最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01902號上 訴 人 臺中市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 吳志清 律師被 上訴人 乙○○
丙○○丁○○戊○○訴訟代理人 楊榮富 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年12月8日臺中高等行政法院94年度訴字第319號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為辦理臺中市○○路○段○○○巷打通至青海路道路工程，需用坐落臺中市○○區○○段1866-1、1867-3、1867-5地號土地（下稱系爭土地），報經內政部以民國（下同）93年10月4日臺內地字第0930067979號函核准徵收後，上訴人乃據以93年10月18日府地用字第09301627621號公告徵收，嗣並以93年11月11日府地用字第0930172915號函知各關係權利人於93年11月24日、25日領取補償費。嗣被上訴人主張渠為系爭土地之承租人，於93年11月18日向上訴人請求代為扣交土地所有權人所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之3分之1之補償費。經上訴人以93年12月2日府地用字第0930198714號函（下稱系爭復函）否准，被上訴人不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人主張：㈠上訴人不同意代為扣交耕地承租人地價補償之系爭復函，並非
行政處分，被上訴人不得提起撤銷訴訟，原審判決予以撤銷，違背行政訴訟法第4條第1項之規定。
按平均地權條例第11條第1項關於依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，補償耕地承租人之規定，本係土地所有權人對於耕地承租人之義務，自屬私權事項，而非公法事件。從而，上訴人因不同意依同條第2項代為扣交所為函復，即不能謂係就公法上事件所為決定，即非訴願法及行政訴訟法所稱之行政處分，不得為訴願及行政訴訟之標的。原審判決未從程序上駁回被上訴人之訴，而在實體上為上訴人不利之判斷，實非可以維持。
㈡被上訴人提起本件訴訟，欠缺權利保護之必要，原審判決未予駁回，違背行政訴訟法第107條第1項第10款之規定。
1.本件系爭土地已於93年11月11日以府地用字第0930172915號函知各關係權利人於同月24日及25日領取補償費，實際上並已由土地所有權人領取。被上訴人等4人亦為系爭土地所有權人，不僅以所有權人身分領取地價補償，對於上訴人在原審法院所稱地價補償費業已發訖，亦未爭執。則上訴人縱依原審判決指示為實質上之調查，認定耕地租賃關係存在，亦無從代為扣交。從而，被上訴人本件起訴，不能謂有實益，而欠缺權利保護要件。
2.再按上訴人在原審法院雖未以被上訴人本件起訴不備權利保護要件為辯，惟訴訟要件之具備與否，原屬法院應本於職權調查之事項。且依行政訴訟法第133條關於行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據之規定，上訴人既已為「補償費也是由地主拿走」之陳述，則原審法院即應就被上訴人本件撤銷訴訟是否確有實益之點為調查判斷，乃竟未為之，實難謂非違誤。
㈢原審判決就上訴人關於被上訴人應依土地徵收條例第23條第2
項規定行使權利，不得主張承租人地價補償之抗辯，並未表明取捨意見，有不備理由之當然違法。按土地徵收條例第23條第2項乃因共有分管之耕地，部分被徵收情況，所設之特別規定。共有人分管耕地，部分被徵收時，即應適用此項規定，而無以耕地分管解為互相租賃，而適用平均地權條例第11條規定之餘地。本件上訴人在原審法院以被上訴人既主張為系爭土地之分管人，而為其應依土地徵收條例第23條第2項規定辦理，不得主張承租耕地補償之抗辯。此項抗辯如屬可採，則上訴人未准代為扣交承租人地價補償，即無不合，自係攸關訴訟勝訴之重要防禦方法，乃原審判決對之並未於理由項下表明取捨意見，顯然違背行政訴訟法第209條第3項規定，因而有同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違法。
三、被上訴人答辯：㈠按土地所有權人與耕地承租人間之權利義務關係固屬私權事
