最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02074號上 訴 人 甲○○
送達代收人 乙○○大路170號4樓之2被 上訴 人 行政院海岸巡防署海岸巡防總局北部地區巡防局代 表 人 黃世惟上列當事人間因有關兵役事務事件，上訴人對於中華民國95年3月23日臺北高等行政法院94年度訴字第2922號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係國防管理學院女性專業軍官班第6期畢業，依該86年度軍事學校女性專業軍、士官聯合招考新生簡章，有關服役之役期規定，女性專業軍官班服役4年。上訴人自民國86年8月16日於國防管理學院完成學養基礎訓練教育後，以少尉軍官任職，應服現役至90年8月16日止，其於役期屆滿日前提出第1次留營申請，經核定同意留營2年至92年8月15日止，之後再提出第2次留營申請，復經核定同意留營至94年8月15日止。上訴人在上開役期屆滿前，於被上訴人所屬新竹機動查緝隊擔任上尉查緝員，91年間因涉嫌偽造文書罪，經國防部高等軍事法院93年法仁審字第027號判決上訴人共同連續行使公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾，處有期徒刑1年4個月，並宣告緩刑2年在案。嗣因上訴人役期至94年8月15日屆滿，上訴人乃於94年4月20日向被上訴人提出留營2年之申請，遭被上訴人否准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略謂：㈠、訴願決定所稱行政院海岸巡防署訂定之「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」有「陸海空軍軍官士官服役條例」之授權外，其餘「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」等均未有授權訂定命令之明文。而「陸海空軍軍官士官服役條例」授權訂定「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」之被授權機關為國防部，並非行政院海岸巡防署，此觀陸海空軍軍官士官服役條例第19條第3項規定自明。是行政院海岸巡防署顯然在未有法律明確授權之情形下，擅自訂定（修訂）「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」，並在該志願留營補充規定第1條第5款規定，因案受緩刑宣告者，不得辦理留營。然辦理志願留營的法律即「陸海空軍軍官士官服役條例」第19條第2項、第3項僅規定：「預備軍官、預備士官，自起役之日起，志願服現役者，其期間，預備軍官為1年至5年，預備士官為1年至3年。期滿後，得依軍事需要及志願，以1年至3年為1期，繼續服現役。前項人員志願留營入營甄選服役規則，由國防部定之。」並無因案受緩刑宣告者，不得辦理留營之規定。即便國防部基於「陸海空軍軍官士官服役條例」第19條第3項規定之授權，訂定「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」，然上開服役條例暨服役規則亦未規定因案受緩刑宣告者，不准申請繼續留營。行政院海岸巡防署未被授權而擅自訂定剝奪限制人民自由權利之志願留營補充規定，已違反行政程序法第158條第1項第2款之規定。上開志願留營補充規定有關受緩刑宣告不得留營之補充規定應屬無效，被上訴人據以駁回上訴人之留營申請，違反依法行政原則，顯有違誤。㈡、按行政犯應受行政罰制裁與自然犯應受刑罰制裁之本質並無不同，只有量上的程度差別而已，是在解釋行政命令時，應以解釋刑法法規之相同方式來作解釋。況「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第3條第2款規定至為明確，不生解釋的問題，被上訴人任作解釋，自屬違法。退步言，如生解釋問題，於解釋「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第3條第2款之規定時，亦應本諸上開說明而為解釋，由於因案受緩刑宣告者，並不在上開條款意涵之內，而被上訴人及訴願決定機關欲超越文義而為解釋，究明因案受緩刑宣告者是否在該條款文義之內，自應本諸上開「有利於人民則屬在文義之內，反之，如不利於人民則不在文義之內」之刑法解釋態度，被上訴人暨訴願決定機關不此之途，竟任作不利於上訴人之解釋，據以否准上訴人志願留營之申請，自屬有誤。