最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01915號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣永康市公所代 表 人 乙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國95年4月20日高雄高等行政法院94年度訴字第607號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於民國94年1月6日以其父李紅魚所有位於臺南縣永康市○○段1068-3、1068-4地號2筆農地，向被上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，經臺南縣政府以94年1月26日府農務字第0940021406號函知被上訴人，略以西勢段1068-3地號土地未作水利設施使用，未便同意所請；另西勢段1068-4地號土地請申請鑑界後再行辦理等語。被上訴人即以94年2月3日所農字第0940003881號函將臺南縣政府上開函文影本轉知上訴人。嗣上訴人復向被上訴人申請就西勢段1068-4地號土地再次會勘，經被上訴人以94年3月28日所農字第0940011064號函予以拒絕。上訴人對被上訴人94年2月3日所農字第0940003881號函、94年3月28日所農字第0940011064號函不服，循序提起行政訴訟，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷；並命被上訴人就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書予上訴人之行政處分。
被上訴人則以：被上訴人受理上訴人之申請後，已依規定函轉臺南縣政府，經該府以94年1月26日府農務字第0940021406號函復被上訴人，認西勢段1068-3地號土地未作水利設施使用，不同意上訴人之申請；另西勢段1068-4地號土地因現場界標滅失，無從認定該筆土地目前是否確實作農業使用，應請上訴人申請鑑界後再行辦理。被上訴人以94年2月3日所農字第0940003881號函將臺南縣政府上開函轉知上訴人，於法並無不合等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以行政院農業委員會（下稱農委會）為處理人民依法申請農業用地作農業使用之證明，基於主管機關之地位，在「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」尚未訂定前，於89年2月15日發布「核發暫行處理原則」，並於第6條規定將核發農業用地作農業使用證明之作業，授權由土地所在地之鄉鎮市區公所辦理會勘及審查。全國各鄉、鎮、市區公所於核發暫行處理原則適用期間，即因中央主管機關農委會之此項授權取得核發農業用地作農業使用證明之辦理權限。又89年7月26日訂定發布之核發證明辦法第9條、第13條，明定核發農業用地作農業使用證書之業務屬直轄市或縣（市）政府之權限，並得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理。而92年11月28日修正公布之現行核發證明辦法第16條規定，雖為配合90年1月1日施行之行政程序法第15條規定，將修正前核發證明辦法第13條規定予以修正，然各鄉（鎮、市、區）公所前已依核發暫行處理原則授權取得辦理核發農業用地作農業使用證書權限，不因縣市政府未踐行該規定之公告程序而受影響，即不影響已為之業務移轉或委辦（任）之效力，故行政主體或機關間業務移轉或委辦（任）未踐行公告程序，不得據以認為受委任之機關所為之行政處分即為無效。法務部「行政程序法諮詢小組」第14次會議紀錄亦同此旨。是本件上訴人向被上訴人申請辦理核發農業用地作農業使用證明書當時，臺南縣政府雖尚未踐行將是項業務委託被上訴人辦理之公告程序（臺南縣政府直至原審審理中之95年2月22日始依核發證明辦法第16條規定以府農務字第0950037032號公告授權其所轄各鄉、鎮、市公所辦理核發農業用地作農業使用證明書業務），然不影響其已將該項業務授權被上訴人辦理之效力，即本件核發農業用地作農業使用證明書事件，權責機關應為被上訴人而非臺南縣政府。又核發暫行處理原則第6條規定，係將全部農用證明書之申請核發業務，委由各鄉（鎮、市、區）公所辦理，惟考量鄉（鎮、市、區）公所並無水利單位及人員之編制，故有關水利用地之審核宜由縣（市）政府水利單位實質審核後，簽註審核意見，供鄉（鎮、市、區）公所作准駁之依據，是縣（市）政府對水利用地之審查結果函，應係屬行政內部行為之意見表示，尚難謂為行政處分，此經原審向農委會函詢明確。