最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00195號上 訴 人 爾灣建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡順雄律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○
參 加 人 台灣國際商業機器股份有限公司代 表 人 丙○○訴訟代理人 陳鵬光律師
顧立雄律師范瑞華律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國94年7月5日臺北高等行政法院93年度訴字第1298、1299、1300號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件臺北市政府環境保護局（下稱環保局）所屬信義區清潔隊執勤人員於92年5月13日至臺北市○○區○○路1段206號佩芳大樓現場會勘，查認參加人台灣國際商業機器股份有限公司將其搬遷後遺留之廢電線電纜、輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物（下稱系爭廢棄物），棄置於原承租辦公場址即佩芳大樓5至20樓內，未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處理，乃以92年5月20日北市環信通字第B0000000號環境清潔維護改善通知單通知參加人，請參加人於92年6月20日前清除留置於佩芳大樓5樓至20樓室內系爭廢棄物，若未於期限內完成改善，將依違反廢棄物清理法予以告發。環保局並以92年6月13日北市環稽字第09240516300號函通知參加人略以：「主旨：有關貴公司於本市○○區○○路1段206號佩芳大樓5至20樓，因辦公場所搬遷拆除留置於室內之物品，請於92年6月20日前完成清除，……說明：……四、……本局將於92年6月21日改善期限屆滿後派員前往複查，若貴公司仍未完成清除，將依廢棄物清理法第36條舉發暨同法第52條『貯存、清除、處理或再利用一般廢棄物，違反第28條……第36條第1項……所定管理辦法者處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰』。」嗣環保局所屬衛生稽查大隊於92年6月21日派員前往複查，發現參加人遺留於佩芳大樓內之系爭廢棄物仍未完成清除，環保局認係違反廢棄物清理法第36條第1項規定，遂依同法第52條規定以附表編號1之處分書處參加人新臺幣（下同）6,000元罰鍰；並另以92年6月23日北市環稽字第09240586800號函通知參加人略以該局派員於92年6月21日稽查，發現參加人遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成清除，已違反廢棄物清理法第36條第1項之規定，爰依同法第52條規定處分並通知應於92年7月6日前改善完成，屆期若仍未完成改善，即處以按日連續處罰之處分等語；嗣環保局所屬衛生稽查大隊再於第二次改善期限（92年7月6日）屆滿後，派員於附表各處分書所載之行為發現時、地，實施複查結果，發現參加人於限期內仍未完成改善，於當場拍照採證後，遂依廢棄物清理法第52條規定，開立附表編號2至7號所載6件按日連續處罰處分書，各處參加人6,000元罰鍰（6件共處36,000元罰鍰）。嗣參加人仍未清除改善完成，環保局遂再開立附表編號8至32號所載25件按日連續處罰處分書，各處參加人6,000元罰鍰（25件共處150,000元罰鍰）。惟參加人（原判決第3頁誤植為訴願人）仍未清除改善完成，環保局遂再開立附表編號33至60號所載28件按日連續處罰處分書，各處參加人6,000元罰鍰（28件共處168,000元罰鍰）。參加人對上揭附表所列各處分（以下合稱原處分）不服，分別於92年8月6日、8月29日及10月3日向被上訴人提起訴願，案經被上訴人92年11月28日府訴字第09221984900號、92年11月27日府訴字第09224432900號及92年11月26日府訴字第09225404800號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分」（下稱系爭訴願決定）。