項，然依平均地權條例第11條第1項、第2項及同條例施行細則第10條之規定，均足見上開主管機關代為扣交與承租人之規定，係主管機關之公法上義務;而補償承租人之規定，則係承租人得向主管機關主張之公法上請求權。且歷來實務見解亦認耕地承租人對主管機關依據前開規定決定是否扣交及扣交之金額有異議時，屬公法上爭議（參最高行政法院90年度判字第2571號、90年度判字第1932號、90年度判字第1425號、90年度判字第1268號等判決）。從而，本件上訴人否准被上訴人依上開法律規定，請求自系爭土地所有權人應領補償費中代為扣交3分之1之函文原處分，要係就公法上具體事件所為之決定，屬行政處分。
㈡承租人得向主管機關主張之前述公法上請求權，不因主管機
關違背上開法律規定未代為扣交，逕將補償費發放予土地所有權人，而使主管機關之公法上義務消滅，並導致承租人之上開公法上請求權喪失。亦即，若土地所有權人領取全部之土地徵收補償費，就應歸承租人領取之部分，並無法律上原因，核屬公法上不當得利，上訴人自得將其追回，扣交予承租人。本件被上訴人提起訴訟前，曾以申請書向上訴人要求代為扣交，並請上訴人若駁回被上訴人之申請時，於本件訴願、行政訴訟確定前暫緩發放補償費，詎上訴人仍逕將補償費發放予土地所有權人。準此，上訴人以其已通知系爭土地所有權人領取補償費，並已實際領取為由，謂本件已無從代為扣交，被上訴人提起本件訴訟無實益云云，為無足採。
㈢本件原處分應否撤銷之主要爭點係被上訴人是否為系爭土地
之耕地承租人，而得依平均地權條例第11條請求上訴人代為扣交3分之1之補償費，要與土地徵收條例第23條之規定無涉。蓋土地徵收條例第23條係就共有分管耕地被徵收時，其有關分割、移轉之規定，與平均地權條例第11條有關出租耕地被徵收時，其土地之補償費應由土地所有權人與耕地承租人依一定比例分配之規定，無任何關連。因此，上訴人謂土地徵收條例第23條屬特別規定，苟有適用，即無平均地權條例第11條適用之餘地，要屬嚴重之誤會。準此，上訴人該抗辯與本件之爭點無涉，復不影響原審判決撤銷原處分而命上訴人應就被上訴人是否為耕地承租人為實質認定之判決結果，即令原審判決未就上訴人之上開攻擊防禦方法於理由項下表示其取捨之意見，依行政訴訟法第258條之規定，亦不得以此為由，而廢棄原審判決。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果略以：㈠依司法院釋字第208號解釋意旨及最高法院51年度臺上字第2
629號、51年度上字第402號、62年度臺上字第1647號等判例意旨，平均地權條例第11條第1項、第2項所定，主管機關應就扣除土地增值稅後補償地價餘額之3分之1補償耕地承租人，其所稱耕地承租人係指承租耕地實際自任耕作者而言，且該承租人並不以訂立書面租約並經登記者為限，原處分及訴願決定以訂立三七五租約書面並登記者，始認定為合法之承租人，自屬有誤。
㈡楊麒麟（已殁）為被上訴人之祖父，上訴人公告徵收之工程
用地，其中系爭3筆土地，在重測、分割及變更土地標示前，原審臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地之一部分，該水堀頭570-5地號土地，於36年元月間由被上訴人之祖父楊麒麟購買後，即由楊麒麟占有使用，迄至43年6月20日止。
其後楊麒麟與其他土地之共有人（含楊麒麟），為解決土地使用之問題，乃達成協議，約定彼此交換土地，依各自使用之位置，分管耕作，有被上訴人所提戶口名簿、土地標示變更一覽表及協議書附卷可參。
㈢交換土地、分管使用之法律性質，參酌最高法院75年度第5
次民事庭會議決議，最高法院80年度臺上字第726號判決，以及本院82年度判字第1495號等判決意旨，均認屬互為租賃之關係。因此上訴人所公告徵收之系爭3筆土地，是否係由被上訴人之祖父楊麒麟，依上開協議書予以交換土地分管使用，被上訴人之祖父與其餘土地所有權人間是否有耕地租賃關係存在，上訴人本應依被上訴人所提出之資料予以調查，始可謂盡職權調查之能事。詎上訴人仍逕以經向西屯區公所查復，系爭土地並未辦理三七五租約登記，另依被上訴人檢附之其餘證明文件，亦無法明確指出對系爭土地有租賃關係之存在，認系爭土地是否確有租賃關係尚有疑義，否准被上訴人之請求，而未依平均地權條例第11條第1項、第2項規定、司法院釋字第208號解釋及前引相關判例所釋示，調查上開足以證明被上訴人是否有租賃關係之證據，顯有未盡調查事實之情事。被上訴人執以指摘，為有理由，被上訴人聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，並應由上訴人另為妥適之處分，以昭折服。
五、本院判斷：㈠上訴人所為系爭函復之性質為行政處分。自屬撤訴訟之對象。
