最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01835號上 訴 人 甲○訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被 上訴 人 國防部陸軍司令部代 表 人 趙世璋訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國95年4月20日臺北高等行政法院94年度訴更一字第133號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人之父林以貞於民國44年間獲配高雄縣鳳山市黃埔一村2巷21之1號眷舍一戶(下稱系爭眷舍)，林以貞於55年1月17日死亡，上訴人之母林翁大妹繼續居住，經被上訴人於58年6月30日核發部局(58)年侶俉字第2037號居住憑證(下稱系爭居住憑證)在案，嗣林翁大妹亦於69年9月15日死亡，經被上訴人依訴外人王太平於90年7月2日之陳情檢舉，認定系爭眷舍於67年至85年間曾有違規出租及轉讓等情事，經查屬實，遂於91年1月17日以(91)伯耐字第0506號函(下稱原處分)依78年6月26日國防部(78)恕惻字第3063號令修正發布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」(下稱「78年軍眷業務處理辦法」，嗣「國軍在臺軍眷業務處理辦法」於86年1月22日更改法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」)第133條規定，註銷原眷戶居住權並收回眷舍。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟主張略謂：上訴人否認出租及轉讓系爭眷舍之租賃契約書及買賣契約書上筆跡為真正，訴外人林和在買賣契約書之簽名非自由意思所為，且無權代理，被上訴人未依法舉證證明其為真正；且縱然先母林翁大妹有出租行為，但其行為時係67年，被上訴人至91年始作成原處分，歷時達24年之久，依行政程序法第131條規定，被上訴人對眷舍註銷請求權亦已因時效消滅而不存在；依先母林翁大妹戶籍謄本及入出境資料所載，其於66年12月7日出境美國上訴人家養病，68年9月22日回國，68年12月7日再出國，直到69年9月15日在美死亡，自不可能於67年1月1日與王太平簽訂上揭租賃契約，足資證明該契約確為王太平事後偽填而屬偽造無疑；末查系爭眷舍自配住後，始終均由原配住人林以貞及遺族等所共住，嗣上訴人之弟林和因任軍職必須駐軍中，林翁大妹因年老無依需赴美國接受子女照顧，雖然暫離系爭眷舍，但家俱並未搬遷，被上訴人指摘「私自遷出」顯與事實不符；又被上訴人並已受理上訴人眷舍改建之申請，遽依不實之檢舉而註銷上訴人之居住權，亦有違信賴保護原則；為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應發給上訴人所受配系爭眷舍居住憑證及恢復居住權等語。經原審法院以91年度訴字第5022號判決(下稱前審判決) 駁回其訴。上訴人仍不服，提起上訴，經本院以94年度判字第1130號判決(下稱本院前判決)略以：(一)本件上訴人對被上訴人提出之出租人林翁大妹與承租人王太平間簽訂「房屋租賃契約書」影本之真偽既有爭執，並非單純爭執文書之效力或解釋，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第352條第2項規定，被上訴人即應提出原本以證明確有此契約之存在。卷查被上訴人僅提出契約書影本，前審判決徒以該租賃契約書影本蓋有林翁大妹印章之位置計有3處，事後偽造殊難想像，遽為不利於上訴人之論斷，核與證據法則有違。倘謂該契約書已遺失致不能提出，被上訴人即應就其主張有利於己之事實負舉證責任，前審判決就此未載明得心證之理由，亦有不備理由之違法。(二)次按民法第1151條規定，繼承人有數人時，在分割遺產前對於遺產全部為公同共有。又民法第828條第2項規定，原則上公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。本件依上訴人所提89年7月27日協議書(見前審判決卷第35、36頁)，林翁大妹死亡後，其繼承人為林鐵松、林和及上訴人，經協議由上訴人辦理接替應有之權益。是則，本件系爭居住憑證於該協議書立具之前，林和於72年6月28日與王太平簽訂買賣契約，另於85年9月2日簽訂契約書(見前審判決卷第58頁至61頁)，是否有效，非無疑義。是則，原處分另以系爭眷舍經林和違規轉讓，進而註銷系爭居住憑證，是否合法，前審判決未加審酌，亦有可議；本件事實尚欠明瞭，本院無從為法律上之判斷等由，乃將前審判決廢棄，發回審理，復經原審法院以94年度訴更一字第133號判決(本件原判決)將上訴人之訴駁回。