依上所述，本件申請核發農業用地作農業使用證明事務既應由被上訴人管轄，則臺南縣政府於參與本件實地會勘後，所為94年1月26日府農務字第0940021406號函，應僅屬該府實質審核本件申請是否符合核發證明要件後，簽註審核意見，供被上訴人作准駁依據之意思表示，尚非行政處分；而被上訴人將臺南縣政府上開審核意見函全文影印後，以94年2月3日所農字第0940003881號函轉上訴人，雖無駁回上訴人申請之記載，然其既將臺南縣政府函示應否准上訴人申請之審核意見全盤轉知上訴人，該轉知函實質上已足認其具有否准上訴人申請發給系爭農地作農業使用證明之表示，而對上訴人發生法律上之效果，應屬消極之行政處分。關於西勢段1068-3地號土地部分，其地目為水，使用分區為一般農業區，使用地類別為水利用地，此類土地依農業發展條例及核發證明辦法規定，須依法實際供作灌溉、排水等農業使用者，始得核發農業用地作農業使用證明。被上訴人會同臺南縣政府農業局及嘉南農田水利會相關人員於94年1月25日上午10時許共同赴現場會勘結果，認現地未作為水利用地使用，有臺南縣政府農業用地作農業使用證明會勘紀錄表及現場照片多張附卷可按，該會勘紀錄表並經上訴人簽章確認在案，復依現場照片所示，上開土地之土築排水溝渠目前已淤塞至與地面同高、雜草叢生，顯無法供水流貫通，自不符合上開無妨礙灌、排水通功能之要件。農委會針對本件認定疑義，亦以94年12月20日農企字第0940168992號函認上開土地不符核發農業用地作農業使用證明書之要件，則被上訴人依臺南縣政府審核意見拒絕核發上開土地之作農業使用證明予上訴人，尚非無據。另據臺南縣政府參與本案之承辦人員於原審審理期間再至上開土地勘查發現，該土地上已用水泥柱鐵絲網護欄圍起，並有柏油塊、舊傢俱、枯樹等垃圾堆置且雜草叢生，有現場拍攝照片十紙附卷可按，則上開土地既已存在人為施設水泥柱鐵絲網圍護欄，無論該水泥護欄是否為上訴人所施設，均已違反水利用地不得阻斷其排灌水系統之管制，而不符合農業用地作農業使用之規定甚明。關於西勢段1068-4地號土地部分，其土地地目水，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，被上訴人94年1月25日會同臺南縣政府相關單位至現場會勘時，因該地界址已滅失，上訴人雖有指界動作，然經會勘人員由相關鄰地以捲尺量測，仍無法認定上開土地之疆界，又因該筆土地與西勢段1068-1地號土地緊鄰，二筆土地間尚有雜草叢生及放置模板等違反農業使用之情形，尚有釐清該等違反使用情形是否係位於上開土地之上，始得判斷是否符合作農業使用，遂由臺南縣政府以94年1月26日府農務字第0940021406號函提供審核意見與被上訴人，亦即依核發證明辦法第11條第2項規定，請上訴人向地政機關申請鑑界後，再申請核發，是被上訴人所為拒絕上訴人申請之處分，依法尚屬有據。本件訴願程序中上訴人復向被上訴人申請就西勢段1068-4地號土地再次會勘，雖經被上訴人以94年3月28日所農字第0940011064號函予以拒絕，然核發農用證明書處分之形成過程中，權責機關所為實地會勘，應僅屬行政事實行為，則被上訴人就上訴人實地會勘申請予以拒絕之函文，僅係將處理情形通知上訴人而已，尚非行政處分，上訴人對之提起訴願，尚非合法，訴願決定就此部分予以不受理，並無違誤。綜上所述，被上訴人否准上訴人核發農業用地作農業使用證明之申請，並無違誤。訴願決定就此部分為不受理決定，雖有未洽，然結論尚無二致，仍應予維持。上訴人請求均予撤銷併命被上訴人應依上訴人申請作成准核發臺南縣永康市○○段1068-3、1068-4地號農業用地作農業使用證明予上訴人之行政處分，核無理由，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：關於西勢段1068-3水利用地部分，於原審言詞辯論終結時，有關之水泥護欄及雜草，均已清除完畢，上訴人並庭呈照片，原審卻視而未見，仍認水泥護欄有礙行水，其證據採用即屬違法採證。又水利用地既在維持灌溉、排用水之流通，則其旁水利會之大排水灌溉功能應可發揮作用。被上訴人與臺南縣政府以考量整體土地利用為由，不宜貿然廢水，亦欠妥適。關於西勢段1068-4農地部分，原判決認依核發證明辦法第10條第2款規定，協助會勘之地政單位係指受理核發證明書之縣市政府內部之地政單位而言，非指其他如地政事務所之地政機關。然市公所受委託辦理農業使用證明之核發，其內部並無地政單位，則上開法令豈非形同具文。本件應參照早期自耕能力證明核發辦法，由鄉鎮市公所組成審查小組，其中地政單位即指土地所在地之地政事務所，而非縣政府地政單位。況本件縣政府有通知永康地政人員共同會勘，僅係該單位因故未參與而已，而其未參與會勘，程序已欠正當合法，上訴人要求補正，依法有據。且本件縣政府之會勘紀錄表所列會勘單位也是永康地政事務所，審查小組中地政單位之負責業務僅為非都市土地使用分區．．．等工作，亦以地政事務所人員較稱職。原判決欠缺實務，拘泥文字，自屬違法。上訴人在會勘紀錄表上簽名，僅係代表實際指界無誤，原判決認本件係因土地界址已消失，且上訴人無法明確指界及說明，致無從確認土地位置，實係被上訴人卸責之詞云云。
