最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02072號上 訴 人 甲○○
送達代收人 ○○○區○○○路○○○號被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國95年3月21日高雄高等行政法院94年度訴字第662號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落臺南縣○○鎮○○段○○○○○號土地(下稱系爭土地），原為一般農業區農牧用地，編為善化鎮第183之3地價區段，係農牧用地地價區段，因上訴人於其上興辦社會福利設施（重殘養護之家）事業，經被上訴人於民國89年10月31日准就系爭土地變更編定為一般農業區特定目的事業用地，上訴人並向被上訴人所屬工務局申請興建建築及取得使用執照在案。嗣被上訴人於90年7月1日公告系爭土地之現值為每平方公尺新臺幣（下同）1,700元，上訴人認系爭土地變更編定後係作建築使用，與原屬農牧用地之地價有顯著差異，應另予單獨劃分地價區段，乃向被上訴人提出陳情，要求應依辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項之規定，辦理公告更正，被上訴人於91年2月函復上訴人，否准其請。上訴人不服，提起訴願，經內政部訴願決定，將原處分予以撤銷，並命被上訴人另為適法之處分。被上訴人旋據以將系爭土地單獨編為183之4地價區段，提經臺南縣地價及標準地價評議委員會（下稱臺南縣地價評議會）91年第3次會議通過183之4地價區段地價為每平方公尺1,800元，並以91年10月3日府地價字第0910159394號公告善化段2028、2028之3、2028之4、2028之5及2028之6地號土地（系爭土地於91年4月8日逕為分割為上開5筆土地）90年、91年公告土地現值為每平方公尺1,800元，上訴人仍有異議，於91年12月10日向臺南縣地價評議會提出復議，經該委員會92年第2次會議決議，系爭土地公告土地現值應為每平方公尺2,000元。被上訴人旋於92年9月16日公告更正上開土地91年公告土地現值為每平方公尺2,000元。上訴人對於被上訴人未將系爭土地90年公告土地現值提交臺南縣地價評議會予以評議之不作為及對被上訴人92年9月16日府地價字第0920153152號公告不服，提起訴願，經內政部以93年1月28日台內訴字第0920008285號訴願決定：「原處分機關應於2個月內將系爭土地90年公告土地現值提交臺南縣地價評議會予以評議；其餘部分之訴願駁回。」被上訴人旋於93年3月29日將系爭土地90年公告土地現值提交臺南縣地價評議會決議，並經其決議維持為每平方公尺2,000元，被上訴人據以93年4月20日府地價字第0930070397號公告更正系爭土地90年公告土地現值為每平方公尺2,000元，並以同日期文號函請臺南縣新化地政事務所依會議評議結果更正系爭土地90年公告土地現值，另以副本通知上訴人，上訴人不服，提起訴願，經訴願機關通知上訴人延長訴願決定期間2個月而未為決定，上訴人遂提起行政訴訟（嗣經訴願機關作成訴願決定駁回上訴人之訴願）。
二、上訴人起訴主張：系爭土地於89年10月31日經變更編定為特定目的事業用地後，被上訴人明知有相同事件，且同係其所屬之新化地政事務所轄區內之事件，即坐落臺南縣新市鄉○○○段565之9地號土地，經被上訴人於90年1月11日核准由原特定農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地後，即由被上訴人依上開規定逕為調整地價，以變更編定前之89年公告土地現值每平方公尺2,100元（農牧用地地價），逕為調高1.5倍，作為其變更編定後係特定目的事業用地之90年7月1日公告土地現值為每平方公尺5,000元之地價調整實例存在。按該調整實例之土地，於變更編定後仍係素地（空地），而系爭土地於變更編定後實地即改依建地使用，故系爭土地之90年區段地價之估計，依上開規定辦理時，以兩者之編定用地均相同為特定目的事業用地，自應比照該調整實例以系爭土地之89年公告土地現值每平方公尺1,700元調高1.5倍為每平方公尺4,250元，作為系爭土地之90年7月1日公告土地現值；而系爭土地毗鄰臺南科學工業園區，為南臺灣之經濟命脈，嗣系爭土地經被上訴人於90年12月18日發布實施臺南科學工業園區特定區計畫（科學園區部分）即都市計畫，為都市土地，被徵收後亦作為臺南科學工業園區2期基地，其繁榮程度及發展趨勢上，均遠較臺南縣新市鄉○○○段565之9地號土地為優，惟被上訴人辦理系爭土地之90年及91年公告土地現值時，均以系爭土地變更編定前係農牧用地，89年公告土地現值每平方公尺1,700元為基礎，而為土地現值之公告，甚至系爭土地經被上訴人於91年9月9日公告徵收，仍以上述農牧用地之地價（1,700元/㎡）作為徵收補償地價。