本件甄選門檻之設置，與進入門檻後之應試者評比，係屬二事。依國防部所訂「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」已足達成目的，委無另作額外限制之必要。被上訴人暨訴願決定機關所為，違反充分衡量原則、平等原則、比例原則等諸原則，自屬違法。㈢、上訴人於94年4月20日向被上訴人提出志願留營申請書，當時上訴人之體位屬於國軍人員體格分類作業程序之體格編號2；最近1年至3年的考績均在甲等以上，且無記過以上處分，主管即科長林清德並加註評語「該員工作積極認真，個人品德操守優異，交付之任務均圓滿達成，服從心高，建請同意留營」；學歷亦符合各軍種、官科、專長、階級及職務之需要標準；智力測驗為92以上，完全符合「陸海空軍軍官士官服役條例」及「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」之規定與要求，自應溯及自94年4月20日申請之時，將上訴人納入甄選評比，復因當時通過門檻者，被上訴人均予核准志願留營，上訴人當無例外之理。㈣、被上訴人援引鈞院89年度訴字第395號判決，與本案無關，被上訴人並未進行行政裁量，僅機械式引用無效之志願留營補充規定否准上訴人之申請，且上開判決之事實與本件不同，本件應於符合資格之後再進行評比，不同事實，自無可比附援引。又被上訴人對於符合資格之志願留營申請人，幾乎一律錄取，相對於上訴人而言，顯然不公平，有違平等原則。㈤、姑不論553員申請留營，有高達543員准予留營，比率高達98.2%，細觀被上訴人所指未被核准留營者，悉為資格不符合，而資格是否符合，被上訴人取決於是否有「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」所定之情事，然該補充規定並非由權責機關國防部依法發布，於法無效。依「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第3條第1款第2目並無「有關軍官志願留營者應無不良紀錄」之規定，而係規定「考績考核：最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分」，其明白揭示最近3年考績需甲等，且未受記過以上處分之2條件，被上訴人恣意增加法規所無之限制（無不良紀錄），其違背依法行政等諸原則，至為灼然。為此，請求撤銷訴願決定及原處分；並命被上訴人作成准許上訴人自94年8月16日至96年8月15日留營於被上訴人2年之處分等語。
三、被上訴人則略以：㈠、按「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第2條係規定志願留營甄選對象；同規則第3條係規定志願留營甄選標準，權責機關仍應考量業務需求、員額及申請人本身條件優劣等實質要件予以審查，以決定申請人得否留營，此一擇優汰劣原則由同規則第5條第3項規定：「．．申請志願留營人員，如逾越需求員額時，以最近3年之考績考核等第較優者，優先錄取。如考績考核等第相同者，以發布之獎勵較優者為先。」可稽，亦為權責機關基於裁量權行使之展現，與法理並無違誤。亦即，並非符合志願留營甄選要件者，權責機關皆須核准其留營，此有本院89年度訴字第395號判決可資參照。㈡、國防部人事參謀次長室以89年5月1日（89）易晨字第13127號書函及90年4月10日（90）易旭字第5925號函同意行政院海岸巡防署及所屬機關有關志願役軍、士官申請留營案件，由該署或所屬機關依權責核定。行政院海岸巡防署為一執法機關，為控管所屬軍職人員素質符合任務實需，並使機關用人裁量權之行使有所準據，遂以91年1月14日署人任字第0900016699號函訂定發布「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」。本件「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」係行政院海岸巡防署於92年2月13日以署人任字第0920002200號函針對上開補充規定修正發布之規定。