最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01942號上 訴 人 旭台貿易有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 郭宏義 律師被 上訴 人 雲林縣環境保護局代 表 人 乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國94年8月11日高雄高等行政法院94年度訴字第105號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分(被上訴人所為民國92年11月21日雲環5字第0920004639號處分書及如附表所示序號1至序號183按日連續處罰處分書共183件)均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣行政院農委會漁業署為興建金湖漁港防砂試驗堤工程（下稱本案工程），於委由訴外人偉伯工程顧問有限公司（下稱偉伯公司）設計完成後，再委由雲林縣政府發包施工，並由訴外人桂裕營造工程有限公司（下稱桂裕公司）得標，由於本案工程三條主堤之設計係以廢輪胎為主要材料，桂裕公司復將該部分工程委由上訴人承包，上訴人遂以廢輪胎施作於本案工程三條主堤以及試驗堤Ｓ堤根保護部分所圍的新生基底用輪胎。民國89年9月22日由金湖漁港建港委員會主委何秋金等人向行政院漁業署（下稱漁業署）及雲林縣政府陳情，請縣政府出面要求包商留下施工材料供全體漁民使用。案經漁業署89年9月28日（89）漁四字第891229171號函雲林縣政府，雲林縣政府以89年10月9日（89）府農漁字第8905101710號函復陳情人謂原則同意。89年11月4日建港委員會主委何秋金等又提出申請書要求承包商能將施工所剩少許材料廢輪胎留下，供漁民新填置之場地的基底用料。雲林縣政府則以89年11月14日（89）府農漁字0000000000號函復建港委員會以原則同意，惟承包商需將其綑綁排列整齊。並於89年12月8日由雲林縣政府農業局就監造單位偉伯公司依據監造契約書規定所提報之「雲林縣政府結算驗收證明書」結算。嗣被上訴人由台灣雲林地方法院檢察署檢察官92年11月6日雲檢朝廉91偵4641字第23441號函查得上訴人於完工後，涉嫌將剩餘廢棄輪胎就地掩埋，並派員查證屬實，乃以上訴人違反廢棄物清理法第39條暨行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條第2項之規定，依廢棄物清理法第52條規定，以92年11月27日雲環5字第0920004639號函檢附92年11月21日同字號之執行違反廢棄物清理法案件處分書，科處新台幣（下同）18,000元罰鍰，並限期於93年2月26日前完成清理工作，屆期仍未改善者將按日連續處罰。嗣上訴人分別於93年2月18日、3月12日二次申請展延，被上訴人衡量情形後同意上訴人於93年4月29日前完成改善；惟上訴人屆期仍未改善，被上訴人遂自93年4月30日起至93年10月29日止(如附表所示)按日連續處18,000元之罰鍰；上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）本案工程係由雲林縣政府農業局設計並依政府採購法招標發包，嗣由桂裕公司得標，由於本案工程三條主堤之設計全部以廢輪胎為主體材料，工法特殊，而上訴人係此種材料工法之專業廠商，故桂裕公司乃將該部分工程委由上訴人施作，雙方並訂有合約，而本案工程所需用之廢輪胎，乃由上訴人向行政院環境保護署（下稱環保署）申請撥用，並於88年12月30日經環保署核准並簽訂「彰化芳苑廢輪胎貯存場廢輪胎清運及處理之工程契約」。上訴人就此廢輪胎之再利用，係依中央目的事業主管機關即行政院環境保護署之規定辦理，自無違背廢棄物清理法第39條之規定。（二）依92年12月31日修正發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」並無第31條第2項條文，被上訴人引用已廢止之86年10月15日發布之舊「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第31條第2項，作為按日連續處罰行政處分之依據，自非適法。再者，被上訴人既對上訴人為按日連續課處罰鍰之處分，共累積有183次罰鍰之行政處分，惟被上訴人卻累積多分處分書乙次送達，顯違背正當法律程序，此有改制前行政法院80年度判字第2412號判決可稽。