上訴人為佩芳大樓5至20樓出租人，不服系爭訴願決定，遂以利害關係人之地位提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠按訴願決定性質上亦屬行政處分，且參改制前行政法院69年判字第234號判例意旨，人民對於行政機關之行政處分，祇須認為違法損害權利或法律上利益（主張說）或依所訴之事實，其權利因行政處分存在而可能受有損害（可能性說），即具有訴訟權能，至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回。次按關於事業廢棄物清理義務及所生責任之歸屬，依廢棄物清理法第71條第1項規定，包含「土地所有人、管理人或使用人」。查上訴人為系爭廢棄物遺置大樓即佩芳大樓之管領人，參加人為系爭廢棄物產生之行為人，依廢棄物清理法第52條等規定，原應由參加人負擔先位之清理義務及責任，環保局所為之原處分（按日連續處罰）性質為強制執行之「怠金」，乃為促使參加人自動履行清理義務，應無違誤；詎經參加人提起訴願後，被上訴人不僅於程序上在上訴人未參加訴願之情形下，卻以上訴人阻撓參加人清除廢棄物為由，作成撤銷原處分之訴願決定，難謂對上訴人未造成權益影響。蓋：⒈原課處怠金處分被誤為撤銷後，即無法達到怠金之強制目的，致使參加人依此而拒不清理其遺留在上訴人管領佩芳大樓內之系爭廢棄物，因而上訴人即無法行使將佩芳大樓再行出租等相關用益行為，財產權自受有損害。⒉再者，若參加人不必對系爭廢棄物之清理負責，則揆諸上開法理及廢棄物清理法之規定，上訴人居於土地管領人之地位即有承擔後位之清理義務及責任之危險。㈡系爭訴願決定之作成程序違法：⒈經查，本件系爭訴願決定之審議委員中，委員薛明玲係會計師，本職服務於資誠會計師事務所，該事務所係受任處理參加人財務報表暨營利事業所得稅申報等兩項簽證業務。另委員蕭偉松係律師，本職服務於理律法律事務所，該事務所受任處理參加人三件案件，上開兩位訴願審議委員既與參加人間有業務上往來之利害關係，依據訴願法第55條、職業道德規範公報「正直、公正客觀及獨立性」第3條暨律師倫理規範第2條等規定，本應自行迴避系爭訴願案件之審理，不得參與訴願審議，惟上開兩位委員應迴避而未迴避，系爭訴願決定之作成顯已違法，應予撤銷。⒉被上訴人於系爭訴願決定之作成過程，明知上訴人為系爭廢棄物遺置場所之管領人，且揆諸前開廢棄物清理法第71條等規定意旨，上訴人具有法律上利害關係，卻在未通知上訴人表示意見之下，即採信參加人主張其未清除系爭廢棄物係因上訴人阻撓之說詞，進而以其有無可歸責、故意、過失或期待可能不明確為由而撤銷原處分，顯然違反訴願法第28條第2項之規定，自有程序瑕疵。⒊關於上訴人具有本件訴訟法律上利害關係之說明：⑴有關參加人違法片面終止租約及恣意棄置上開拆卸後之裝潢廢棄物或有毒廢棄電線、電纜等爭議，另有他案繫屬臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）92年度重訴字第1941號。⑵系爭訴願決定既係以參加人未清除廢棄物是否具故意過失此點，仍有釐清究明之必要為由，撤銷原處分，可預見參加人日後必會於民事法院主張其就租賃物之保管無違民法第432條所定之善良管理人注意義務，將影響民事法院之認定暨判決結果，深切影響上訴人之權益。㈢訴願決定實體違法：查本件所適用廢棄物清理法第52條所定之「按日連續處罰」，核其性質，係屬行政執行法上對於不履行不可替代之行為義務或不行為義務之義務人，促使其履行義務所課處之「怠金」，為一種間接強制手段（行政執行法第28條第1項第2款、第30條、第31條），即過去學理上所稱之「執行罰」，而非一種針對過去違反義務行為之處罰，故關於處罰法（制裁法）有關之要件，如主觀歸責條件等自不適用。詎系爭訴願決定誤將原處分之怠金作為秩序罰而為審理，進而謂（參加人）有無可歸責、故意、過失或期待可能性云云，顯然違法。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：㈠上訴人並非系爭訴願決定之利害關係人，上訴人據以提起行政訴訟並不合法：⒈經查本件前揭罰鍰處分之受處分人為參加人，而本件上訴人僅係系爭建物之出租人，尚非前揭處分之相對人，是縱經系爭訴願決定：「原處分撤銷，由被上訴人於收受決定書之次日起60日內另為處分。」