該函敘明訂定目的乃為提昇該署及所屬機關志願留營軍職人員素質，依「陸海空軍軍官士官服役條例」、「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」等相關規定，本擇優汰劣原則辦理志願留營案件。觀諸上開規定與函釋，志願留營補充規定並無違法律保留原則。況本件有關志願留營補充規定，係早在上訴人未發生緩刑事件前，行政院海岸巡防署即以明文規定並發布周知，以作為相關留營裁量基準之一，符合規範明確性及公平原則，並非僅對上訴人個案適用。㈢、按「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第3條第2款規定，軍官、士官志願留營甄選標準考績考核需最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分始符合資格。
亦即，若受記過以上之處分，即不符合留營資格，苟已受有期徒刑以上之刑事判決，縱為緩刑之諭知，其違法犯情顯較違越非屬刑事範圍之記過以上行政處分嚴重，本舉輕明重法理，行政院海岸巡防署將因案受緩刑宣告之留營限制予以規定，就機關人事經營及用人裁量權以觀，並無不當。㈣、行政院海岸巡防署及所屬機關對於軍職人員留營之申請，均按「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」之規定辦理，即權責機關仍應考量業務需求、員額及申請人本身條件優劣等實質要件予以審查，以決定申請人得否留營。該署及所屬機關自89年成立迄94年12月30日止，軍職同仁屬軍官部分申請留營者計553員，權責機關基於裁量權行使，本擇優汰劣，經審核核定留營者543員，另10員因資格不符未予核准留營，並非只要申請留營均悉數核准，上訴人執此為疑，容有誤會。上訴人復稱被上訴人並無對上訴人留營之申請得予駁回之權限，惟依陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則之規定，對於軍官志願留營之核定權責，由編階中將以上單位主官核定。揆之海岸巡防署海岸巡防總局各地區組織通則第6條前段規定，各地區巡防局置局長1人，職務列簡任第11職等至第12職等或中將、少將。亦即，被上訴人對所屬軍官留營之申請，具有實質審查裁量權限，對於不符規定申請志願留營之案件，自得依權責審核逕復，行政院海岸巡防署94年4月28日署人任字第0940005736號函亦重申斯旨。
復衡在上訴人之前，同案犯情之上尉軍官顏世明亦申請留營，迭經上級機關行政院海岸巡防署以依「本署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」，因案受緩刑宣告者不得留營予以駁回在案，被上訴人參憑前例，遵依「相同事件，相同處理」之法理，本機關權責，未予同意上訴人留營之申請，誠無不當。㈤、行政院海岸巡防署與國防部同屬行政院二級機關，依國防部人事參謀次長室89年5月1日（89）易晨字第13127號書函及90年4月10日（90）易旭字第5925號函同意行政院海岸巡防署及所屬機關有關志願役軍、士官申請留營案件，由行政院海岸巡防署或所屬機關依權責核定之旨，該署基於控管所屬軍職人員素質符合任務實需，並使機關用人裁量權之行使有所準據，依「陸海空軍軍官士官服役條例」、「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」等相關規定，訂頒「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」，乃規範機關內部運作及協助下級機關認定事實及行使裁量權之行政規則，依現行行政實務，並無再函請國防部核定之情形。又留營補充規定早在上訴人未發生緩刑事件前，行政院海岸巡防署即以明文規定並發布周知，資為相關留營裁量基準之一，符合規範明確性及公平原則。