故被上訴人於93年4月20日公告之更正系爭土地90年公告土地現值為每平方公尺2,000元之處分，顯未依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第22條第1項之規定辦理，自係違法等語，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定及命被上訴人於90年7月1日公告上訴人所有坐落臺南縣○○鎮○○段○○○○○號土地之90年公告土地現值應更正為每平方公尺4,250元。
三、被上訴人則以：（一）本件系爭土地係於91年9月9日公告徵收，依土地徵收條例第30條第1項前段規定，應以91年7月公告土地現值補償其地價，與90年7月公告之系爭土地現值無關。何況系爭土地於被上訴人90年12月18日發布實施變更臺南科學工業園區特定區計畫（科學園區部分）中，被劃為公共設施保留地，其徵收補償價額應按其毗鄰非公共設施保留地之91年平均公告土地現值補償，與90年7月公告之系爭土地現值亦無關聯。上訴人爭執90年7月公告之系爭土地現值，即屬欠缺權利保護要件。（二）坐落臺南縣新市鄉○○○段565之9地號等14筆土地，係遠東技術學院校地，原為特定農業區農牧用地，於90年1月19日變更編定為特定目的事業用地。該案土地之使用編定，雖與系爭土地同為特定目的事業用地，但其地點、使用情形與系爭土地並不相同；且另案土地係供開設學校之用，而系爭土地係作為重殘養護之家，土地利用現況不同，影響地價之高低。另按土地所處之位置及交通運輸情況不同，亦為影響地價之重要因素。查遠東技術學院臨台19甲線，離台1線省道僅300公尺，距新市火車站不到500公尺，南部第二高速公路新市○○道亦僅在1公里內。而系爭土地未臨主要道路，位處善化鎮邊陲，且緊鄰安定鄉垃圾場、安順大排水溝。遠東技術學院就學學生人數，不論日夜間部均超過一萬人，當地商家林立，對土地地價之提升有正面效應，而系爭土地上所設置荷園重殘養護中心，對土地地價之提升並無正面效應。是以，本件土地使用變更編定前後之情況與遠東技術學院校地相距甚大，自不能比照該調整實例予以調高1.5倍。再者，本件土地與遠東技術學院校地相距5公里以上，且遠東技術學院校地屬無買賣實例之區段，兩者土地附近繁榮程度不同，依地價調查估計規則第21條第1項第2款之規定，無法將之相互比較，亦無法將之推估為相同之地價。（三）就上訴人訴願再審申請書請求事項觀之，上訴人乃以本件土地為公共設施保留之理由，請求撤銷本件土地91年7月1日公告土地現值為每平方公尺2,000元，其與本件土地之90年公告土地現值無關。（四）臺南縣地價評議會係依地價及標準地價評議委員會組織規程規定，由包括地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、建築師公會代表、銀行公會代表等及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價之評定，係基於客觀專業知識所作成。臺南縣地價評議會93年第1次會議，不論其組織或評議過程皆符合相關法令，其評議之結果自應予以尊重等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）本件上訴人請求被上訴人更正系爭土地90年之公告土地現值，雖系爭土地於91年9月9日經被上訴人公告徵收，依土地徵收條例第30條第1項之規定，其徵收補償價額之計算係以系爭土地徵收當期即91年7月1日之公告土地現值或以毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值作為計算基礎，尚與系爭土地90年7月公告之土地現值無直接關聯，惟因系爭土地於徵收前之91年2月7日上訴人與需用土地人臺南科學工業園區為協議價購時，係以90年土地公告現值加4成計算土地價格。嗣雙方雖未達成協議價購，然被上訴人就系爭土地90年7月土地現值之公告處分，若確有違法偏低之情事，則亦將影響系爭土地嗣後辦理徵收補償價額之計算，而損害上訴人之權利。是以，上訴人提起本件訴訟，難謂欠缺權利保護之必要。（二）地價評議委員會及標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷，即應認地價評議委員會暨標準地價評議委員會對於地價之評定具有判斷餘地。