上訴人再表不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審復執於前審判決審理時業已提出之前詞，並主張略謂：㈠上訴人父母相繼死亡後，業與其他繼承人共同協議由上訴人辦理接替應有之權益，是上訴人之弟林和無簽訂買賣契約或移轉應有權益予王太平之權限，其出賣系爭眷舍改建受配之權利，係屬無權處分，則原處分以系爭眷舍經林和違規轉讓，進而註銷系爭居住憑證，顯屬違法；㈡被上訴人能否就本件已作成之原處分追加補充理由亦有疑義，查原處分作成時間為91年1月，應以91年當時有效之「國軍軍眷業務處理辦法」(86年1月21日以前原名稱為「國軍在臺軍眷業務處理辦法」如事實欄所載，下稱「91年軍眷業務處理辦法」，嗣於91年12月30日廢止)作為處分依據，詎被上訴人竟恣意選擇、補充62年8月14日國防部(62)經撰字第2764號令修正發布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」(下稱「62年軍眷業務處理辦法」)第86條第2款、67年9月9日國防部(67)金銓字第3016號令修正發布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」(下稱「67年軍眷業務處理辦法」)第157條規定，另行認定上訴人除有「出租」、「頂讓」行為之外，分別更以「林翁大妹出借予王太平居住使用」(下稱「出借」)、「林翁大妹、林鐵如、林鐵松、甲○(本件上訴人)、林和均早已無居住於系爭眷舍」(下稱「戶籍遷出未實際居住」)等理由，追補原處分之作成理由，顯係提出全新事實及完全不同法規根據，參酌行政程序法第114條第2項規定，自應於訴願程序終結前為之，而不應於起訴後再予准許；況林鐵如、林鐵松、上訴人雖均已遷居美國，但林和之戶籍確有設於系爭眷舍內，且有居住於系爭眷舍之事實；㈢依原審法院94年度訴更一字第66號判決之認定，被上訴人其實於85年間即知悉系爭眷舍曾有遭訴外人違占之事實，依據行政程序法第124條，明定行政處分之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之，則無論系爭眷舍遭訴外人違占事實係發生於00年，或其後被上訴人既於85年間知有上情，自應及時作成廢止處分，方屬適法，詎料本件原處分遲至91年間始行作成，顯已逾越上開除斥期間規定，當屬非法；㈣又若系爭眷舍確有違規出租事實，眷管單位如何可能放縱達二十餘年而不予糾正或取締，被上訴人更據此核發上訴人符合原眷戶資格認定，准予申請輔助購宅權益接替在案，更可證明系爭眷舍並未有違規「出租」情事。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷等語。被上訴人則略以：㈠本件系爭眷舍經上訴人之母林翁大妹違法出租予訴外人(即檢舉人)王太平之事實，乃有訴外人王太平提供之房屋租賃契約可稽，該房屋租賃契約上訴人於訴願程序及前審判決審理本件訴訟初始，上訴人均不爭執其上林翁大妹印文之真正，僅抗辯該房屋租賃契約書應係林翁大妹遭王太平所騙蓋章於空白紙上，後卻概稱否認被上訴人之主張及事實，其主張抗辯事由前後反覆，是否臨訟故為否認該房屋租賃契約之真正，實有可疑。況該房屋租賃契約曾於上訴人之弟林和在與訴外人王太平間之臺灣高雄地方法院89年度訴字第2988號損害賠償事件中，由本件上訴人曾委任上訴第三審之訴訟代理人王叡齡律師，於該件中擔任林和之訴訟代理人提出89年12月22日民事答辯狀中，引述該房屋租賃契約書主張系爭眷舍確由訴外人林翁大妹出租予訴外人王太平，足見該房屋租賃契約書當屬真正。㈡按78年軍眷業務處理辦法第133條第3款規定得「收回配住眷舍」之頂讓行為，其頂讓行為(於本件即訴外人林和與王太平間之買賣契約)之債權契約是否有效應非所問，重點應在於系爭眷舍是否因頂讓行為而遭移轉予無眷舍居住資格之第三人使用。本件系爭眷舍有遭林翁大妹違法出租之情形，業經證人王太平及陳邦勤於原審結證屬實，被上訴人據以撤銷其眷舍居住權，洵無違誤。㈢至上訴人主張原處分係於91年1月作成，應以當時有效之法規作為處分依據，然即便依91年軍眷業務處理辦法第31條規定，「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：
三、出租、私自頂讓或經營工商業者。」，是不論違規事由發生時或處分作成時之法規，違規出租系爭眷舍均構成撤銷眷舍居住權之事由。㈣國軍眷村原則上乃採眷村自治，如眷村自治會未予舉發，被上訴人實際上難以察知違規情事，上訴人殊不能以被上訴人未能自行查知系爭眷舍存在違規出租情形，而主張其並無違規出租情事。㈤上訴人於前審判決審理時之訴訟代理人謝西園於該審程序中已自承林以貞之二代子女林鐵如、林鐵松、上訴人甲○及林和均未居住於系爭眷舍之內，而就林和部份則爭執其僅於72年11月22日因服刑由系爭眷舍戶籍遷往監獄，73年1月遷出監獄，同年2月14日再遷往台南縣監獄，都是基於服刑的原因而遷出遷入；林和直至76年9月4日遷回系爭眷舍後，直至85年眷舍拆除為止；然上訴人於本件原判決審理程序中所委任之訴訟代理人卻當庭更易其詞，辯稱雖林鐵如、林鐵松、甲○等人均已遷居美國，但林和之戶籍有設籍於系爭眷舍之內，且有居住於系爭眷舍之事實，此顯係上訴人訴訟代理人為規避上訴人確有「67年軍眷業務處理辦法」第157條所定「戶籍遷出未實際居住」之違章情事。另系爭眷舍確實一直由證人王太平占有使用，故應由證人王太平以系爭眷舍違占建戶之資格受領救濟金，亦經原審法院94年度訴更一宇第66號判決認定在案可稽，是上訴人確有應撤銷眷舍居住權之事實，應無可疑。㈥本件自被上訴人發現系爭眷舍有遭違規出租、轉讓之事由即王太平於90年7月間向國防部提出陳情(檢舉)日起至91年1月17日作成原處分時止，並未逾越行政程序法第124條所定之2年期間。