㈥、上訴人係國防管理學院女性專業軍官班第6期畢業，依招生簡章，於畢業後服役期4年，屬預備軍官役並非服常備軍官役。而上訴人於92年5月間申請第2次志願留營時，乃依上開補充規定為必要之審核後，核定同意准以續服現役留營2年在案（即92年8月16日至94年8月15日止），該補充規定所形成之規範效力，至為顯然。㈦、上訴人符合甄選服役規則第2條及第3條有關甄選對象、標準等規定，固得申請志願留營，惟上訴人因案經國防部高等軍事法院93年法仁審字第027號判決，以上訴人共同連續行使公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾，處有期徒刑1年4個月，並宣告緩刑2年，違反「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營案件補充規定」中因案受緩刑宣告者不得留營之規定，被上訴人依據上級機關訂定之行政規則，未予同意上訴人留營之申請，於法並無違誤，亦非侵害上訴人之工作權、生存權及財產權等。上訴人稱被上訴人引據行政院海岸巡防署以職權發布之行政規則，駁回留營之申請顯係違法云云，洵屬誤會等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、陸海空軍軍官士官服役條例第19條第2項明揭：「預備軍官．．期滿後，『得依軍事需要及志願』，以1年至3年為1期，繼續服現役。」足知預備軍官申請志願留營者，權責機關（長官）得依軍事需要及志願，予以裁量決定是否准其志願留營，而非一律均須核准志願留營。㈡、按陸海空軍軍官士官服役條例第19條第3項授權訂定之「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第2條係規定志願留營之甄選對象，第3條則係規定志願留營之甄選標準，權責機關（長官）仍應考量業務需求、員額及申請人本身條件優劣等實質要件予以審查，以決定申請人得否志願留營，此一擇優汰劣原則，觀乎「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第5條第3項規定：「同官階軍官、士官，同時有2人以上申請志願留營，如逾越需求員額時，以最近3年之考績考核等第較優者，優先錄取。如考績考核等第相同者，以發布之獎勵較優者為先。」自明，此亦為權責機關（長官）之裁量權行使，亦即並非符合志願留營之甄選對象及甄選標準者，權責機關（長官）皆須核准其志願留營。㈢、查國防部人事參謀次長室前以89年5月1日（89）易晨字第13127號書函及90年4月10日（90）易旭字第5925號函，同意就志願役軍、士官申請留營案件，由行政院海岸巡防署或所屬機關依權責核定。因此，行政院海岸巡防署為利該署及所屬機關就志願留營申請案件之審核，考量其業務需求、員額及申請人本身條件優劣等實質要件，並且使機關用人裁量權之行使有所準據，尚非不得依其職權，於符合陸海空軍軍官士官服役條例、陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則之意旨，就機關內部之人事管理等一般性規定，根據其行政目的之考量而訂定裁量基準（行政規則），俾規範機關內部秩序及運作（行政程序法第159條規定參照，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，惟其仍應遵循立法者授權裁量之意旨）。是行政院海岸巡防署於91年1月14日以署人任字第0900016699號函訂定發布，復於92年2月13日以署人任字第0920002200號函修正發布「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營案件補充規定」，明揭訂定目的乃為提昇行政院海岸巡防署及所屬機關志願留營軍職人員素質，依「陸海空軍軍官士官服役條例」、「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」等相關規定，本擇優汰劣原則辦理志願留營案件，徵諸上開規定及說明，於法有據，尚無違反法律保留原則或依法行政原則。況上開「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營案件補充規定」係早在上訴人因案受緩刑宣告前，行政院海岸巡防署即發布周知，以作為辦理志願留營案件之裁量基準，此並非僅針對上訴人個案適用，符合規範明確性及平等原則。㈣、按陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則第3條第2款規定，軍官、士官之考績考核需最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分，始符合志願留營甄選標準；亦即，若受記過以上之處分，即不符合志願留營甄選標準。