最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01972號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳晉源被 上訴 人 甲○○上列當事人間因強制汽車責任保險法事件，上訴人對於中華民國95年12月26日臺北高等行政法院95年度簡字第109號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分，第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、對於適用簡易程序之裁判提起上訴，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。本件上訴指摘本件原判決對於類此違反強制汽車責任保險法事件所持法律意見，與臺北高等行政法院95年度簡字第74號、118號、358號、600號等判決歧異，經核有由本院加以統一法律上意見之必要，故本件所涉及之法律見解有原則重要性，應許可其上訴，合先敘明。
二、本件上訴意旨略以：㈠被上訴人所有之KIA-591號重型機車於民國89年2月23日保險屆滿後，在未繼續投保強制汽車責任保險之狀態下，於90年1月7日、90年1月13日、90年1月28日、90年2月9日、90年2月21日、90年2月23日行駛道路遭員警舉發，已分別構成強制汽車責任保險法第44條第1項處罰之要件；又改制前行政法院72年判字第1651號判例業已闡明「實體從舊」之原則，上訴人以「行為時」有效之法律裁處，洵無違誤。詎原審認為上訴人所為之原處分未依「裁處時」之法律科罰即屬違誤，惟改制前行政法院72年判字第1651號判例業已闡明「實體從舊」之原則，原審判決適用法律自有適用不當之處。㈡至多次遭依(行為時)強制汽車責任保險法第44條第1項查獲行為者，得否科以複數處罰疑義：⒈查(行為時)強制汽車責任保險法第44條第1項第1款所處罰者係a「汽車所有人」、b「未依本法規定投保本保險」或「本保險期間屆滿前未再行投保者」(擇一構成要件)、c「經公路監理機關或警察機關攔檢舉發者」(第一款)三要件均成立方得以構成本條之處罰。而強制汽車責任保險法第44條第1項第2款所處罰者係，a「汽車所有人」、b「未依本法規定投保本保險」或「本保險期間屆滿前未再行投保者」(擇一構成要件)、c未投保汽車「肇事」(第二款)三要件均成立方得以構成本條之處罰。可知「經公路監理機關或警察機關攔檢舉發者」(第一款)及「肇事」(第二款)均係各該行為構成要件之一部，本條所處罰者係未投保而使用車輛之作為犯而非未投保強制汽車責任保險之不作為犯。行為人如有多次肇事發生，自應屬多數行為無疑。⒉原審認「被告(本件上訴人，下同)採用擴張解釋，將機車遭舉發之『次數』，作為違規不投保強制險之『次數』分別裁罰」、「原告(本件被上訴人，下同)僅一次未投保強制險之行為，被告逕予六次裁罰處分，亦有違誤」及「其逕予認定原告有6次未投保之違規行為，而分別科罰，亦於法無據」，顯係誤解強制汽車責任保險法第44條第1項規定之上揭旨趣。⒊本件確為數行為無疑已如前述，與司法院釋字第604號解釋之情形並非近似，是原審於此援引上開解釋恐有欠當。⒋再者，原審認「其一次未投保強制險(或交付他人使用)之行為，於無法律明確授權下，不得逕為認定6次未投保強制險之違規行為」，其行為數之認定究以「其一次未投保強制險」或「交付他人使用」為準？或「未投保強制險」及「交付他人使用」均須有複數行為方可為數行為之認定？如其以「其一次未投保強制險」或「交付他人使用」中任何一項為行為數認定基準，則二者之次數並無必然關連，且各依上開基準分別認定後將可能獲得不同之行為數，故原審有關行為數之認定顯自相矛盾。且原審所認適法處分究係為何？上訴人實難瞭解亦無法執行。㈢本件被上訴人漠視其法律上義務、對汽車管理責任及法律對其他用路人之保護，一再遭查獲違法使用汽車，置廣大用路人生命、財產於不顧。原審竟認原處分「顯然過度妨害汽車所有人之利益，而有違比例原則」、「難謂未逾必要程度」，則法律所保障之廣大用路人生命、財產竟難敵汽車所有人之利益？其有關比例原則之援引似嫌欠當等語。訴請將原判決廢棄並改判駁回被上訴人於原審之訴。