蓋「按日連續處罰」在性質上屬「執行罰」，在科處罰鍰處分未送達至義務人前，不僅未發生外部效力，且無法對義務人產生實際上的督促效果，是以主管機關一旦認為義務人未履行其改善義務，而欲以「怠金」作為推促履行義務的工具，即應開具處分書，送達於義務人，而非待一段時日後，甚或義務人改善完成之後，始溯及開具處分書，一併送達於義務人。（三）雲林縣政府因受當地漁民陳情，謂Ｓ堤根地區地勢較主堤低約二、三公尺，為防止回填砂受海水淘刷沉陷，且現場於夜間視線不佳，若人車跌落恐有生命危險之虞，希望能保留現場廢輪胎填塞，使Ｓ堤根地勢與主堤同高，供為漁民作業場地。雲林縣政府接受漁民陳情後，乃於89年11月14日發函與承包商桂裕公司表示原則同意，桂裕公司乃要求上訴人依該函執行。雲林縣政府係本案工程業主，上訴人乃施工廠商，乃遵照業主該函之指示，將廢輪胎材料捆綁排列整齊，置於Ｓ堤根中，並覆土填平，已由雲林縣政府於89年12月8日驗收完畢，且該場地後續之維護管理，已移交予該港之建港委員會負責，無被上訴人所稱「擅自於完工後將剩餘廢輪胎就地掩埋」之情事。（四）本案工程完工驗收二年多後，台灣雲林地方法院檢察署曾就相關公務員是否涉嫌違反貪污治罪條例為偵查，承辦檢察官曾勁元為搜證之目的，曾多次開挖Ｓ堤根，但開挖後並未將其回復原狀，致有被上訴人92年11月18日所攝照片之情形。且該場地於完工後亦多次發生火災，該場地工程因另遭其他外力介入而造成現況變更之情事，僅須比對當時Ｓ堤根場地完工照片即可明瞭，此一現場變更情形應由開挖之雲林地方法院檢察署負回復原狀之責，或由已受移交之該港「建港委員會」負責維護管理，與上訴人無關，被上訴人以該事後變更之情事處罰上訴人，自非適法。（五）按上訴人經雲林縣政府之同意及要求將本案工程留下之廢輪胎綑綁後覆土，係基於信賴國家機關行政行為所為之處置，並無任何不法之處，縱令被上訴人欲撤銷前揭雲林縣政府處分，亦應考量上訴人已善意信賴行政機關之行政行為而不得撤銷。被上訴人執詞以後來之行政處分撤銷雲林縣政府留用廢輪胎行政處分一事，無足遽信。又由於本案工程業已完工驗收，並移交金湖港委員會管理維護，則被上訴人所欲撤銷之前行政處分已不存在而無從撤銷。退步言之，即便有得撤銷前行政處分之事由存在，亦應考量上訴人之信賴利益保護。（六）綜上，本案被上訴人以嗣後與上訴人無關之其他外力介入因素處罰上訴人，自非適法，依此處分自93年4月30日起按日連續課處之罰鍰，亦無所附麗，請求撤銷被上訴人92年11月21雲環5字第0920004639號處分書及如附表所示之183件處分書及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人係依台灣雲林地方法院檢察署檢察官92年11月6日雲檢朝廉91偵4641字第23441號函表示，本案工程地有就地掩埋廢輪胎案辦理。被上訴人遂於92年11月18日派員至本案工程處稽查發現，該試驗堤防旁之空地確實有大量廢輪胎掩埋或堆置之情事。上訴人將廢輪胎掩埋或堆置之行為，無論綑綁整齊與否，均已構成違反廢棄物清理法之事實，被上訴人依法處以罰鍰並無違法。又金湖漁港防砂試驗堤工程合約原規定於工程完工驗收前必須將工地回復原狀，並將所剩之材料全數運離，該空地並非工程驗收之部分。（二）依據廢棄物清理法第39條規定及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條第2項之規定，未經公告再利用之一般事業廢棄物計畫進行再利用，得檢具再利用計畫，向地方主管機關申請核轉中央主管機關核准。經查該上訴人並未依法提出計畫申請，且縣府主管機關雖同意該公司將所剩之廢輪胎留下，但該公司並未妥善處理，從上訴人所提供之照片上可看出廢輪胎裸露及部分散落根本無法提供漁民作業。被上訴人於稽查、告發時，92年12月31日新修正之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」尚未公告，被上訴人適用法令並無違誤。（三）對於原處分之限期改善部分，上訴人於93年2月18日第一次申請展延、93年3月12日第二次申請展延，上訴人來函表示，負責人廖忠義因頭部重傷無主事能力，表明將改善期限延後至負責人廖忠義身體復原後再行改善，因二次申請皆附有醫療診斷書等相關資料佐證，被上訴人衡量情形後同意上訴人於93年4月29日前完成改善；上訴人又於93年4月16日第三次申請展延，足認顯無改善之誠意。被上訴人基於公益考量下不予同意展延，始依廢棄物清理法之規定按日連續處分，期間亦多次以電話告知上訴人，上訴人仍拖延至93年4月29日始提出清運計畫書，被上訴人仍寬予同意上訴人開始動工之日將停止按日連續處分，惟上訴人遲至今日仍未動工處理，被上訴人所為之裁罰並無違法不當等語，資為抗辯。