本院查：本件被上訴人以94年2月3日所農字第0940003881號函復上訴人，略以函轉臺南縣政府94年1月26日府農務字第0940021406號函影本一份，請查照。核其內容係轉知臺南縣政府上開函之觀念通知，並非行政處分，不得作為訟爭之標的；另上訴人於訴願程序中向被上訴人申請就西勢段1068-4地號土地再次會勘，經被上訴人以94年3月28日所農字第0940011064號函復，略以：西勢段1068-4號土地申請農業用地作農業使用證明案，於94年1月25日經臺南縣政府召集水利單位及本所會勘結果，要求台端申請鑑界，台端並於94年2月24日提出訴願，．．．至於商洽地政機關協助認定土地位置一節，因現場界標已滅失，地政人員尚無法不藉儀器而確認界址等語，無非說明本件已進入訴願程序，應俟訴願之結果再行辦理，及地政人員尚無法不藉儀器而確認界址，該函僅係對於上訴人申請會勘之事實所為之答復，屬於單純的事實敘述，不因該項敘述而生法律效果，自非行政處分，亦不得作為訟爭之標的。是以上訴人對被上訴人94年2月3日所農字第0940003881號函、94年3月28日所農字第0940011064號函不服，循序提起行政訴訟，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷，自不合法。次依農業發展條例第2條及第39條分別規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「依第31條或前2條申請移轉耕地所有權、不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具相關文件資料，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請；申請時應檢具之文件資料、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農委會為處理人民依法申請農業用地作農業使用之證明，憑以辦理不課徵土地增值稅或免徵遺產稅或贈與稅及耕地移轉登記等業務必要，於89年2月15日以（89）農企字第890010051號函發布「農業用地作農業使用證明核發暫行處理原則」，該原則第6條規定：「依本暫行處理原則辦理核發農業用地作農業使用證明之作業，在細則及相關子法規未訂頒前，比照原核發自耕能力證明書之作業方式，授權由土地所在地之鄉鎮市區公所辦理會勘及審查。」將農業發展條例所定在縣（市）主管機關逕行變更為土地所在地之鄉、鎮、市公所，核與農業發展條例第2條及第39條之規定不符，且其授權與行政程序法第15條所定行政機關將其權限委任或委託其他機關行使之情形有別，亦與法務部「行政程序法諮詢小組」第14次會議紀錄「．
．．二、討論事項：（一）．．．⒋於行政程序法施行前已為之委託或委任，於行政程序法施行後仍繼續委託或委任者，是否亦應公告？．．．三、結論：施行前已為之委託或委任，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行政程序法第15條或第16條規定之公告程序；．．．」無涉。是依原審認定之事實，臺南縣政府遲至95年2月22日始以府農務字第0950037032號公告授權其所轄各鄉（鎮、市）公所辦理核發農業用地作農業使用證明書業務，則上訴人於94年1月6日向被上訴人申請就系爭土地核發農業用地作農業使用證明書時，臺南縣政府既未依現行核發證明辦法第16條之規定，將其權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市）公所辦理，並依法公告，自不生權限移轉之效力。故本件核發農業用地作農業使用證明書事件之權責機關，於上訴人提出申請當時，仍為臺南縣政府而非被上訴人。是以本件上訴人起訴請求被上訴人應就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書予上訴人之行政處分，即屬當事人不適格，此部分之請求，應屬顯無理由。原判決以被上訴人否准其核發農業用地作農業使用證明之申請，並無違誤，上訴人請求均予撤銷併命被上訴人應依上訴人申請作成准核發系爭土地作農業使用證明予上訴人之行政處分，核無理由，應予駁回。另上訴人請求撤銷被上訴人所為拒絕再次會勘函文部分，既非以行政處分為對象，自不合法，亦應予駁回。核原判決之理由雖有未洽，惟其結果並無不同，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 31 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 10 月 31 日
書記官 蘇 金 全