次查，依據平均地權條例第46條規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整1次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值乃係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，方具法定效力。土地現值苟經踐行法定作業程序後始予公告，則其評定之地價，若非程序之遵守顯有錯誤，自不得任意變更業經依法公告確定之行政處分，期以維持公告現值之確信力及穩定性。本件上訴人於系爭土地現值公告後，要求變更，即應指明被上訴人在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告地價之評定結論，而非上訴人自認系爭土地之利用及發展趨勢如何良好等情，致被上訴人所訂之地價偏低為依據。從而上訴人指稱：系爭土地毗鄰臺南科學工業園區，為南臺灣之經濟命脈，嗣系爭土地被徵收後亦作為臺南科學工業園區2期基地，其繁榮程度及發展趨勢上，均遠較臺南縣新市鄉○○○段565之9地號土地為優云云，自無足採。（三）地價暨標準地價評議委員會之組成有如前述，對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，且需該委員會半數委員之出席始得開會，此有該委員會組織規程第4條、第7條第1項規定明確，是該委員會之組成只要合法即可，並不以每次會議所有委員均須全部到會，或評議同一筆土地之地價須以相同之委員均到會始得為之。查臺南縣地價評議會於93年3月29日93年第1次會議，其成員（含主任委員、副主任委員）係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家、農會理事長或其指定之人員、建築師公會理事長或其指定之人員、地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐主管人員所組成等情，此有臺南縣地價評議會於93年3月29日之會議簽到簿影本附於原處分卷可憑，雖該委員會該次會議並無不動產估價師公會之代表，且該委員會每次會議成員均略有不同，惟既均係由特定資格之成員達一定人數所合法組成，參諸上述說明，其合法性仍未受影響。是上訴人主張：關於被上訴人所敘臺南縣地價評議會之組織成員，與本件於93年3月29日被上訴人送上述地價評議委員會為評議時之組織成員不同，且當時並無不動產估價師公會之代表乙節，仍與該委員會係合法組成無涉。（四）臺南縣新市鄉○○○段565之9地號等14筆土地，係財團法人遠東技術學院校地，原為特定農業區農牧用地，於90年1月19日變更編定為特定目的事業用地，而本件系爭土地之使用編定雖同為特定目的事業用地，然前開565之9地號等土地係供開設學校遠東技術學院之用，而系爭土地則係作為重殘養護之家，二者之地點及利用現況均不相同；抑且，遠東技術學院臨台19甲線，離台1線省道僅300公尺，距新市火車站不到500公尺，南部第二高速公路新市○○道僅在1公里內，而系○○○鎮○○段○○○○○號等5筆土地未臨主要道路，位處善化鎮邊陲，且緊鄰安定鄉垃圾場、安順大排水溝，足見二者所處之位置及交通運輸情況亦不相同，對於地價之高低自有所影響。又遠東技術學院就學學生人數，不分日夜間部，超過1萬人，當地商家林立，對土地地價之提升有正面效應，而系爭土地上所設置荷園重殘養護中心，對土地地價之提升並無正面效應等情，有內政部93年1月28日台內訴字第0920008285號訴願決定之理由可參。雖該訴願決定嗣經上訴人申請再審，經內政部93年7月6日台內訴字第0930004253號訴願決定撤銷，惟內政部係以被上訴人92年9月16日府地價字第0920153152號公告更正仍係以一般農業區特定目的事業用地（非都市土地）之公告土地現值辦理，核與土地徵收條例第30條第1項及平均地權條例施行細則第63條第1項，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價之規定不合為由，而撤銷該部93年1月28日台內訴字第0920008285號訴願決定，並非以原訴願決定對臺南縣新市鄉○○○段565之9地號等14筆土地與系爭土地其影響地價因素之差異之認定有誤為由，而予撤銷，是上述理由自得參酌。況按，行為時地價調查估計規則第22條第1項第1款規定之有買賣實例，係指土地有合理買賣價格而言。而臺南縣新市鄉○○○段565之9地號等14筆土地，均係事先變更為特定目的用地後，再移轉予遠東技術學院，縱令有買賣實例之價格，亦非屬正常之買賣價格，故本件系爭土地所處區段並無買賣實例。又臺南縣新市鄉○○○段565之9地號土地，從89年公告土地現值每平方公尺2,000元，提升至90年每平方公尺5,000元，係因區段界線調整而提高其土地公告現值，且依行為時地價調查估計規則第22條第1項第3款規定，無買賣實例或收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2以上使用分區或編定用地相同，以作為基礎計算進行推估，而臺南縣新市鄉○○○段565之9地號土地所屬之地價區區地價，並無法再以鄰近或適當地區選取2以上使用分區來推估該土地之價格。上訴人主張容屬有誤，難予酌採等詞，為判斷基礎。