退步言之，即便上訴人主張應自違規出租之事實發生時起算廢止權行使之2年期間，惟查，系爭眷舍發生違規出租、轉讓之情事時，斯時行政程序法尚未公布實施，上訴人自不得主張有行政程序法第124條規定適用之餘地。㈦按原審法院93年度訴字第1466號判決意旨揭示在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由；而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查(行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照)，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回上訴人之訴訟(訴願法第79條第2項︰「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理)。則被上訴人於行政訴訟程序中以「62年軍眷業務處理辦法」第86條第2款、「67年軍眷業務處理辦法」第157條規定，更以「出借」、「戶籍遷出未實際居住」等，追補原處分之作成理由，並無不法等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠經查本件上訴人之父林以貞前以陸軍現役軍人申請獲配系爭眷舍，林以貞於55年1月17日死亡後，由遺眷即上訴人之母林翁大妹與上訴人姐弟四人繼續配住，而領有系爭居住憑證，其後，上訴人姐弟陸續遷出系爭眷舍，林翁大妹亦於67年1月1日起將系爭眷舍出租與訴外人王太平，全眷戶及戶籍均已遷出系爭眷舍(僅上訴人之弟林和戶籍未即時遷出，至72年11月14日始行遷出，復於76年9月4日遷入，惟均未住於系爭眷舍)，林翁大妹於69年9月15日在美國死亡後，林和於72年6月28日與王太平簽訂買賣契約，以新台幣(下同)20萬元將系爭眷舍出售與王太平，迄85年間因黃埔一村改建，林和與王太平又於85年9月2日簽訂契約書，由王太平再給付林和30萬元，林和同意將改建受配之房屋移轉於王太平，嗣因林和未能履約，經王太平提出檢舉而查知上情之事實，有王太平陳情書、戶籍謄本、房屋租賃契約書、土地房屋買賣契約書、契約書及王太平住家照片附卷可稽，自堪信為真正。故被上訴人審認上訴人之母及上訴人姐弟四人為受配戶林以貞之遺眷而配住系爭眷舍，自67年迄85年間違規出租、轉讓系爭眷舍，依首揭「78年軍眷業務處理辦法」第133條第3款規定，註銷前核發之系爭居住憑證，於法並無不合。㈡上訴人主張：林翁大妹於67年1月間，人確未在台灣，不可能與訴外人王太平訂立系爭眷舍租賃契約書(見前審卷第56、57頁)，系爭租賃契約確屬偽造云云。惟按行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第352條第2項固規定：「私文書應提出其原本。但僅因文書之效力或解釋有爭執者，得提出繕本。」但準用之民事訴訟法第353條同時規定：「法院得命提出文書之原本。不從前項之命提出原本或不能提出者，法院依其自由心證斷定該文書繕本或影本之證據力。」經原審命被上訴人及王太平提出上開租賃契約書原本，渠等雖均未能提出契約書原本，惟查本件主要之爭點在於林以貞之眷屬是否違反眷舍管理相關規定將眷舍出租，此爭點固牽涉到林以貞之眷屬與王太平間私法上租賃契約是否成立之爭議，惟私法上之租賃關係本不以訂立書面租約為必要，只要有出租與承租之合意，租約即為成立。經原審於95年3月13日準備程序中傳訊證人即承租人王太平到庭結證稱：「我是經由陳邦勤之介紹，於67年向訴外人林鐵如承租系爭眷舍，一直住到85年都未離開，後來才買下來，系爭眷舍在這段期間都是我在住，林和在此期間並未居住過。69年間林和向我收租金，因我不認識林和，故向林鐵如求證，而林鐵如同意由林和向我收租金，故自69年初就由林和收租金。…甲○、林鐵如、林鐵松、林和均未曾在上開期間居住在系爭眷舍。」「有簽租賃契約，是由林翁大妹委託其女林鐵如及林鐵如配偶謝孟欽辦理。」「起初1年1期至換約，但一年過後就換由林和跟我收租金，至租2年，林和於72年時就將系爭眷舍賣給我。」「這份契約是謝孟欽寫的，由陳邦勤當介紹人。」「我的戶籍並沒有自始至終都設在系爭眷舍，但我都住在系爭眷舍。」等語。證人陳邦勤亦證稱：「67年1月1日林翁大妹與王太平確有簽租賃契約，系爭契約是由林鐵如之配偶謝孟欽出面簽訂，租約也是他寫的，但出租人是林翁大妹。」「王太平住到眷舍拆除改建為止，未曾搬過。」「系爭眷舍經常出租，都是林翁大妹委託其大女兒林鐵如及大女婿謝孟欽出面處理。」「租金是他們自己談」等語。