舉輕明重，茍受有期徒刑以上刑事判決，縱受緩刑宣告，其違犯情節顯較非屬刑事範圍之記過以上處分嚴重，因此，行政院海岸巡防署將「因案受緩刑宣告者」列為不得辦理志願留營人員，符合陸海空軍軍官士官服役條例、陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則之意旨，就機關用人裁量權之行使，亦無上訴人所訴違反比例原則、充分衡量原則或行政裁量原則之可言。㈤、雖本件上訴人符合「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」第2條及第3條明文志願留營之甄選對象及甄選標準，而得申請志願留營，惟上訴人因案經國防部高等軍事法院93年法仁審字第027號判決其「共同連續行使公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾」，處有期徒刑1年4個月，並宣告緩刑2年在案，則被上訴人依行政院海岸巡防署92年2月13日署人任字第0920002200號函修正發布「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營案件補充規定」中有關「因案受緩刑宣告者」不得辦理留營之規定，未予同意上訴人留營之申請，徵諸前揭說明，於法洵非無據。㈥、上訴人為預備軍官，而非常備軍官，此為兩造不爭之事實。查與上訴人同為預備軍官，且同屬「因案受緩刑宣告者」，均未獲被上訴人核定同意志願留營，自無上訴人所指差別待遇情事。另常備軍官並無服役期滿申請志願留營之問題，上訴人執該等與上訴人身分不同之常備軍官服役情形，指摘被上訴人為差別待遇，並不足取。至於上訴人是否得轉任常備役軍官，尚非本件訴訟所應加以審究等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠、上訴人係國防管理學院女性專業軍官班完成學養基礎訓練教育，授階少尉軍官，具備軍人身份，國防部體系下之軍職人員，顯然有別於內政部體系下之警政人員。行政院海岸巡防署之正職人員為警察人員，其所頒布之「志願留營補充規定」，當僅能規範該單位之警察人員，至屬國防部之軍職人員當無適用餘地，原判決認定系爭「志願留營補充規定」對上訴人亦有適用，自屬有誤，其判決顯然違背法令。㈡、被上訴人於原審自認於訂定系爭「志願留營補充規定」之前，有經國防部同意，但訂定（修訂）之後，未向權責機關國防部報准同意，有該筆錄可查，系爭「志願留營補充規定」既未向權責機關國防部報准同意，其所頒內容逾越國防部之旨意，即貿然實施，自屬無效。㈢、細觀行政院海巡署據以訂定系爭「志願留營補充規定」之「服役條例」、「甄選服役規則」，除「服役條例」之外，其餘「甄選服役規則」等均未有授權訂定命令之明文（事實上只有法律才可授權訂定命令，行政命令則不可）。而「服役條例」授權訂定「甄選服役規則」之被授權機關為國防部，並非行政院海岸巡防署，此觀「服役條例」第19條第3項規定自明。是行政院海岸巡防署顯然在未有法律明確授權之情形下，擅自訂定（修訂）「志願留營補充規定」，並在該「志願留營補充規定」第1條第5款規定，因案受緩刑宣告者，不得辦理留營。然辦理志願留營的法律即「服役條例」第19條第2項、第3項並無因案受緩刑宣告者，不得辦理留營之規定。即便國防部基於「服役條例」第19條第3項規定之授權，訂定「甄選服役規則」，然該規則第3條亦僅為甄選標準之規定，亦未規定因案受緩刑宣告者，不准申請繼續留營。行政院海岸巡防署未被授權而擅自訂定剝奪限制人民自由權利之志願留營補充規定，已違反行政程序法第158條第1項第2款之規定。故上開「志願留營補充規定」有關受緩刑宣告不得留營之補充規定應屬無效，被上訴人據以駁回上訴人之留營申請，顯有違誤。㈣、法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，司法院釋字第524號解釋可資參照。本件國防部已依「服役條例」第19條第3項規定之授權，訂定「甄選服役規則」資以遵循，行政院海岸巡防署委無再擅自訂定「志願留營補充規定」之餘地，該「補充規定」違反行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效。訴願決定據以駁回上訴人之留營申請，於法有違。除非法律有明示得再授權，行政機關不得懈怠此種直接授權，而再次授權更下級機關另定法規命令。蓋此種輾轉授權，已侵越功能性的權力分立，違反再授權之禁止，應屬牴觸法律之命令，依行政程序法第158條第1項第1款、司法院釋字第524號解釋，應屬無效。