亦僅免除參加人繳納罰鍰義務，對上訴人難認有直接的因果關係而致其權利或法律上利益受損。退而言之，上開罰鍰處分縱使參加人繳納，亦無損於上訴人，故上訴人之權利或法律上利益並未因系爭訴願決定而直接受有損害，所謂之撤銷訴權應不存在，且查環保局自稽查開始至作成處分為止，並無廢棄物清理法第72條第1項「疏於執行」之狀況，則上訴人據廢棄物清理法第72條第1項規定，主張其有公法上請求權，而得以提起本件行政訴訟，實屬無理由。⒉又上訴人主張事業廢棄物清理義務及所生責任歸屬，依廢棄物清理法第71條第1項規定，包括土地所有人、管理人或使用人，是上訴人負有系爭廢棄物所產生之危險狀態之除去或抑制之「狀態責任」。惟查上訴人所主張之「狀態責任」係於參加人未依規定清除系爭廢棄物後，環保局「得」命土地所有人、管理人或使用人限期清除處理，是上訴人僅係「預期」其有遭受損害之可能性，在環保局命上訴人限期清除前，上訴人尚不得以其為行政訴訟法第4條第3項「利害關係人」之地位，提起本件撤銷訴訟。㈡本件上訴人主張被上訴人訴願審議委員會之薛明玲、蕭偉松兩位委員既與參加人間有業務上往來之利害關係，依訴願法第55條規定，本應自行迴避本件訴願案件之審議而未迴避，認系爭訴願決定之作成顯已違法，應予撤銷乙節，按訴願法第55條所稱「利害關係」其範圍如何？訴願法固未見明文，惟按前揭行政程序法第32條及第33條規定，因本件據系爭兩位委員表示，渠等並非上訴人所主張系爭往來業務之承辦會計師或律師，且事件性質與本件亦不相同，自難認有具體事實足認渠等執行職務有偏頗之虞；且上訴人復未就行政程序法第32條及第33條第1項其他各款規定有所主張，是難認渠等有應自行迴避或申請迴避之事由。況參考92年5月28日修正公布之公務人員保障法第7條第1項第5款將修正前之第6條第1項第3款所定「與該保障案件『有利害關係』者，應自行迴避」之規定，修正為「與該保障事件有『法律上利害關係』者，應自行迴避」之立法趨勢；基於「復審審議」與「訴願審議」之性質相當，有關訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係之解釋，似應與修正後之公務人員保障法第7條第1項第5款規定作相同解釋，僅指「法律上利害關係」而言。加以現今社會各類活動頻繁，委員就其所屬機關（構）之其他成員之活動有否涉及其所審議之該訴願事件，往往無法事前查知，倘就上開「利害關係」從寬解釋，勢將影響審議程序之正常運作。是本件薛明玲、蕭偉松兩位委員自無依上開規定迴避之必要，系爭訴願決定於法並無違誤。㈢系爭訴願決定之訴願對象均有可否歸責及期待可能性等要件之適用。上訴人主張廢棄物清理法第52條所定之按日連續處罰，性質為怠金，係一種間接強制手段，故系爭訴願決定以處罰法之要件，如主觀歸責條件審查，自有違法乙節，惟環保局92年7月7日廢字第H92A00541號處分性質上屬於行政秩序罰，故被上訴人以故意、過失之主觀歸責要件為審查，並無違法；再者，基於考量憲法比例原則，系爭訴願決定所審理另59件行政處分，如有法規範不能期待之行為時，自得審查其有否期待可能性，是系爭訴願決定適用法令並無違誤等語，資為抗辯。
參加人則以：㈠程序部分：⒈按第三人依行政訴訟法第4條第3項規定起訴請求撤銷訴願決定，以該訴願決定屬損害第三人權利或法律上利益之「第三人效力處分」為限；復按「第三人效力處分」係指不僅對相對人而且也對第三人產生法律效果之行政處分，其中主要是對第三人產生負擔之授益行政處分。查系爭訴願決定之內容係撤銷被上訴人作成之罰鍰處分，此並未對上訴人造成負擔，上訴人之法律上地位並未因系爭訴願決定之作成受到任何影響，更無損於上訴人之權利或法律上利益，故系爭訴願決定不具「第三人效力處分」之性質，揆諸上開說明，上訴人之訴並不合法。⒉廢棄物清理法第1條所揭櫫立法目的，該法係為「公共利益或一般國民福祉而設」，不得因此遽謂廢棄物清理法有兼及保護特定私人即上訴人之意旨。至廢棄物清理法第72條第1項雖明文規定「受害人民或公益團體」於一定條件下得提起行政訴訟，然而上訴人本係佩芳大樓內電線電纜等物品之清除義務人，並非此處所謂之「受害人民」，與廢棄物清理法第72條所規範之保護意旨、情狀皆有不同，是無從依廢棄物清理法第72條規定逕自推論兼有保護上訴人之意旨。