五、本院按：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「直轄市或縣(市)主管機關依本條例第四十六條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路線價區段者，其處於路線價區段部分依第一款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。」土地徵收條例第30條第1項、平均地權條例第46條、平均地權條例施行細則第63條第1項分別定有明文。由前開規定對照觀之，被徵收之都市計畫區內公共設施保留地之補償地價，係由毗鄰非公共設施保留地之公告土地現值計算而得；而非公共設施保留地之公告現值，則應依平均地權條例第46條規定，實際調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後再經評定作成，是此二種數額之計算基礎，並無何關連。亦即非公共設施保留地於嗣後變更為公共設施保留地並經徵收者，其徵收年度前之土地公告現值，係依平均地權條例第46條規定前述方法作成，對嗣後變更為公共設施保留地並徵收時之補償地價，並無任何影響。則苟對公共設施保留地之徵收補償地價不服，應爭執者為徵收當期毗鄰非公共設施保留地之公告土地現值，而非爭執徵收年度前公共設施保留地本身之公告土地現值；又該公共設施保留地如經徵收，即無因土地移轉及設定典權而有申報土地公告現值情形，土地所有權人不致因徵收年度前之公告土地現值偏低而受損，應無對徵收年度前該土地之公告土地現值為爭執之必要。經查：（一）本件上訴人就其所有系爭土地（91年4月8日分割為善化段2028、2028之3、2029之4、2028之5及2028之6地號等5筆），請求被上訴人更正其90年之公告土地現值，嗣系爭土地經都市計畫規劃為公共設施保留地，該都市計畫已發布實施，系爭土地復於91年9月9日經被上訴人公告徵收，被上訴人已依徵收當期（即91年7月1日公告）毗鄰系爭土地之非公共設施保留地平均公告土地現值每平方公尺2,000元補償其地價等情，業經上訴人陳明，復經原審依法認定。（二）揆之前開規定及說明，系爭土地90年7月1日公告之土地現值如何，對系爭土地於91年9月經徵收後上訴人應獲得之徵收補償地價，係依91年7月1日公告之毗鄰非公共設施保留地土地現值計算者，並無影響，亦不致造成上訴人所有系爭土地相關權益之損害；又本件更正系爭土地90年度公告現值之原處分作成時間，為93年4月20日，已於系爭土地經公告徵收之後，自不生嗣後辦理徵收補償之計算將受影響之問題。是上訴人主張本件公告土地現值之變更使其應得之徵收補償受不利影響云云，自非可採。（二）上訴人上訴意旨略以：１、基於內政部91年8月6日、93年1月28日訴願決定意旨，被上訴人於就系爭土地現值提臺南縣地價評議會評議時，應適用行為時之平均地權條例第46條規定及地價調查估計規則第22條第1項第1款、第2款之規定以及土地徵收補償地價加成補償注意事項、科學工業園區設置管理條例第12條規定，辦理調整地價區段之劃分及評定，乃臺南縣地價評議委員會91年至93年3次地價評議會議提案，未為說明，亦未依各該法令作成評議，原審就此未為調查及說明其理由，即屬違背法令。２、原判決理由中實體部分四所述，係針對公告地價之論述，是原判決為違背法令等語。（三）經核上訴人所述各節，無非係就本件地價評議之實體事項指摘原判決不當，與前述被上訴人就系爭土地90年度之土地現值所為公告，不致損害上訴人之權益之認定無涉，其所述自不足採。原審駁回上訴人於原審之訴，所持之理由固與前述不同，惟其結論則無不合，應予維持。上訴意旨求為廢棄原判決，難認為有理由，應予駁回。至上訴人就徵收補償地價為爭執部分，上訴人已另行提起行政訴訟，由本院另案審理中，亦與本件無涉，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 黃 合 文法官 吳 明 鴻法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
書記官 阮 桂 芬