最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02077號上 訴人 即原 審被 告 內政部代 表 人 乙○○上 訴 人即原審參加人 臺北市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師被 上訴 人 丙○○上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年12月8日臺北高等行政法院93年度訴字第1598號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，需用坐落臺北市○○區○○段4小段351之4、352、356之1地號土地（交通用地），以及坐落同段199之6、351之3、356地號土地（毗鄰地，住宅區）（以下合稱系爭土地）面積0.0328公頃，報經上訴人內政部以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，交由臺北市政府公告，並發函通知被上訴人，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人於原審主張：（一）臺北市政府於80年6月10日及80年12月30日先後就系爭土地與被上訴人及其他所有權人簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約（下稱開發契約）。臺北市政府並於82年9月25日公告實施臺北都會區大眾捷運系統新店縣萬隆站（交6、交7）聯合開發計畫案計畫圖說。依開發契約約定，由土地所有權人先行拆除地上物無償提供土地供臺北市政府使用，並由雙方就合作興建建築物之土地及建物權益分配。而依規劃設計，該合作興建之建築物為聯合開發大樓與捷運設施共構之形式，其中捷運新店線萬隆站占用被上訴人所有上揭興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地，於87年12月提報竣工，88年7月驗收，通車營運中。惟其間因開發基地樓層區位分配事宜，土地所有權人遲無法達成協議，以致聯合開發大樓部分遲未能提出建照申請，迄今仍未施工興建。（二）臺北市政府就本件系爭土地原已辦理限制登記，嗣又經臺灣臺北地方法院囑託辦理假扣押登記，臺北市政府即要求被上訴人塗銷假扣押登記。然雖另有假扣押登記，在建物尚未施工興建之際，尚無影響於臺北市政府權益，被上訴人另有資金調度需要，即陳情延展塗銷時程，乃臺北市政府仍認應依約履行，嗣即於91年7月23日、10月29日召開兩次徵收前價購協議會，逕以78年徵收補償價格（公告土地現值加4成）為買價，無任何價格磋商空間，隨即以協議不成立決定報請徵收。其後，被上訴人就開發契約之履行已有進展，向臺北市政府請求免予徵收，臺北市政府函告應於徵收計畫提報內政部前，完成假扣押登記之塗銷，待被上訴人於92年7月24日申請法院辦妥假扣押塗銷登記，臺北市政府以被上訴人未於期限前辦妥，已違反契約，於同年3月19日報請內政部徵收，內政部並於同年5月2日核准徵收。（三）按行為時大眾捷運法第7條第1項、第3項、土地徵收條例第11條所定土地取得公用之順序為：聯合辦理土地開發、協議價購或其他方式、徵收，顯見各行政手段之運用，有先後次序之別，且為擇一，殊無既成立開發契約，而依聯合開發方式辦理，同時又為徵收處分；或既依協議價購方式，又進行一般徵收程序之理。被上訴人縱使有違約事由，仍屬契約關係存續中，應為契約履行之問題，尚不得改以一般徵收強制取得系爭土地。（四）臺北市政府最後一次通知被上訴人應辦理塗銷假扣押登記，係以92年1月23日北市捷五字第09230117900號函為之，該函稱「徵收計畫提報內政部前辦理假扣押塗銷登記」，並未明示一定期日，被上訴人自無從知悉臺北市政府將於何時提報徵收計畫，此與未訂期限相當，則被上訴人於92年7月10日經臺灣臺北地方法院囑託塗銷查封登記，並無臺北市政府所主張未依所定期限辦理塗銷而違約之情形。（五）本件開發契約尚存續中，臺北市政府不得公告徵收系爭土地。至臺北市政府雖主張其業以92年1月23日北市捷五字第09230117900號函為解除契約之意思表示云云，惟其倘認契約已解除，何須再要求被上訴人依約辦理塗銷假扣押限制登記。顯見依其真意，乃原開發契約尚未解除。（六）系爭3筆住宅區土地，並非作捷運設施所使用，其狀態並無礙捷運設施營運，自無依土地徵收條例第3條規定辦理徵收之必要。