三、被上訴人未具狀答辯。
四、原審判決將「訴願決定及原處分就如附表一之部分均撤銷」(原判決理由欄叁、四第一行原將「附表二」誤植為「附表一」、第二行原將「附表一」誤植為「附表二」，業經同案號裁定更正)，係以：㈠本件係屬對裁罰處分之不服，且於行為後法律有變更，即應類推適用行政罰法之法理；行政罰上之處罰法定原則及從輕原則，與刑罰之罪刑法定主義及從新從輕主義(95年7月1日起改為從舊從輕主義)相當；本次被上訴人行為時係90年間，行為當時之強制汽車責任保險法第49條罰鍰額為「新台幣3千元以上3萬元以下罰鍰」，嗣同條例於94年2月5日修正，罰鍰金額機車部分改為「新臺幣1,500元以上3千元以下罰鍰。」，較修正前第44條第1項第1款所規定之罰責為輕，上訴人嗣於94年8月23日裁處時，行政罰法雖尚未施行，上訴人亦應適用「裁處時之法律」(亦最有利於被上訴人之法律，即94年2月5日修正之強制汽車責任保險法第49條)。至改制前行政法院49年判字第109號判例固認為「行政機關所為之行政處分，自應依照『行為時』有效之舊法規，在職權範圍內依法裁量，要不能適用行為後公告之新法規而溯及既往」，但係行政罰法公布前之案例，於本案情形不同，尚不宜逕予援用。從而，被上訴人可依據94年2月5日修正後之強制汽車責任保險法第49條要求從輕科罰。
㈡縱認被上訴人不得主張從新從輕之法理，但被上訴人僅一次未投保強制險之行為，上訴人逕予6次裁罰處分，亦有違誤：⒈由司法院釋字第604號解釋可知，就違規行為「次數」及「連續裁罰」之認定，必須有法律明確之授權，且不得違反比例原則。⒉按(行為時)強制汽車責任保險法第44條第1項第1款固規定：「汽車所有人未依本法規定投保本保險，或本保險期間屆滿前未再行投保者，其處罰依下列各款規定：1、經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者，由公路主管機關處新台幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」，但並未「明文規定」汽車所有人於未投保前各次經攔檢舉發之行為，可「不限次數」分次裁罰，上訴人採用擴張解釋，將機車行駛遭舉發之「次數」，作為違規不投保強制險之「次數」分別裁罰，且不區分「是否曾經裁罰後再繼續違犯」之情形，已與「一事不二罰」之法理有違。蓋汽機車所有人僅有「一次未投保強制險」之違規行為，其於未被裁罰之前，可能忽略未投保之嚴重性而未予投保，卻因汽機車多次行駛遭舉發而第一次就收到多張罰單，固然充分保障了車禍被害人之權益，但顯然過度妨害汽車所有人之利益，而有違比例原則。尤其在汽機車所有人並非使用人之場合，其行駛被攔檢舉發者並非所有人，汽機車所有人可能只有一次「交付」汽機車予第三人使用之行為，即須就使用人「多次之使用被舉發」而受罰，難謂未逾越必要之程度。如果確有保障車禍被害人之迫切必要，應由立法者以授權明確(類如道路交通管理處罰條例第85條之1得為連續舉發)之立法為之，尚不得由行政機關採用擴張解釋，使汽機車所有人於未受裁罰而改善前，即突然遭受多次裁罰之風險。⒋是本件被上訴人僅係機車之所有人而非使用人，其一次未投保強制險(或交付他人使用)之行為，於無法律明律授權下，不得逕為認定六次未投保強制險之違規行為，並進而依(行為時)強制汽車責任保險法第44條第1項第1款予以6次之裁罰處分等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按我國係成文法國家，特重法之安定性，故自憲法、法律及法規命令等均遵循此一理念，不得將法律溯及適用於公布前之事實，以維持原有之法律秩序，兼能保障人民之既得權及信賴利益。