由上開二位證人之證言，可證系爭眷舍確係由林翁大妹委託其女林鐵如於67年出租予王太平，並由王太平一直居住到85年眷舍拆除改建為止，雖高雄縣鳳山市第一戶政事務所曾查復上訴人：林翁大妹於66年12月7日出境，並於67年7月15日至該所辦理遷出登記等語(見原審卷原證一號)，依當時戶政法令，林翁大妹應無可能於67年1月1日回國簽訂系爭租賃契約，惟按簽訂租約並不以親自為之為必要，林翁大妹縱人在美國，仍可授權由其女林鐵如簽訂系爭租約，此亦符合國人管理財產之習俗，自不能以系爭租約簽訂時林翁大妹不在國內為由，即否定系爭租約之真正；又王太平之戶籍雖僅於75年2月17日遷入復於同年6月18日遷出系爭眷舍，嗣又於79年12月17日遷入系爭眷舍(見原審卷原證10及15)，惟戶籍之設立與遷移，與實際居住情形係屬兩事，尚不能以王太平之戶籍未始終設立於系爭眷舍，即謂王太平未承租居住系爭眷舍，雖王太平未能提出系爭租賃契約書原本，惟原審綜觀證人之證明、租約影本、兩造之主張及所提之戶籍謄本等證據，依民事訴訟法第353條判斷林翁大妹與王太平間之租賃關係確屬存在，林翁大妹確有違法出租系爭眷舍之事實，不因當事人提不出租約原本而受影響；況原審法院92年度訴字第979號及最高行政法院94年度判字第1764號確定判決，對於上訴人請求准予接替系爭眷舍眷戶輔助購宅權益一案，業已認定系爭租約係屬真正，並非出於偽造，本件自無另為歧異認定之理。㈢上訴人復主張：上訴人父母相繼死亡後，業與其他繼承人共同協議由上訴人辦理接替應有之權益，是上訴人之弟林和無簽訂買賣契約(見前審卷第58至61頁)或移轉應有權益予王太平之權限，其出賣系爭眷舍改建受配之權利，係屬無權處分，則原處分以系爭眷舍經林和違規轉讓，進而註銷系爭居住憑證，顯屬違法云云。按民法第246條第1項固規定：「以不能之給付為契約之標的者，其契約為無效。」惟此規定應只適用於買賣標的自始客觀不能之情形，至於出賣他人之物，係屬自始主觀不能，不問買受人是否為善意或惡意，買賣契約均仍為有效，又共有人中之一人或數人，以自己名義私賣共有物，其買賣契約亦屬有效。本件雖未由全體繼承人而僅由林和與王太平簽訂系爭眷舍之買賣契約，惟揆之前開說明，其買賣契約仍屬有效，況林和曾於89年3月7日向被上訴人所屬陸軍第八軍團出具切結書(見前審卷第62頁)，載明其餘繼承人均承認由林和繼承該改建後之眷舍，且系爭眷舍早於67年時即交付承租人即買受人王太平居住使用，雖上訴人主張依協議書其有權接替系爭眷舍應有之權益，林和出賣系爭眷舍改建受配之權利，係屬無權處分云云，乃上訴人與林和間有關系爭眷舍繼承權之爭執，在系爭買賣契約被撤銷或認定為無效之前，被上訴人因而認定林和確有違法轉讓系爭眷舍之情事，尚非無據；況臺灣高雄地方法院於89年度訴字第2988號民事判決中，亦認定林和與王太平所簽訂之買賣契約係屬有效，因而據以判決林和應給付王太平因無法履行移轉登記及交屋義務而生之損害賠償283萬1千140元，亦可為本件買賣契約並不因林和是否有權出賣而成為無效之佐證。㈣上訴人另主張：被上訴人不能應於起訴後經由追補「出借」、「戶籍遷出未實際居住」等理由，引進新事實或法律根據，改變原行政處分之本質云云，惟按行政程序法第114條第2項之追補理由，係指原處分完全未具理由，而對於新的事實追補理由而言，若基礎事實相同，僅係對於原有理由或依據之補充說明，則不在行政程序法第114條第2項限制之列。本件原處分之理由固僅記載「出租及轉讓」，惟出租之行為已意含出租人及其家屬不再居住於系爭眷舍，又上訴人在前審對於其本身及家人均未實際居住在系爭眷舍一節，並未爭執(見前審卷第140頁)，至本件原判決審理時始主張雖林鐵如、林鐵松、上訴人甲○均已遷居美國，但林和之戶籍確有設於系爭眷舍內，且有居住於系爭眷舍之事實云云，查林和之戶籍雖曾於67年7月27日至72年11月14日及76年9月4日之後短暫遷入系爭眷舍，惟遷戶籍並不等於居住於戶籍地，由上開二位證人之證言及上訴人在前審之主張，已可證明上訴人及其家人在系爭眷舍出租後，即未曾居住在系爭眷舍，此未居住眷舍之事實與出租之事實顯係基於相關連之基礎事實，故被上訴人追補該理由而依67年軍眷業務處理辦法第157條規定：「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」收回上訴人之眷戶，尚非無據。至被上訴人追補「出借」之理由，因已溢出原處分「出租轉讓」之範圍，非屬同一基礎事實，且被上訴人所引62年軍眷業務處理辦法第86條第2款規定，於67年9月9日修正時業經廢止，故該追補理由尚屬無據。㈤又上訴人主張本件應適用原處分作成時之法規即「91軍眷業務處理辦法」第31條第1項第3款，惟查除有特別規定外，「實體從舊」乃行政法之基本原則，本件自應適用行為時法。查本件林翁大妹及林和違法出租及轉讓系爭眷舍之行為係發生在67年至85年，因該行為係屬狀態之繼續，自應以行為終了時之法律為適用之準據，故被上訴人引用「78年軍眷業務處理辦法」第133條，註銷上訴人之原眷戶居住權，尚無違誤。
至行政罰法於94年2月5日公布施行後，其第5條雖規定應依裁處時之法律，並有從新從輕原則之適用，惟本件原處分作成在行政罰法公布施行之前，自無行政罰法第5條規定之適用。㈥上訴人又主張：依據行政程序法第124條，明定行政處分之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之，則無論系爭眷舍遭訴外人違占事實係發生於00年，或其後被上訴人既於85年間知有上情，自應及時作成廢止處分，方屬適法，詎料本件原處分遲至91年間始行作成，顯已逾越上開除斥期間規定，當屬非法云云。惟查行政程序法係自90年1月1日開始施行，依法律不溯既往原則，在此之前之行政行為並無行政程序法之適用，又查本件林以貞之眷屬違規出租及轉讓眷舍之時間雖分別發生在67年1月及72年6月，但被上訴人主張當時並不知情，直至其作成原處分前始知悉系爭眷舍被違規出租使用，惟依卷附原審法院94年度訴更一字第66號判決所認定之事實，足認被上訴人應於85年間即已知悉系爭眷舍私自頂讓之事，惟當時行政程序法尚未公布施行，授益行政處分之廢止並無行政程序法第124條2年除斥期間規定之適用，直至90年1月1日該法公布施行始有該規定之適用，被上訴人於91年1月17日(原審誤植為27日)作成註銷原眷戶居住權之原處分，尚未逾2年之除斥期間，被上訴人之廢止授益行政處分，於法尚無不合。