故上訴人並非行政訴訟法第4條第3項規定指涉之利害關係人，上訴人之訴並不合法。⒊上訴人雖執改制前行政法院69年判字第234號判例意旨主張其權利因本件原處分存在而可能受有損害（可能性說），即具有訴訟權能，得依行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴訟云云，惟查：⑴參加人因受上訴人阻撓進入佩芳大樓清運，不得已拋棄占有而遺留於該處之物品具有相當之財產價值，絕非一般事業廢棄物，更非有害事業廢棄物，並無危害上訴人財產或其員工人身安全之可能性。⑵系爭訴願決定之內容乃在撤銷被上訴人之罰鍰處分，上訴人之財產或第三人（上訴人員工）之人身安全並不因系爭訴願決定之作成而受損害。⑶佩芳大樓內系爭廢棄物業經被上訴人於93年4月29日代履行清除完畢，本件訴訟於94年6月7日言詞辯論終結前佩芳大樓內並無參加人遺留之系爭廢棄物，故無所謂該等物品影響上訴人之財產及第三人（上訴人員工）之人身安全可言。⒋系爭訴願決定對於上訴人與參加人之另案民事訴訟不生任何影響。蓋民事法院是否適用民法第432條、是否認定參加人遺留佩芳大樓內電線電纜等物品有故意、過失等情，乃屬民事爭議，民事法院有權就此自行認定，故上訴人主張系爭訴願決定將影響另案民事訴訟之裁判結果云云，並無依據。⒌對於參加人所提上訴人妨礙搬遷之主張，被上訴人本可自行判斷是否可採，不因採認參加人之主張即構成名譽侵害；況系爭訴願決定僅要求被上訴人查明上訴人有無妨礙參加人搬遷之情事，並未對上訴人所稱之商譽造成任何影響。⒍廢棄物清理法第71條第1項之狀態責任係裁量規定而非羈束規定，上訴人不因系爭訴願決定之作成即當然負有廢棄物清理法第72條之清除義務，且被上訴人並未據此課以上訴人清理義務或代履行費用，而係另以93年3月2日北市環四字第09330629400號函命參加人繳交被上訴人代履行之費用200萬元，並以代履行之方法清除遺留於佩芳大樓之系爭廢棄物。是系爭訴願決定並未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人欠缺本件訴訟之訴訟權能，其訴違反行政訴訟法第4條第3項之規定，應依同法第107條第1項第10款裁定駁回。㈡實體理由：⒈系爭訴願決定並不違反訴願法第55條及第28條第2項之規定：⑴按最高行政法院92年度判字第550號判決認為訴願迴避應參考民、刑事訴訟法之相關規定，而民、刑事訴訟法僅限於法官本人曾任當事人之辯護人、代理人等才有迴避必要。基此，如果法官曾擔任律師並任職於律師事務所，而該事務所曾接受大量案件之委任，只要其非該等案件之辯護人、代理人等，縱使其轉任法官後審理該等案件仍無迴避之必要。同理可知，訴願審議之迴避規定，應限於會計師、律師本人曾任上訴人之辯護人、代理人、輔佐人等方有迴避之必要。經查本件訴願委員薛明玲、蕭偉松所任職事務所之其他會計師、律師雖曾受參加人之委任，處理與系爭訴願案件無關之事務，惟薛明玲、蕭偉松本人既未曾參與參加人委任其任職事務之業務，足以確保訴願審議程序之實質正當性，故系爭訴願決定並不違反訴願法第55條之規定。
又查薛明玲及蕭偉松係以訴願委員之身分參與系爭訴願決定之作成，並非以會計師或律師之身分參與，故其等執行訴願委員之職務自與會計師職業道德規範及律師倫理規範無涉，乃上訴人竟執專為規範會計師、律師執行職務之上開規定，主張訴願委員執行職務時應受其規範云云，顯有誤會。⑵上訴人主張被上訴人未依訴願法第28條第2項規定，給予上訴人陳述意見之機會，故訴願存有程序瑕疵云云。惟系爭訴願決定不致損害上訴人之權益已如前述，被上訴人本無須通知上訴人參與訴願程序，又上訴人並未舉證因該程序瑕疵確已影響權利或法律上利益，故上訴人之主張並不可採。⒉上訴人主張被上訴人92年5月23日函（應係6月23日函之誤植）未依法撤廢變更前，即具有行政處分之執行力、公定力（構成要件效力）、拘束力等效力，據此而為「按日連續處罰」之執行應無違法云云。惟參加人業已於法定期間內提起訴願，不生形式存續力與實質存續力之問題。