時起，至上訴人上開公告或發函之日，已超逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間。故本件上訴人撤銷該違法授益處分之撤銷權，已因除斥期間經過而消滅，其撤銷為違法，不生撤銷之效力，原補償費之領受並未失其法律上原因，上訴人請求被上訴人返還公法上不當得利，於法亦有不合。又上訴人於93年5月13日發函被上訴人請求返還溢領補償費（被上訴人何時收受通知，並未據上訴人提出資料）後，旋於93年7月2日向原審提起本件給付訴訟，既無前置程序問題，原審自應依其選擇之訴訟類型而就其權利之存否而為實體裁判，附此敘明。從而，本件上訴人依公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人等應共同給付上訴人7,774,273元及自93年5月13日起至清償日止按年息百分之5計算之利息云云，為無理由，乃判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、本院查：㈠、按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第101條第1項、第117條第1項前段、第121條第1項及第110條第3項、第127條分別定有明文。本件上訴人為中壢市中原國小工程用地，報請徵收桃園縣中壢市○○段○○○○○○○號（面積1437平方公尺，公告現值每平方公尺6,500元）土地，共有人之一劉學坤（50年12月30日死亡）之應有部分為900分之4，67年12月7日辦理重劃誤轉錄為1,200分之750（上開土地嗣由其子即被上訴人共同繼承），補償費應為55,680元，亦誤載為7,829,953元，並由被上訴人共同領取，嗣上訴人於93年4月間公告更正，並以93年5月13日府地權字第0930116442號函通知被上訴人繳回溢領補償費7,774,273元，被上訴人收受上開通知後拒不繳回，上訴人遂提起本件行政訴訟。
㈡、次按行政程序法第101條所定行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正，而此所稱「更正」，係指對行政處分的記載事項，事後予以補充、刪除或作其他必要的變更，其目的是使處分書所載事項與處分外觀上可得而知的規制意旨相互一致，若逾此範圍，則屬行政處分的撤銷，而非僅是更正，以達更正規定之確保法的明確性，兼有程序經濟考量的立法目的。基此，所謂「更正」，其可適用者亦應僅限於「顯然錯誤」之情形。又所稱「顯然」者，乃係指相當明顯而言，即通常可從行政行為之外觀上或從記載事項的前後脈絡明顯看出，判斷上除以文義予以判別外，尚可參酌該行政行為之目的，作整體觀察，而行政行為相對人對於其內容之理解程度，亦為判斷的重要指標，即行政行為相對人若從其內容或其他相關情況，可以發現該行政行為有誤，並可毫無困難地知悉行政機關原本所欲表示之意旨時，即屬顯然錯誤。查本件上訴人於78年間所為土地徵收補償費之行政處分，係依地政機關提供之土地登記而作成，嗣因監察院審計部臺灣省桃園縣審計室例行性審查決算，於90年2月抽查發現有前開錯誤，上訴人乃函請中壢地政事務所查明，確因地政機關辦理市地重劃時誤轉錄劉學坤應有部分，致上訴人所為土地徵收補償費發生錯誤，有溢發補償費之情形，上訴人乃報奉內政部准予更正徵收，並於93年5月13日以府地權字第0930116442號函通知被上訴人，應於93年5月28日前繳回溢領補償費，揆諸前開說明，顯係對違法行政處分為部分撤銷，並非行政處分之更正。又行政處分之撤銷，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之，行政程序法第121條第1項定有明文。本件上訴人於前揭函請中壢地政事務所查明，該所旋於90年4月6日以90年中地一字第02116號函復謂確有錯誤及溢領等情，則上訴人於90年4月間即已知悉系爭劉學坤土地之應有部分比例轉錄錯誤，致被上訴人有溢領系爭土地徵收補償費之情事，然上訴人遲至93年3月10日始以府地權字第0930053918號函內政部更正，及於同年5月13日通知被上訴人，固逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，惟瑕疵之行政處分作成後，於未經撤銷、確認無效或因其他事由而失其效力前，一般人仍不能否認其效力，本件上訴人前揭93年5月13日府地權字第0930116442號函既係部分撤銷徵收補償之行政處分，於其送達被上訴人後，自有其效力，是被上訴人是否提起撤銷之行政爭訟，將該具有瑕疵之行政處分撤銷，攸關上訴人得否請求公法上不當得利返還請求權，原審未予查明，遽認上訴人撤銷該違法授益處分之撤銷權，已因除斥期間經過而消滅，其撤銷為違法，不生撤銷之效力云云，其見解容有商榷餘地。又上訴人請求被上訴人返還溢領補償費及法定利息，其利息起算日應如何起算，因依卷附資料，並無送達回證可資參酌，本院無從認定，應由原審一併查明。㈢、綜上所述，原判決法律適用尚有可議及事實認定尚有不明，上訴人求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 林 樹 埔法 官 侯 東 昇法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 12 日
書記官 王 史 民