㈦末查上訴人主張：若系爭眷舍確有違規出租事實，眷管單位如何可能放縱達二十餘年而不予糾正或取締，被上訴人更據此核發上訴人符合原眷戶資格認定，准予申請輔助購宅權益接替在案，更可證明系爭眷舍並未有違規「出租」情事云云，惟查上訴人所提證據11(即被上訴人90年3月14日(90)伯耐字第1529號函)，係被上訴人就上訴人申請輔助購宅權益接替案，向參謀總長呈報其請陸軍第八軍團查核之結果，但因輔助購宅權益接替案最後核定之主管機關為國防部，因此該函僅係被上訴人呈核之過程，尚未由國防部作最後核定，在呈核過程中因林以貞之原眷戶居住權被註銷，上訴人申請之輔助購宅權益接替案因而胎死腹中，非如上訴人所言被上訴人已核准申請輔助購宅權益接替在案，上訴人所述尚有誤會等由，駁回上訴人原審之訴；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果尚不生影響，故無庸審究。
四、上訴意旨復執前詞，並主張略謂：㈠依本院87年度判字第1635號判決意旨，其認行政程序法「施行前」行政處分之撤銷、廢止，仍有除斥期間之適用，此乃基於國家法秩序安定之要求使然。因而現行行政程序法有關廢止行政處分之除斥期間之規定應可援用於本件。詎原判決似乎誤認行政處分之廢止是現行行政程序法之程序規定，進而採程序從新之法則，乃誤認：「惟查行政程序法係自90年1月1日開始施行，依法律不溯往原則，在此之前之行政行為並無行政程序法之適用」，進而作出不利於上訴人之判決，對法治國家依法行政之基本認知顯有誤會；又原處分既在行政程序法施行後作成，自仍應有行政程序法第124條關於2年除斥期間之適用；是原判決有不適用法規之違誤。㈡另原審判決以「本件雖未由全體繼承人而僅由林和與王太平簽訂系爭眷舍之買賣契約，惟揆之前開說明，其買賣契約仍屬有效」而為駁回上訴人原審之訴理由之一，固非無見。惟依據本院前判決廢棄前審判決發回理由第五點，已就「林和於72年6月28日與王太平簽訂買賣契約，另於85年9月2日簽訂契約書(見前審判決卷第58頁至61頁)，是否有效」予以質疑，並採為發回更審前審判決之主要理由。然本件原判決卻予以忽視，未參酌本院前判決發回更審於法律上判斷，所指摘之事項予以釐清，而僅以該債權契約有效而遽為不利於上訴人之判斷，顯對公同共有法律關係有所誤解，而有判決不適用實體法規(民法第1151條、第828條、第118條等規定)及違反行政訴訟法第260條第3項之重大違誤。茲有補充最高法院71年台上字第5051號判例見解供參必要。㈢被上訴人於原審所舉人證與書證均乏可信性，原審判決理由相互援用證明為真，不僅不足以增強彼此證據證明力，復未說明何以均予採信理由，有判決理由違背經驗法則及不備理由之違法：⒈原審證人王太平於90年7月2日陳情檢舉即表明其目的，為註銷原眷戶領取地價輔助購宅款之資格，並發放其違占戶拆遷補償費之企圖。是證人王太平確有積極偽造證據、為虛偽陳述之誘因。⒉證人王太平之檢舉與陳述，矛盾之處頗多。如90年間其所提出之陳情書、前揭原審法院94年度訴更一字第66號判決自述65年間即進住系爭眷舍，並舉戶籍謄本為證。然此除與戶籍謄本實際記載設籍於案外人陳邦勤住處，與其書面陳述已有不合外，並與其自行提出與林翁大妹67年1月之房屋租賃契約書備註欄記載使用權自「62年12月1日」起有間。則王太平對自身之事竟於不同場合為不同陳述，彼此書面卷證不相符合，其證言可信性，顯然可疑。⒊查王太平既一貫主張65年間即向林和承租眷舍，並無主張林翁大妹出租眷舍乙情。然於上訴人之爭訟程序，卻另主張林翁大妹亦有違規事實，證人是否利用林翁大妹、謝孟欽均已亡故，關係人林鐵如因病失智無法出庭說明機會，杜撰相關情事，頗有推求餘地。⒋另陳邦勤於原審準備程序中，自承65年間王太平已經居住於其家中，67年間始搬遷至系爭眷舍。可見其與本案重要利害關係人王太平於65年間已經熟識，甚至共同居住生活，再由其引介王太平、林和簽訂契約，且上訴人於原審已提及證人陳邦勤係王太平配偶之姨丈，則經王太平聯繫其到庭證述，於原審為有利王太平之證詞，其可信性如何，亦堪質疑。⒌證人陳邦勤又謂從未見過林翁大妹，然林翁大妹66年出境前均居住黃埔一村，與陳邦勤眷舍位於同一巷弄，依向來眷村相互往來之熱絡生活常態，絕無可能未曾見過林翁大妹。再者，陳邦勤既然沒見過林翁大妹，又如何可知謝孟欽獲有林翁大妹同意，獲得簽訂契約書之授權？可見證人陳邦勤有刻意曲解事實，編撰有利於檢舉人王太平之陳述之傾向，確為合理質疑。再退步言之，倘若67年謝孟欽簽訂之契約書可信為真實，則既為第一次訂約，為何該契約書之備註欄竟記載王太平於62年即進入該舍修繕後院之獨立小屋，而前者租約日67年1月1日，後者為62年12月1日，兩簽約日相差5年，日期顯不一致。⒍又依王太平提供予被上訴人67年1月1日與出租人林翁大妹之房屋租賃契約書，約定租賃標的為磚造房屋，何以王太平於前揭自己之原審法院另案即94年度訴更一字第66號判決中，又自述標的為木造房屋？得見其自述與書證事實確有出入。