而對於該行政處分擁有適法與適當審查權限之被上訴人所屬訴願審議委員會而言，其既有權審查行政處分，自無受其拘束之理；而行政訴訟法第2條賦予行政法院審查行政處分之權限，因此行政法院亦不受行政處分之構成要件效力所拘束。此外，系爭訴願決定與鈞院審理之對象，雖不包含被上訴人92年6月23日函令在內，惟本件不僅前後處分之作成機關皆屬環保局，且適用之法律均屬廢棄物清理法，加之前一處分所認定之作為義務正是後一裁罰處分之違章基礎，二者間具有「判斷同質性」，被上訴人與行政法院自得一併審查（原審法院93年度簡字第1057號判決）。是系爭訴願決定以「該系爭廢棄物倘果係因出租人阻撓原告清除所致，則其未為清除得否認係可歸責於上訴人？即其有無前揭司法院釋字第275號解釋所指之故意、過失責任？又環保局之要求對上訴人是否欠缺期待可能性？等節，均非無疑。」而將原處分撤銷，並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第3項定有明文。次按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362號著有判例。又以利害關係人之地位提起撤銷訴願決定訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法訴願決定而受損害為要件，此即學說上所稱上訴人必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因訴願決定而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為上訴人不適格，訴訟顯無理由，應以判決駁回之，合先指明。㈡經查，附表編號1之處分，係以參加人未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定，妥適處理其遺留於佩芳大樓5樓至20樓室內之廢棄物，違反廢棄物清理法第36條第1項規定，由環保局依同法第52條規定，科以罰鍰；同一附表其餘處分，則係以參加人未依限完成改善，由環保局依同法第52條規定，按日連續予以處罰。另系爭訴願決定係以參加人未妥適處理廢棄物，是否因上訴人阻撓而有不可歸責之情事，尚有未明為由，撤銷發回環保局另處。故系爭訴願決定，並未對於參加人清理廢棄物義務之有無，或上訴人有無阻撓參加人清理廢棄物等節予以認定，自不致對於身為廢棄物所在建物出租人之上訴人產生何等法律上之不利益，或造成其名譽之損害。縱以發回另處之結果推測，或認定參加人負有義務而為處罰，或為相反之認定，也不過科以參加人金錢負擔或免予負擔而已。對上訴人不致直接有何受益或不利，系爭訴願決定對於上訴人，並未產生直接之法律上之利害關係。㈢另按「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被上訴人，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行」，廢棄物清理法第72條第1項定有明文。或依上訴人主張，此項規定允許受害人民得以訴訟方式實現法律規範之目的，兼具有保護個人之意旨，故上訴人應屬利害關係人。惟稽之該規定，受害人民或公益團體，於主管機關疏於執行廢棄物清理法所規定之相關作為時，享有請求作為並直接提起課予義務之訴之權利，乃以主管機關「疏於執行」為請求之要件。本件主管機關環保局非但並無疏於執行之懈怠情形，反而乃係依法作成處分而生爭議，是以，本件事實與上開規定之要件已有未合。又回歸系爭訴願決定觀察，其內涵非謂參加人無清理廢棄物之義務，而係要求環保局再行調查本件之事實經過，以求原處分之妥適，對於主張為受害人民之上訴人尚不生何等法律上之利害關係。㈣再按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分」，廢棄物清理法第71條第1項定有明文。準此，主管機關課土地所有人以義務之要件，須土地所有人有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地上，始有適用。惟本件事實上上訴人與參加人因租賃建物之返還，尚有訴訟爭執中，上訴人不可能該當該要件。