四、原審以：（一）上訴人雖主張本件工程以廢輪胎之再利用，係依中央目的事業主管機關即行政院環境保護署之規定辦理，並無違反廢棄物清理法第39條之規定。然查，本案主堤工程所需用之廢輪胎，固由上訴人向環保署申請撥用，並經環保署核准並簽訂「彰化芳苑廢輪胎貯存場廢輪胎清運及處理之工程契約」，是就本件主堤工程部分上訴人就廢輪胎之再利用，自無違法可言。至上訴人於本案工程完工後將剩餘之廢輪胎留置Ｓ堤根區或掩埋之行為部分，雖經雲林縣政府同意，乃須依據行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條第2項之規定，檢具再利用計畫書，向雲林縣政府申請核轉中央主管機關核准，始得為之。本案上訴人並未依法提出再利用計畫書向雲林縣政府申請核轉行政院環境保護署申請核准，業經上訴人自承在卷，上訴人既從事公共工程建設之業者，對於相關作業及環保法令規定，即應為相當之注意，以維護其自身之權益，上訴人違反行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條第2項規定之情事則屬明確，則被上訴人以上訴人違反廢棄物清理法第39條暨行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條第2項之規定，依廢棄物清理法第52條規定科處罰鍰18,000元，自無不合。（二）上訴人違反廢棄物清理法之規定，經被上訴人命限期改善仍未改善，被上訴人遂以按日處罰之手段，促使上訴人儘速履行或實現其依實體法應遵守之義務，自屬適法。且按日連續處罰之規定，旨在警惕督促受處分人改善違規情事，雖以舉發通知書或處分書按日送達為宜，惟非表示必須按日送達舉發通知書或處分書於上訴人。本件被上訴人命上訴人限期改善部分，上訴人二次申請延期，被上訴人衡量情形後同意上訴人於93年4月29日前完成改善；上訴人復於93年4月16日第三次申請展延，被上訴人乃認其無改善之誠意，且基於公益考量下不予同意展延，始依廢棄物清理法之規定按日連續處分，期間被上訴人於每星期至本案工程現場稽查並作成處分書送達於上訴人，以一般社會通念觀之，亦足對上訴人生心理上、精神上之逼迫壓力，以達到促使上訴人儘速履行或實現其依實體法應遵守之義務之功能。是上訴人主張被上訴人分別累積多分處分書乙次送達，顯有違背正當法律程序等語，亦無可採。且被上訴人係於92年11月21日前往稽查、告發，而「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」於92年12月31日始行修正，是被上訴人依行為時規定處理，並無違誤。（三）當事人之信賴必須無行政程序法第119條所例示信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。然查，本件上訴人既知對於廢棄輪胎之再行利用，應依法取得主管機關即環保署之核准許可，則於主堤工程外之Ｓ堤根部非原工程部分，其以捆綁掩埋方式處理，並未依前揭程序報經核准，此部分之捆綁掩埋並非原主管機關核准施作之工程，縱雲林縣政府曾函同意將原施作主堤工程所剩餘之輪胎留用，亦僅表示可在該地施作Ｓ堤根護堤，至於對廢棄輪胎之再利用捆綁掩埋，仍須得主管機關之核可，雲林縣政府非該廢棄物再行利用之主管機關，亦無核准之權限，為上訴人所明知，是前揭雲林縣政府之同意留用函文，尚非得作為上訴人主張信賴之基礎，此外上訴人復無法提出其如何有信賴值得保護之情事，揆之前開說明，上訴人自無「信賴保護」原則之適用。（四）綜上，上訴人前揭主張既不可採，則被上訴人就上訴人上揭違章事實，依相關規定所為處分，揆諸前開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回，作為其判決之論據。
五、上訴意旨略以：（一）原審認定本案工程S堤根部：1.其位置係緊接於原設計之主堤工程。2.其施作係依雲林縣政府之指示（即變更設計追加工程）。3.完工後與主堤同時驗收。
由此，足證S堤根部係原主堤工程之一部分。惟原判決理由卻謂：「主堤工程外之Ｓ堤根部非原工程部分，其以捆綁掩埋方式處理，並未依前揭程序報經核准，此部分之捆綁掩埋並非原主管機關核准施作之工程」。原判決顯有判決理由與所認定事實矛盾之當然違法。（二）本案工程所需之廢輪胎，係上訴人向行政院環保署申請核准撥用在案，有行政院環保署89年3月6日（89）環署廢字第0012239號函可證，上訴人自無違背廢棄物清理法第39條之規定，且S堤根部與原主堤工程為同一工程，其使用原已核准之廢輪胎施作，自無需再經申請核准，有原審94年6月5日筆錄可證。原判決就此事實不採納之理由未予說明，除認定事實違法外，亦有判決不備理由之當然違背法令。（三）雲林縣政府發函與承包商桂裕公司，指示並同意上訴人將廢輪胎綑綁整齊留用S堤根區，此為上訴人信賴之行政行為；上訴人嗣後將廢輪胎綑綁整齊並覆土掩埋，經產基會稽核認證在案，係上訴人具體之信賴行為；上訴人復無信賴不值得保護情事。