⒎查69年間國防部頒佈「國軍老舊眷村改建試辦期間作業要點」(下稱「眷村改建試辦要點」)，而72年間高雄縣眷村尚未納入改建範圍，迄至83年間才開始進入改建階段。背景事實既然如此，則王太平提供予被上訴人72年6月28日與林和間之買賣契約書，雙方竟可預知在第15條述及眷村改建及房租補助費，甚至在第14條懂得加註優先承購權之約定，林和不得有任何異議等，均有違常理。⒏再者，上訴人始終爭執應由被上訴人提出書證原本，乃因該等書證均有偽造之嫌，期能藉由對原本之鑑定方式，得知該等文書真實性及作成時間，用以證明檢舉人王太平所述非真。然原審判決駁回上訴人所請之理由，仍未能就上訴人上開合理懷疑提出說明；就此，最高法院41年台上字第971號判例所揭「當事人提出之私文書，必先證其真正，始有形式之證據力。如他造否認該提出之私文書繕本或影本，或爭執其內容之記載，在舉證人提出原本之前，不認該繕本或影本有任何形式之證據力」，於本案情形，誠有參照餘地。㈣原處分逾越法規授權，欠缺依據，而其所依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」亦有違反法律保留原則之違法，無從作為原處分之合法性依據：⒈按78年軍眷業務處理辦法第133條及67年軍眷業務處理辦法第157條規定，在原眷戶有出租、頂讓行為，或私自遷出眷舍情形，主管機關得依上開處理辦法「收回其配住之眷舍」或「收回改配，並拒絕該眷戶之再行申請」，惟並無有主管機關得為「註銷原眷戶居住憑證」之授權。⒉「國軍在臺軍眷業務處理辦法」未獲法律授權，不得為本件原處分之依據，否則有違「法律保留原則」；又軍眷業務處理辦法第93條已明文規定「本章規定僅適用於軍眷區之管理與組織，至涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」是其眷舍管理規則不得干涉人民權利義務事項，則依本院90年度判字第492號判決意旨，不得再以諸如特別權力關係為由，逕依職權便宜行事。況查，於國軍老舊眷村改建條例制定施行前，林以貞之遺眷即上訴人等，係依據民法繼承相關規定及「眷村改建試辦要點」取得繼承權利，則被上訴人得否據已無規範效力之軍眷業務處理辦法作成原處分，更顯疑問。㈤原審判決認被上訴人確於85年已知悉系爭眷舍有違規事實，卻未審酌當時為何未為任何處置之原因。且被上訴既同意上訴人依「眷村改建試辦要點」申請補助購宅權益接替，為何於王太平之檢舉後，始做成原處分，亦有可疑。而原審判決理由固拒絕適用上訴人所主張之行政程序法所定2年除斥期間，然對已歷多年之違規情事，行政機關仍怠惰不予處理，難道又與誠實信用原則無違？被上訴人違反誠實信用原則，恣意剝奪上訴人之權益。而原審上揭見解違背行政程序法立法之目的，有判決不適用法規之違法。再者，前揭本院90年度判字第492號判決，亦曾指摘眷舍管理機關所為負擔處分，不得與先前行為矛盾，否則此等出爾反爾行為，即與誠實信用原則有所違背之見解，於本案情形同有適用餘地。又，原審既然採信被上訴人於85年間即知悉系爭眷舍違規之事實，卻不採信90年3月14日(90)伯耐字第1529號函被上訴人已經審核通過上訴人(申請)輔助購宅權益接替及資格認定之事實，其判決有理由矛盾及不適用法規之違法及違反經驗法則：蓋從該函之說明暨附件欄之證明，如同意重建之認證書、繼承權益接替之協議書、戶籍謄本、居住憑證及眷舍管理表等資料，足以確定該函係經由相關單位審慎查核之後，所為之合法認定；否則，若該函果真僅係被上訴人向參謀總長呈報其請陸軍第八軍團查核之結果，非最終核准上訴人(申請)權益接替之事實，惟有關黃埔一村改建原眷戶之資格認定乃(列管)單位即被上訴人之權責，被上訴人作為陸軍第八軍團之上級機關，對於第八軍團查核之結果自有准駁權，第八軍團若有查核不實之情形，被上訴人即應駁回第八軍團查核之結果，不應再往上呈報國防部作最後核定，則實情既為被上訴人已經往上呈報主管機關國防部，代表其已確認第八軍團之查核結果，即應受其自我先前認定效力之拘束，豈可反覆而違背。㈥經查黃埔一村出租計11戶、頂讓5戶、久未進駐空屋2戶，85年間被上訴人為執行改建，已不再適用「國軍在臺軍眷業務處理辦法」作成處分，且將前開違規眷戶依「眷村改建試辦要點」列入原眷戶數，以計算70％地價輔助購宅款，迄至89年完工後辦理交屋、領取輔助購宅款。改建期間計有華進先等4戶以違占戶身分申領救濟金，其中范其明、章紹全、陳東明3人自行在黃埔一村搭建眷舍居住，屬無居住憑證者，改建前眷管單位並未依違章建築管理法規處分前開違規眷戶；另一位違占戶韓芳愛則為違規頂讓戶，其女婿華進先非屬遺眷，本無權使用眷舍，但被上訴人並未依78年軍眷業務處理辦法第133條第2款規定，收回韓芳愛之眷舍，仍由華進先繼續使用眷舍至拆除止，甚至給予領取補償金之利益。再黃埔一村128戶中，計有尚寶鈺等33戶於改建前，由臺灣省政府墊付該等輔助購宅地價款；另劉百川等30戶(含林以貞)於改建中，放棄配宅向陸軍總部切結領取輔助購宅地價款，僅剩65戶核配國宅。由此證明85年黃埔一村改建，被上訴人既未處分違規人員，且不論係違規出租戶或違規頂讓戶及戶籍遷出者，均授予輔助購宅之利益。甚至違占戶亦因改建而授予領取拆遷補助金之利益，何以僅林以貞一戶不得授予利益，顯然違背平等原則，被上訴人有權利濫用之違法。㈦原處分作成原因究竟係為眷舍管理事項，或違反不配合眷村改建事項？有待釐清。