另參照司法院釋字第513號解釋，關於「中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫程序再予徵收」之意旨，亦應循都市計畫變更程序，將原非公共設施用地之3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，以符臺北市政府所主張本件係為「交通事業」必須使用範圍之原意。況依據大眾捷運法第7條第3規定，臺北市政府並未依臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議購買優惠辦法（下稱優惠辦法）之規定與被上訴人協議購買，而係逕依土地徵收條例第11條規定協議價購，協議不成，即報請徵收，亦有未合。另縱依一般徵收方式，臺北市政府亦未踐行適法協議價購程序。（七）臺北市政府就其所指被上訴人之違約事由，實可逕循民事訴訟途徑或聲請保全程序，訴請法院命被上訴人塗銷假扣押登記，即能達相同目的，如有損害，亦可訴請被上訴人負損害賠償責任，實無必要以徵收方式強制取得系爭土地。故本件徵收，既不合目的，手段亦非相當，與比例原則有違等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人內政部則以：（一）被上訴人所有系爭土地，經臺灣臺北地方法院民事執行處90年6月22日函臺北市古亭地政事務所辦理假扣押限制登記（債權人為泛亞銀行股份有限公司），臺北市政府乃依其與被上訴人所訂立之開發契約第12條第3項約定，以90年7月27日府捷五字第9007149500號函限期被上訴人於2個月內辦理塗銷該假扣押登記，於多次回覆被上訴人來函時，併同催辦上述事項（90年8月30日府捷五字第9010421800號函、同年10月9日府捷五字第90165862號函、同年10月23日府捷五字第9016587101號函、92年1月17日北市捷權字第09132996500號函、同年1月23日北市捷五字第09230117900號函），臺北市政府前後共計給予被上訴人長達17個月時間辦理塗銷作業，應已充分考量其權益，惟被上訴人未於期限內完成塗銷假扣押登記，依開發契約第12條規定，臺北市政府得徵收系爭土地之全部，並解除契約。臺北市政府爰依土地徵收條例規定程序，分別於91年7月23日及91年10月29日與被上訴人協議價購，協議不成後，始報經內政部以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收被上訴人所有系爭土地，並經臺北市政府92年6月3日府地四字第09202091000號公告徵收，於92年8月25日將徵收補償費發放存入保管專戶，完成徵收法定程序。（二）被上訴人違反開發契約內容，臺北市政府為達成都市計畫之目的，經依大眾捷運法第7條第4項規定，與被上訴人協議價購，協議不成後，始擬具徵收計畫書圖等有關資料報經內政部核准徵收，依土地徵收條例第3條第10款規定，係屬有據，難謂本件徵收處分於法有違，或與公益之目的不符。況且大眾捷運法應屬都市計畫法之特別法，於本件應優先適用，被上訴人援引司法院釋字第513號解釋，主張上開3筆毗鄰土地應先變更為公共設施用地，再行徵收乙節，應屬誤解。另依行為時優惠辦法第3條第2項規定：「前項之土地及建築改良物價格，以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算」，故臺北市政府以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，並無不合等語，資為抗辯。
四、上訴人（即原審參加人）臺北市政府則以：（一）臺北市政府依大眾捷運法第6條、第7條規定，辦理徵收捷運用地，及辦理捷運系統用地與毗鄰地聯合開發，乃雙軌作業；因聯合開發具不確定性，必要時，自可辦理徵收。（二）系爭土地經臺北市古亭地政事務所辦理假扣押登記後，臺北市政府多次函催被上訴人塗銷未果，被上訴人已違反開發契約第12條第3項規定，則臺北市政府遵照開發契約辦理，自無違誤。縱認於本件契約效力存續中，就系爭土地為徵收處分，嗣後才解除契約，惟因解除契約係使契約自始失效，亦不發生契約效力與徵收效力併存或法律關係不明確之情形。（三）依被上訴人所稱臺北市政府最後一次通知其辦理塗銷假扣押登記之92年1月23日北市捷五字第09230117900號函，可知臺北市政府確曾於92年4月25日函知被上訴人，臺北市政府已於92年3月19日將徵收計畫提報內政部，故應無被上訴人所指臺北市政府未訂期限之情事，從而被上訴人主張其並無未依限塗銷而違約之情形云云，應不足採。