又主管機關是否命土地所有人限期清除或繳交代履行之費用，係屬裁量條款而非羈束規定，上訴人不因系爭訴願決定之作成即當然負有廢棄物清理法第72條之清除義務，上訴人以「預期」將受罰，而主張系爭訴願決定對其有法律上之利害關係，自屬無據。況系爭廢棄物業經被上訴人以代履行方式清理完畢，並經被上訴人以93年3月2日北市環四字第09330629400號函命參加人繳交被上訴人代履行之費用200萬元，上訴人之預期應不致發生，系爭訴願決定不致對上訴人造成任何影響。㈤又上訴人與參加人另有關於租賃佩芳大樓建物之民事訴訟繫屬中，關於兩造依該租賃關係有何權利義務，及雙方之攻防方法取捨之認定，乃民事庭所應予判斷者。系爭訴願決定理由所述阻撓事實之有無，不能拘束民事庭之認定，自不可能造成上訴人權利或法律上利益之損害。再者，上訴人所主張其就佩芳大樓無法再為出租等用益行為，此係參加人有無履行回復原狀義務之爭議，尚非系爭訴願決定所造成。上訴人主張系爭訴願決定影響民事判決及造成其無法為用益處分之損害，難以成立。㈥綜上所述，上訴人非系爭訴願決定之利害關係人，其依行政訴訟法第4條第3項提起本件撤銷訴訟，自屬上訴人不適格等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人已於原審依主張說及可能性說，及改制前行政法院69年判字第234號判例意旨，具體表明本件上訴人如何因違法之系爭訴願決定而受到權利或法律上利益之損害，應無原判決認定欠缺原告適格之問題。是原判決就此於法疏嫌率斷。㈡縱使系爭廢棄物業於原審言詞辯論終結前經被上訴人代履行清除完畢，惟上訴人（上訴理由狀誤植為「被上訴人」）受廢棄物清理法所保護之法律上利益，本得由怠金促使參加人儘速履行清除義務，業因錯誤的系爭訴願決定受到侵害而不可回復，與行政機關後續作成具體之行政處分無涉。㈢上訴人是否合於廢棄物清理法第71條第1項所定「容許或因重大過失」要件，應就棄置時為觀察，並不因事後之訴訟爭執而能改變其認定；又行政機關對該等要件固仍有認定之權，但至少已使上訴人之法律地位受到影響；至上訴人與參加人間關於租賃物返還之訴訟，與是否合致容許或重大過失要件，尚無關聯。是原判決稱上訴人與參加人因租賃物之返還，尚有訴訟爭執，而認上訴人不可能該當該條項所定要件云云，未免過於武斷，且論證過程違反論理法則而有違誤。㈣原判決又謂系爭廢棄物業經被上訴人以代履行方式清理完畢，並經被上訴人命參加人繳交被上訴人代履行之費用200萬元，上訴人之預期應不致發生，系爭訴願決定不致對上訴人造成任何影響云云；惟查參加人業就命其繳納代履行費用之公函提起行政訴訟（臺北高等行政法院93年度訴字第2854號），是該處分尚未確定，則代履行之費用由何人負擔尚有未明，難謂對上訴人不造成影響。㈤上訴人與參加人因租賃契約關係生有回復原狀之爭執，固屬民事糾紛，非本件行政訴訟所得審究，然而本件因系爭訴願決定撤銷原處分之結果，參加人因而拒不負擔清除義務，已損害上訴人私法權利及法律上利益，即可推斷上訴人具有行政訴訟法第4條第3項所定之法律上利害關係。詎原判決將私法上權利或法律上利益受損害，與私法上權利義務有無之判斷，混為一談，遽以認定系爭訴願決定並未造成無法用益處分之損害，即有違誤。㈥上訴人業於原審主張系爭訴願決定之作成程序有違訴願法第55條、職業道德規範公報「正直、公正客觀及獨立性」第3條、律師倫理規範第2條與訴願法第28條第2項等規定，以及系爭訴願決定之實體亦有諸多違法，詎原判決均未予論究，亦屬違法等語。請求將原判決廢棄，並撤銷訴願決定。
五、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第3項所規定。由上開規定可知，訴願決定在性質上亦屬行政處分，必須訴願決定係首次對第三人發生法律效果，損害其權利或法律上利益時，該第三人始得對訴願決定起訴請求撤銷。易言之，在訴願人以外之第三人起訴請求撤銷訴願決定之情形，其訴訟標的既針對系爭訴願決定，則其訴具備訴權與否應依是否該第三人受法律保護之己身權利有受系爭訴願決定侵害之可能性為斷。次按所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。