是本案縱有國防部之授權行政院海岸巡防署訂定「志願留營補充規定」，惟依上開說明，亦屬無效，訴願決定更不得據以駁回上訴人之留營申請，原判決不察引為認定事實之依據，其判決要有違背法令。㈤、本件甄選人員是否錄取，本有資格審查及評比二個步驟，而被上訴人逕以釋示法規之行政規則即系爭「補充規定」為依據，將上訴人阻絕在門檻之外，非但不予評比，且一再以行政裁量來搪塞，上訴人無法甘服。上訴人完全符合國防部依「服役條例」第19條第3項規定之授權訂定之「甄選服役規則」第3條規定，被上訴人不依上開規定，將上訴人納入評比，卻逕以無效的釋示法規之行政規則即系爭「志願留營補充規定」否准上訴人之本件留營申請，原判決有理由不備及違反依法行政原則，至為灼然。㈥、按行政犯應受行政罰制裁與自然犯應受刑罰制裁之本質並無不同，只有量上的程度差別而已，是在解釋行政命令時，應以解釋刑法法規之相同方式來作解釋。況「甄選服役規則」第3條第2款規定至為明確，不生解釋的問題，被上訴人任作解釋，自屬違法。退步言，如有解釋問題，於解釋「甄選服役規則」第3條第2款「志願留營甄選標準需考績考核最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分，始符合留營資格」之規定時，亦應本諸上開說明而為解釋，由於因案受緩刑宣告者，並不在上開條款意涵之內，而被上訴人及訴願決定機關欲超越文義而為解釋，究明因案受緩刑宣告者是否在該條款文義之內，自應本諸上開「有利於人民則屬在文義之內，反之，如不利於人民則不在文義之內」之刑法解釋態度，被上訴人暨訴願決定機關不此之途，竟任作係舉輕明重，而作不利於上訴人之解釋，據以否准上訴人志願留營之申請，扼殺上訴人之工作權，自屬違背罪刑法定原則，原判決據為事實之認定，顯然違背法令。㈦、依「服役條例」所訂定之「甄選服役規則」規定內容執行，已足以達到甄選目的，無額外增加門檻限制之必要。因案受緩刑宣告者，未併列為甄選門檻，亦符合平等原則。惟行政院海岸巡防署制定之「自願留營補充規定」，增設國防部所定「甄選服役規則」所無之限制，有違正當性、必要性及比例原則。㈧按預備軍官服現役滿6年，得依志願轉服常備軍官（參照「服役條例」第22條規定），上訴人自86年8月16日服預備軍官現役，至92年8月15日滿6年，上訴人本可依例轉服常備軍官役之申請，適逢行政院海岸巡防署組織調整、再造，人員精減，以致未能順利依志願轉服常備軍官，此事誠無可歸責於上訴人，若上訴人早已如願轉服常備軍官，即不再有志願留營的申請問題，更不會有遭阻絕於志願留營申請甄選門檻之外的情況發生。被上訴人暨訴願決定機關未能考量上情，充分衡量各種狀況，貿然作不利於上訴人之處分，自有違反充分衡量原則，而屬違背法令等語。
六、本院查：㈠、按「預備軍官、預備士官，自起役之日起，志願服現役者，其期間，預備軍官為1年至5年，預備士官為1年至3年。期滿後，得依軍事需要及志願，以1年至3年為1期，繼續服現役。」、「前項人員志願留營入營甄選服役規則，由國防部定之。」為陸海空軍軍官士官服役條例第19條第2項、第3項所明定。國防部乃據以訂定陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則，於第3條及第5條分別規定「軍官、士官志願留營甄選標準如下：一、體格：合於國軍人員體格分類作業程序之體格編號2以上。二、考績考核：最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分。三、學歷：須符合各軍種、官科、專長、階級及職務之需要標準。四、智力測驗90分以上。」、「軍官、士官志願留營者，應於服現役期滿3個月前，向服役單位提出申請，由服役單位陳報權責長官核定。志願留營人員核定權責如下：一、軍官及士官長：由編階中將以上單位主官核定。二、上士以下士官：由編階少將以上單位主官核定。