從而，上訴人應有信賴保護原則之適用，原判決錯誤適用行政程序法第8條，有判決不適用法規或適用法規不當之違法。（四）本案被上訴人對上訴人連續按日處罰之第一次處分書係92年11月21日作成，惟查，上訴人公司之代表人自91年9月18日即登記為「甲○○」，從而，原處分機關處分書未依行政程序法第69條第2項規定合法送達於上訴人，自不生合法送達之效力。本案按日連續處罰處分乃依據上開「令限期改善」之第一次處分，然此第一次處分未合法送達於上訴人而對上訴人不生督促行為之效力，則嗣後按日連續處罰之處分即失其附麗，亦不生效力，因具行政處分形式，自應予以撤銷，原審不察，其判決自有違誤。（參照原審法院94年度訴字第906號判決及95年度訴字第444號判決）。（五）原處分機關嗣後另案對上訴人按日連續處罰，亦經訴願決定撤銷，以系爭廢輪胎之清除責任已無法分辨，原處分機關按日連續處罰，計有745張處分書，金額為1,341萬元，其所為行政處分顯不合適、不必要且不合比例，且尚有強制清除較能有效達成行政目的之行為選擇，所為處分即有權利濫用之違法，原判決違反行政訴訟法第7條及第10條規定，有逾越權限之違法。復以，按日連續處罰宜按日送達，以收督促受處分人改善之目的，而非待一段時日後，始將處分書一併送達於受處分人。故本案原處分之作成有違背正當法律程序之違法。為此，請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
六、本院查：按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一處分相對人之姓名，．．．如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一編號、住居所。」行政程序法第96條第1項第1款定有明文。又法人應由其代表人為訴願行為，訴願法第20條第2項規定甚明，是訴願人如為法人，未由代表人為訴願行為，即屬不備訴願要件，訴願機關應依法先命補正，如未命補正，逕予決定，自非適法。經查上訴人公司之代表人為甲○○，有上訴人公司變更登記表附卷可稽，又上訴人係於91年9月19日申請負責人變更登記為甲○○，迄今為止均由其擔任負責人，亦有台北巿商業管理處營利事業登記公示詳細資料附卷可憑。次查，本件被上訴人依據其92年11月21日雲環五字第0920004639號執行違反廢棄物清理法案件處分書所為如附表所示序號1至序號183按日連續處18,000元之罰鍰處分書，將上訴人公司之代表人均誤載為廖忠義，並對廖忠義予以送達，嗣上訴人之訴願書亦誤載其代表人為廖忠義，訴願機關不察，其訴願決定書亦誤載上訴人之代表人為廖忠義，且向廖忠義送達，上訴人不服，提起本件訴訟，其起訴書原亦為同樣之誤載，惟原審未查明即判決駁回上訴人之訴，嗣經上訴人於本院審理中業已補正無誤等情，有被上訴人依據其92年11月21日雲環五字第0920004639號執行違反廢棄物清理法案件處分書所為如附表所示序號1至序號183按日連續處18,000元之罰鍰處分書、訴願書、訴願決定書及行政訴訟狀上訴理由書(二)暨補正狀等在卷可參，堪予認定。職是，本件被上訴人92年11月21日雲環五字第0920004639號執行違反廢棄物清理法案件處分書及所為如附表所示序號1至序號183按日連續處18,000元之罰鍰處分書，共計183件，關於上訴人公司之代表人，均未記載正確之負責人，亦未向其法定之代表人送達，揆諸前揭規定，於法未合。綜上所述，被上訴人依據其92年11月21日雲環五字第0920004639號執行違反廢棄物清理法案件處分書及如附表序號1至序號183按日連續處18,000元之罰鍰處分書，均將上訴人公司之代表人誤載為廖忠義，惟廖忠義既非上訴人之代表人或管理人，原處分自非合法。又廖忠義以上訴人代表人名義提起訴願及起訴，惟其並無代表上訴人公司提起訴願程序及起訴之權，訴願機關及原審疏未查明，亦未通知上訴人補正，逕以無代表權之廖忠義為代表人作成訴願決定書及判決書，且未糾正上開原處分之疏失，自屬於法有違。從而，上訴人訴請廢棄原判決及撤銷本件訴願決定及原處分(被上訴人92年11月21日雲環5字第0920004639號處分書及如附表所示序號1至序號183按日連續處罰處分書共183件)為有理由，爰將原判決廢棄並撤銷訴願決定及如主文所示之處分，並由被上訴人另為適法之處分。又本件被上訴人於重為處分時，仍須符合比例原則，併予指明。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 31 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 1 日
書記官 郭 育 玎