原處分若係為眷舍管理事項，按「78年軍眷業務處理辦法」第94條規定「本辦法所稱之眷舍，係指由公款所建及產權屬於國(公)有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代為管理者為限」，惟若不辦理改建之國軍眷舍，因各該眷舍仍屬公產，則仍應依眷舍管理相關規定為管理為是，是以91年間上訴人所涉及繼承權利之法律關係為「眷村改建試辦要點」，而上訴人及眷舍原配住人並無違反相關規定，且已善盡配合完成改建之義務，其所受利益自應受信賴保護原則之保護；又「國軍在臺軍眷業務處理辦法」屬欠缺法律授權之命令業如前述。是不論依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「眷村改建試辦要點」被上訴人均無決定註銷系爭居住憑證之權責。原判決理由竟未說明上訴人依據「眷村改建試辦要點」所享輔助購宅之利益，究竟依據行政程序法第123條何款之規定得予剝奪，亦有判決不適用法規及理由不備之違法。再者，眷村改建後上訴人依「眷村改建試辦要點」已取得既得權利，則原審判決未審酌何以於國軍老舊眷村改建之後，原處分作成依據之「78年軍眷業務處理辦法」卻仍有適用餘地，實有構成判決理由不備及適用法規錯誤之事由。綜上，爰請將原判決廢棄改判或發回等語。
五、本院查：㈠按「現役軍人及遺眷、無遺眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍，…」「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：三出租、頂讓者。…」「眷戶私自遷出，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由應軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」首揭78年軍眷業務處理辦法第111條、第133條第3款及第134條分別定有明文。本件上訴人之父林以貞前以陸軍現役軍人申請獲配系爭眷舍，林以貞於55年1月17日死亡後，由遺眷即上訴人之母林翁大妹與上訴人姐弟四人繼續配住，而領有系爭居住憑證，其後，上訴人姐弟陸續遷出系爭眷舍，林翁大妹亦於67年1月1日起將系爭眷舍出租與訴外人王太平，全眷戶及戶籍均已遷出系爭眷舍(僅上訴人之弟林和戶籍未即時遷出，至72年11月14日始行遷出，復於76年9月4日遷入，惟均未住於系爭眷舍)，林翁大妹於69年9月15日在美國死亡後，林和於72年6月28日與林太平簽訂買賣契約，以20萬元將系爭眷舍出售與王太平，迄85年間因黃埔一村改建，林和與王太平又於85年9月2日簽訂契約書，由王太平再給付林和30萬元，林和同意將改建受配之房屋移轉於王太平，嗣因林和未能履約，經王太平提出檢舉而查知上情之事實，有王太平陳情書、戶籍謄本、房屋租賃契約書、土地房屋買賣契約書、契約書及王太平住家照片附卷可稽，自堪信為真正。故被上訴人審認上訴人之母及上訴人姐弟四人為受配戶林以貞之遺眷而配住系爭眷舍，自67年迄85年間違規出租、轉讓系爭眷舍，依首揭「78年軍眷業務處理辦法」第133條第3款規定，註銷前核發之系爭居住憑證，乃原審本於職權調查審認之事實。上訴人雖主張上開房租契約書內容真偽尚屬可疑，仍待提出被上訴人及檢舉人王太平提出原本，始可證明被上訴人及檢舉人所述為真。惟依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第352條第2項、第353條之規定：「私文書應提出其原本。但僅因文書之效力或解釋有爭執者，得提出繕本或影本。」、「法院得命提出文書之原本。不從前項之命提出原本或不能提出者，法院依其自由心證斷定該文書繕本或影本之證據力。」本件上訴人對被上訴人提出之出租人林翁大妹與承租人王太平間簽訂「房屋租賃契約書」影本之真偽既有爭執，並非單純爭執文書之效力或解釋，依上規定，被上訴人即應提出原本以證明確有此契約之存在。原審於95年1月26日下午行準備程序時固曾命兩造提出上開房屋租賃契約書之原本，惟上訴人主張未曾立契約書，而無從提出原本；被上訴人之訴訟代理人則答稱：「王太平已遺失契約原本。」則本件上開原本兩造既均無法提出，原審自得依心證斷定該「房屋租賃契約書」影本之證據力，自屬無疑。經查，原審以本件主要之爭點在於林以貞之眷屬是否違反眷舍管理相關規定將眷舍出租，此爭點固牽涉到林以貞之眷屬與王太平間私法上租賃契約是否成立之爭議，惟私法上之租賃關係本不以訂立書面租約為必要，只要有出租與承租之合意，租約即為成立，經審酌證人王太平、陳邦勤之證言、租約影本、兩造之主張及所提之戶籍謄本等證據，依民事訴訟法第353條判斷林翁大妹與王太平間之租賃關係確屬存在，林翁大妹確有違法出租系爭眷舍之事實，不因當事人提不出租約原本而受影響，並於判決理由