同官階軍官、士官，同時有2人以上申請志願留營，如逾越需求員額時，以最近3年之考績考核等第較優者，優先錄取。如考績考核等第相同者，以發布之獎勵較優者為先。」又行政院海岸巡防署係納編原國防部海岸巡防司令部暨所屬海巡部隊、內政部警政署水上警察局、財政部關稅總局海務組暨所屬八艘緝私艦，同時進用部份文職人員，惟上述四類人員之任用資格、派免遷調、考核獎懲、待遇福利、退休撫卹及權利義務等相關人事規範均不相同。行政院海岸巡防署為對所屬軍職人員之人事管理有所依循，乃擬具「行政院海岸巡防署與國防部相關人事業務辦理方式」，並經國防部人事參謀次長室89年5月1日（89）易晨字第13127號書函同意該署關於：「志願役軍官申請留營，尉級軍官授權由本署各地區巡防局核定，校級軍官授權由本署海岸巡防總局核定，．．．」之規劃，嗣行政院海岸巡防署為控管所屬軍職人員素質符合任務實需，並使機關用人裁量權之行使有所準據，遂以91年1月14日署人任字第0900016699號函訂定發布「行政院海岸巡防署及所屬機關審查軍職人員志願留營補充規定」。復於92年2月13日以署人任字第0920002200號函針對上開補充規定予以修正發布。該函敘明訂定目的乃為提昇該署及所屬機關志願留營軍職人員素質，依「陸海空軍軍官士官服役條例」、「陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則」等相關規定，本擇優汰劣原則辦理志願留營案件，並於第5點規定，因案受緩刑宣告者，不得辦理留營。經核依前揭陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則第3條第2款規定，軍官、士官之考績考核需最近1年至3年均在甲等以上，且無記過以上處分，始符合志願留營甄選標準；亦即，若受記過以上之處分，即不符合志願留營甄選標準。舉輕明重，苟受有期徒到以上刑事判決，縱受緩刑宣告，其違犯情節顯較非屬刑事範圍之記過以上處分嚴重，因此，行政院海岸巡防署將「因案受緩刑宣告者」列為不得辦理志願留營人員，無違陸海空軍軍官士官服役條例、陸海空軍軍官士官志願留營入營甄選服役規則之意旨，被上訴人自得適用其上級機關所訂頒之上揭補充規定，以作為辦理志願留營案件之基準。㈡、本件原審以上訴人曾於91年間因涉嫌偽造文書，經國防部高等軍事法院判有期徒刑1年4個月並宣告緩刑2年在案。嗣因上訴人役期至94年8月15日屆滿，上訴人乃於94年4月20日向被上訴人提出留營2年之申請，經被上訴人以其因案受緩刑宣告，引據上揭補充規定，否准其留營申請，自無不合。訴願決定予以維持，並無違誤為由，乃駁回上訴人之訴，核無違誤。㈢、行政院海岸巡防署所擬「行政院海岸巡防署與國防部相關人事業務辦理方式」，其中關於該署尉級軍官之申請留營授權，由各地區之巡防局核定之規劃，業據國防部同意，該署乃頒定上揭補充規定，並載明訂定目的乃為提升該署及所屬機關志願留營軍職人員素質，上訴人訴稱該補充規定未向國防部報准同意，及僅適用被上訴人所屬之警察人員，核非可採。㈣、行政院海岸巡防署為利該署及所屬機關就志願留營申請案件之審核，考量其業務需求、員額及申請人本身條件優劣等實質要件，並且使機關用人裁量權之行使有所準據，乃就機關內部之人事管理等一般性事項，根據其行政目的之考量而訂定上揭之補充規定，俾規範機關內部秩序及運作，參照行政程序法第159條規定，此種裁量基準（行政規則）可由行政機關本於職權自行決定，無須立法者另行授權；又既無規範行政院海岸巡防署所屬人員志願留營之法規命令，該署自得制定行政規則供所屬機關遵循，上訴人訴稱上揭補充規定違反行政程序法第158條第1項第2款規定及司法院釋字第524號解釋，亦非可採。㈤、原判決已就被上訴人對上訴人留營之申請有行政量權，其所為否准之處分無違比例原則、依法行政原則等論述綦詳，核無上訴人所指判決違背上開原則及不備理由情事。另上訴人是否得依志願轉服常備軍官，與被上訴人否准其留營申請係屬二事，上訴人指稱原判決違背充分衡量原則，亦無足採。㈥、綜上所述，上訴意旨仍執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 仁 脩法官 王 德 麟法官 黃 清 光法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
書記官 黃 淑 櫻