按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按耕地承租人之租賃權係憲法上保障之財產權，於耕地因徵收而消滅時，亦應予補償。且耕地租賃權因物權化之結果，已形同耕地之負擔。平均地權條例第11條第1項、第2項之規定，係出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保障財產權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現存價值及耕地租賃權之價值，採用「代位總計，各別分算代償」之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人以為補償之意，此觀司法院釋字第579號解釋甚明。
從而耕地承租人依平均地權條例第11條規定，請求主管機關應就土地所有權人所得之補償地價中，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，代為扣交與伊，係耕地承租人本於公用徵收關係對主管機關所享有之公法上請求權，倘主管機關對該請求予以拒絕，自屬主管機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分。
查系爭土地經上訴人於93年10月18日公告徵收，並於93年11月11日通知發放補償後，被上訴人即於93年11月18日向上訴人請求應就土地所有權人所得之補償地價中，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，代為扣交發給伊，而經上訴人以系爭函復予以拒絕等情，為原審認定之事實，則依上述說明，上訴人系爭函復之性質，自屬行政處分，得為撤銷訴訟之對象。上訴人主張系爭函復非就公法上事件所為之決定，並非行政處分，不得對之提起行政爭訟云云，為無足採。
㈡被上訴人提起本件行政訴訟，具權利保護必要。
按土地徵收之法律性質為原始取得，徵收完成後，所有附著於被徵收土地之一切權利，不以土地所有權為限，尚包括其他相關權利在內，均歸於消滅。徵收補償機關對上開權利因土地徵收之結果所致之財產權損失，均負有給付補償之義務。又，徵收補償機關對耕地承租人租賃權損失之補償，依平均地權條例第11條第1項、第2項之規定，既係採用「代位總計各別分算代償」之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，已如上述。因而，耕地承租人所受領之租賃權損失補償，與被徵收土地之所有權損失補償，係屬各別存在之請求權，各得向主管機關請求發給，故被上訴人提起本件行政訴訟，自具權利保護必要。上訴人主張：本件補償費已由土地所有權人全部領畢云云，縱令屬實，上訴人仍非不得依公法上不當得利之法律關係，向溢領之土地所有權人請求返還其溢領之數額，再代為扣交發給被上訴人，併予指明。
㈢平均地權條例第11條規定所稱之耕地承租人，係指承租耕地
實際自任耕作之自然人及合作農場而言，不以辦理租約登記為必要。
按平均地權條例第11條規定所稱之承租人，係指承租耕地實際自任耕作之自然人及合作農場而言，並不以已辦理租約登記為必要。蓋租約之登記係為保護佃農及謀舉證上方便而設，非謂凡租約之訂定、變更、終止或換訂，須經登記，始生效力（參酌最高法院51年度臺上字第2629號判例)。該條既以耕地租賃關係存續中之承租人為補償對象，主管機關自有依雙方所提出之證物，審查租賃關係是否存在之義務，不得僅以租約未經登記，即認定租賃關係不存在，否則主管機關即有未盡調查事實之能事之違法。至土地徵收條例第23條係有關徵收公告後，被徵收之土地或土地改良物得否分割、合併、移轉、設定負擔或使用之規定，此與平均地權條例第11條之規定無涉。
查上訴人為辦理臺中市○○路○段○○○巷打通至青海路道路工程需要，報請內政部於93年10月4日核准徵收系爭土地後，由上訴人於93年10月18日公告徵收，並於93年日11月11日函知各關係權利人於93年11月24日、25日領取補償費。嗣被上訴人於93年11月18日主張渠為系爭土地之承租人，向上訴人請求代為扣交土地所有權人所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之3分之1與伊。經上訴人以租約未辦登記為由函復予以拒絕。被上訴人不服，乃循序提起行政訴訟。原審審理後，以前揭理由將訴願決定及原處分均予撤銷，由上訴人另為適法之處分，核無違誤。上訴意旨求為廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 29 日
第六庭審判長法 官 林 奇 福
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 30 日
書記官 邱 彰 德