㈡本件參加人前向上訴人承租佩芳大樓5至20樓（亦即系爭廢棄物棄置處所）設立辦公場所，參加人於92年2月27日發函上訴人為終止租約之意思表示，因雙方發生租約糾紛，參加人於搬遷後遺留之系爭廢棄物未能完全清除，被上訴人所屬環保局衛生稽查大隊認參加人未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥為處理，違反廢棄物清理法第36條第1項之規定，被上訴人所屬環保局乃依同法第52條之規定處予罰鍰，並命參加人應於92年7月6日前改善完成；復因參加人未能於限期內改善，而自92年7月7日起再按日連續處罰。是以本件由始至終環保局認定清除系爭廢棄物之義務人係參加人而非上訴人，而其處罰之對象亦為參加人。被上訴人以原處分機關調查未盡，因而作成系爭訴願決定，廢棄原處分，命原處分機關於調查後另為適法之處分，形式上觀之，系爭訴願決定對於上訴人並無利害關係可言。雖上訴人主張是否有訴訟權能，應依起訴之主張而定，本件上訴人受侵害之客體為廢棄物清理法所保護之(鄰人)利益，此本得由原處分對上訴人處予按日連續罰鍰，促使參加人儘速履行清除義務，惟因訴願決定將原處分撤銷，而上開法律權益受到侵害云云。經查，依廢棄物清理法第71條第1項之規定，主管機關課土地所有人以義務之要件，須土地所有人有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地上，始有適用。惟本件事實上上訴人與參加人因租賃建物之返還，尚有訴訟爭執中，上訴人不可能該當上開處罰要件。又主管機關是否命土地所有人限期清除或繳交代履行之費用，係屬裁量條款而非羈束規定，上訴人不因系爭訴願決定之作成即當然負有廢棄物清理法第72條之清除義務，上訴人以「預期」將受罰，而主張系爭訴願決定對其有法律上之利害關係，自屬無據。況系爭廢棄物業經被上訴人以代履行方式清理完畢，並經被上訴人以93年3月2日北市環四字第09330629400號函命參加人繳交被上訴人代履行之費用200萬元等情，亦為上訴人所不爭執，則上訴人之預期受罰迄今並未發生，以後亦應不致於發生，系爭訴願決定當不可能對上訴人肇致任何影響。且查，廢棄物清理法之立法目的旨在有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康。特定財產之用益權不在廢棄物清理法之保護法益範圍，應十分明確。因此，上訴人上開主張，亦非可採。㈢本件系爭訴願決定之內容乃在廢棄原處分，並命原處分機關於調查後另為適法之處分，其既未諭知參加人對於留置於佩芳大樓內電線電纜等物品無庸清除，亦未諭知上訴人負擔清除義務。從而原判決以上訴人非系爭訴願決定之利害關係人，並說明上訴人與參加人雖另有關於租賃佩芳大樓建物之民事訴訟繫屬於普通法院，關於兩造依該租賃關係有何權利義務，及雙方之攻防方法取捨之認定，乃民事庭所應予判斷者。系爭訴願決定理由所述阻撓事實之有無，不能拘束民事庭之認定，自不可能造成上訴人權利或法律上利益之損害。再者，上訴人所主張其就佩芳大樓無法再為出租等用益行為，此係參加人有無履行回復原狀義務之爭議，尚非系爭訴願決定所造成。上訴人主張系爭訴願決定影響民事判決及造成其無法為用益處分之損害，難以成立。其依行政訴訟法第4條第3項提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格，而駁回上訴人在原審之訴。所適用之法規與現行法規、判例、解釋，均無抵觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人希冀者不同，致其事實之認定有異於該當事人之主張者，自不得謂原判決為違背法令。上訴人對於業經原判決詳予論述而不採之事由，再予爭執，核屬法律上見解之歧異；縱原審有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於本件判決之結果，亦無所謂判決不備理由之違法。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 2 日
第一庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 姜 仁 脩法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 2 日
書記官 王 福 瀛