準此，規定人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後法律有變更，除該法律另有規定外，應適用行為時法；而規定程序之法規，通常未涉及人民權利之實體事項，為期迅速妥適處理，原則上應適用新法，此即所謂「實體從舊，程序從新」，為行政法適用之一般原則，本院72年判字第1651號判例即揭示斯旨。至於涉及人民違反行政法上義務之行為而應處罰鍰之處分，屬於對人民不利之處分，雖與人民之既得權及信賴利益無關，然於行為後法律有變更，究應適用有利於行為人之新法？或行為時法？雖非無爭議，惟本院基於行政罰之「處罰法定主義」及「實體從舊原則」，於94年2月5日修正公布之行政罰法施行前，除法律另有規定外(如稅捐稽徵法第48條之3)，認仍應適用行為時法，以維持原有之法律秩序，合先敘明。㈡次按(行為時)強制汽車責任保險法第44條所欲處罰之行為，係以於道路行駛之汽、機車所有人未依規定投保強制汽車責任保險，並以該汽、機車之所有人為處罰對象。是以，違反強制汽車責任保險法之違規行為成立，係於未投保狀態下，有一未投保之行駛行為被舉發即構成一次之違規行為。被上訴人所有系爭機車於89年2月23日保險屆滿後，在未繼續參加投保之狀態下，於道路行駛遭員警舉發之行為有6次，即係構成6次違規行為，依法應受6次裁罰。再按，行為時強制汽車責任保險法第1條：「為使汽車交通事故所致體傷、殘廢或死亡之受害人，迅速獲得基本保障，並維護道路交通安全，特制定本法。」(本件原處分裁處時之新法第1條規定亦同斯旨)，依此立法要旨乃為保障不特定多數用路人之行車安全，避免發生交通意外時，肇事者無力負擔賠償，致使受害者及其家庭承受更多的傷害。車輛行駛於道路，即應遵守各項法規，除依道路交通管理處罰條例處罰外，自得另依強制汽車責任保險法裁處，應無疑義。㈢為維護道路交通安全事故之受害人能獲得基本保障，未投保或續保之機車所有人本有防止其所有之機車在道道上行駛之義務，以免肇事後無力賠償，而侵害其他道路使用人之應得權益，其每一次使用未投保或續保之機車上路，即對公益肇致危害，自符合上開處罰之要件。依附表一所示，交通違規6次之日期均不相同。則上訴人就被上訴人系爭所有機車於89年2月23日保險屆滿後，在未繼續參加投保之狀態下，於90年1月7日、90年1月13日、90年1月28日、90年2月9日、90年2月21日、90年2月23日行駛道路遭員警舉發之次數，以之認定構成強制汽車責任保險法第44條第1項處罰要件之次數，而依行為時強制汽車責任保險法對上訴人處罰，且各該次均有數日之間隔差異，經核與行政罰之「處罰法定主義」及「實體從舊原則」相符，亦尚難認不符比例原則。從而，原判決遽以行政罰之處罰法定原則及從新從輕原則，與刑罰之罪刑法定主義及從新從輕主義(95年7月1日起改為從舊從輕主義)相當，雖本件上訴人於94年8月23日裁處時，行政罰法尚未施行，但本於「有利原則」，行政機關對於違反行政上義務者，縱於行政罰法尚未施行前所為之裁決，亦應採行「從輕原則」；原處分「顯然過度妨害汽車所有人之利益，而有違比例原則」、「難謂未逾必要程度」等由，將「訴願決定及原處分就如附表一之部分均撤銷」，即難謂於法無違，上訴人執此加予指摘原判決，求予廢棄，非無理由，本件事證已明，應由本院將原審關於此部分判決廢棄，並駁回被上訴人此部分在第一審之訴，以符法制。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 16 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 林 樹 埔法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 19 日
書記官 王 福 瀛