五、六詳述其得心證之理由，縱證據之取捨與上訴人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於上訴人之主張者，尚不得謂原判決有違背法令之情形。上訴人徒就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自非可採。㈡次查，國軍在臺軍眷業務處理辦法(嗣於86年1月22日更改法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」)性質上雖屬職權命令，惟授予利益之合法行政處分，如法規准予廢止者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，為行政程序法第123條第1項所明定。本件被上訴人因上訴人之父林以貞以現役軍人申請獲配系爭眷舍，乃依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」之規定，於58年6月30日核發系爭居住憑證，核屬依法所為授予利益之行政處分，並非因公法上之原因所為之給付，亦與林以貞因配住系爭眷舍而與被上訴人成立使用借貸之私法關係無涉，故被上訴人本於法定職權，以上訴人之母及上訴人姐弟四人為林以貞之遺眷配住系爭眷舍，而有違規出租、轉讓系爭眷舍情事，依「78年軍眷業務處理辦法」第133條之規定註銷系爭居住憑證之授予利益處分，揆諸前揭行政程序法之規定，即無不合。則上訴人主張「國軍在臺軍眷業務處理辦法」未獲法律授權，不得為本件原處分之依據，否則有違「法律保留原則」；另稱91年間上訴人所涉及繼承權利之法律關係為「眷村改建試辦要點」，而上訴人及眷舍原配住人所受利益應受信賴保護原則之保護，不論依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「眷村改建試辦要點」被上訴人均無決定註銷系爭居住憑證之權責云云，顯然失據。再者，本件系爭眷舍違規頂讓在先，被上訴人經檢舉後深入查證而發現上情，即依規定而為「註銷原眷戶居住憑證」之處分，上訴人未反求諸己，竟指摘被上訴人違反誠實信用原則，恣意剝奪上訴人之權益，更屬無稽。㈢本件被上訴人係因王太平於90年7月間向國防部檢舉系爭眷舍遭違規出租、轉讓，國防部命被上訴人查處，被上訴人指示陸第八軍團司令部查證，始發現上開檢舉之違規事實，故而於91年1月17日以(91)伯耐字第0506號函作成原處分，撤銷系爭居住憑證(權)。則自被上訴人發現上開違規事由起，並未逾越行政程序法第124條所定2年之除斥期間。縱依上訴人主張應自違規出租之事實發生時起算，亦因系爭眷舍違規出租、轉讓之時，行政程序法尚未公布實施，依行政程序法第157條規定，行政程序法自90年1月1日實施，在該法施行前，上訴人自不得主張有該法第124條適用之餘地，此為法律不溯既往原則。而在該法實行後，被上訴人於91年1月17日作成原處分，自實行時起算，尚未逾越該法第124條所定之除斥期間，原判決認行政程序法施行，授益行政處分之廢止並無上開除斥期間之適用，亦無不合。㈣另上訴人所舉黃埔一村出租計11戶、頂讓5戶、久未進駐空屋2戶，85年間被上訴人為執行改建，已不再適用「國軍在臺軍眷業務處理辦法」作成處分，且將前開違規眷戶依「眷村改建試辦要點」列入原眷戶數，以計算70％地價輔助購宅款，迄至89年完工後辦理交屋、領取輔助購宅款。改建期間計有華進先等4戶以違占戶身分申領救濟金，其中范其明、章紹全、陳東明3人自行在黃埔一村搭建眷舍居住，屬無居住憑證者，改建前眷管單位並未依違章建築管理法規處分前開違規眷戶；另一位違占戶韓芳愛則為違規頂讓戶，其女婿華進先非屬遺眷，本無權使用眷舍，但被上訴人並未依78年軍眷業務處理辦法第133條第2款規定，收回韓芳愛之眷舍，仍由華進先繼續使用眷舍至拆除止，甚至給予領取補償金之利益。再黃埔一村128戶中，計有尚寶鈺等33戶於改建前，由臺灣省政府墊付該等輔助購宅地價款；另劉百川等30戶(含林以貞)於改建中，放棄配宅向陸軍總部切結領取輔助購宅地價款，僅剩65戶核配國宅。由此證明85年黃埔一村改建，被上訴人既未處分違規人員，且不論係違規出租戶或違規頂讓戶及戶籍遷出者，均授予輔助購宅之利益。甚至違占戶亦因改建而授予領取拆遷補助金之利益，何以僅林以貞一戶不得授予利益，顯然違背平等原則乙節。經查，上開上訴人所舉均屬個案，與本件案情未必完全相同，應如何處理，原屬行政機關之權責，如前所述本件既有違規之事實，行政法院對被上訴人是否依法令為適法之處分固負有審查之責，惟對上開個案則無從比附援引，亦無確切之事證足資證明被上訴人於作成原處分時有意作成不公平之差別待遇，上訴人指摘被上訴人有權利濫用之違法，自非可採。㈤末查，行政法院於案件審理結果，遇有多種獨立的理由足以支持判決之成立，法院只採用其中一種或數種為理由之情形，或支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備的瑕疵，即尚不得認定判決違法。綜觀本件原判決，已就上訴人請求判決聲明逐項論述，足以支持判決之成立，就上訴人其餘攻擊方法，不影響本案判決結果者，不一一論敍，於法尚無不合。本件上訴意旨訴稱原判決違背法令之事由非只一端，其上訴補充理由狀合計達36頁，惟本件之爭點實繫於系爭眷舍之居住權利人是否有違規轉租、頂讓之事實，而就此部分，原審已為明確之認定，本於其調查審認之事實，引據法令，對上訴人在原審之主張，詳為論駁，核其適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 12 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 劉 介 中法 官 吳 慧 娟法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 12 日
書記官 王 福 瀛