（四）臺北市政府於92年1月23日即函知被上訴人表示解除契約並欲徵收系爭土地，應認斯時臺北市政府已為解除契約之意思表示。嗣臺北市政府於92年3月19日提報徵收計畫書予內政部；內政部於92年5月2日准予徵收；臺北市政府於92年8月25日將徵收補償費存入保管專戶後，始完成徵收，故應無於開發契約效力存續中，同時辦理徵收之情事。（五）依大眾捷運法第7條規定，聯合開發所需「大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地」，亦得以徵收方式為之。蓋以大眾捷運法第6條既已明定大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之，自無另訂大眾捷運法第7條之必要，足見立法者亦肯認聯合開發之公益目的，故特別規定聯合開發需用土地，亦得以徵收方式取得，則本件以徵收取得聯合開發需用土地，與公益需要之要件相符。（六）臺北市政府為配合捷運新店線工程，已先辦理沿線土地之都市計畫變更，此有78年11月29日府工二字第379041號函配合捷運系統新店線工程變更沿線土地為交通用地計畫案之都市計畫說明書可稽。據此，臺北市政府於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫，已就系爭土地與交6、交7之土地規劃為「聯合開發用地」（其中包括被上訴人所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地），且於聯合開發用地上，就捷運設施與聯合開發建物共構大樓之規劃設計，融入於基地內併建蔽率、法定空地、容積率及相關建築法令等檢討，已具不可分割之關係，是以本件聯合開發用地，全部均屬本件興辦交通事業所必須使用之範圍。又都市計畫法第7條第2項規定，細部計畫係作為實施都市計畫之依據。查本件聯合開發，即係依據細部計畫之指定，而今協議不成，辦理徵收，亦符合為都市計畫法之特別法之大眾捷運法第7條規定，應認與都市計畫法第52條規定及司法院釋字第513號解釋，並無違背。（七）聯合開發用地以市區徵收或一般徵收辦理，均屬用地取得之方式，本件因市區徵收之規定難以援用，以及現地狀況無法達成市區徵收，故採一般徵收之方式辦理，此用地取得手段應與大眾捷運法第7條之規定無違。又關於協議價購部分，雖然90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項規定「主管機關應訂定優惠辦法」，臺北市政府確實於90年12月13日訂定及發布實施優惠辦法，惟該優惠辦法所定購買價格，亦同為以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算，至於本件協議價購時，因聯合開發契約第12條之抵銷約定，而依前3筆土地以公告現值加4成，後3筆不加成方式計算買價，並事前通知被上訴人，及與被上訴人個別磋商，均無違誤，本件徵收處分自為有效。再依都市計畫法定程序劃定之交通用地，係為都市計畫法第42條第3項規定之其他公用事業用地之一種，應屬都市計畫之公共設施用地，內政部79年1月18日台內營字第7521333號函已予明釋。本件經徵收之前3筆土地，即經都市計畫變更為興建大眾捷運系統而劃定為交通用地，應屬都市計畫之公共設施用地無誤，故本件並無誤引都市計畫法規或不應由臺北市政府報請徵收之情事。（八）按土地徵收條例第10條第2項但書明定，已舉行都市計畫公聽會或說明會者，徵收前不用再辦公聽會。本件於78年辦理都市計畫變更時，曾於78年5月13日及16日辦理說明會，應認已符合徵收程序規定。需用土地人亦已踐行適法之協議價購程序；另參照土地徵收條例第30條第1項前段、同條第2項規定，本件交通用地依公告土地現值加成4成，毗鄰地依公告土地現值不加成方式計算買價，與78年間同因捷運新店線辦理徵收之其他土地相同，符合公平原則，亦早經明定於開發契約第12條第3項，而為被上訴人所明知，自不得以此價格問題爭執徵收程序違法。（九）本件相關都市計畫早於78年間即已變更完成，聯合開發計畫書圖更於82年9月25日公告生效，臺北市政府據之與相關私有土地所有權人間之開發契約也早已簽訂，是為尊重既有之法律秩序，避免聯合開發計畫執行延宕，以及造成無辜之私有土地所有權人權益損害，選擇以一般徵收方式辦理系爭土地之徵收，符合必要性原則。又本件被上訴人若未與臺北市政府簽訂開發契約，早於79年間即與其他未參加聯合開發計畫者同時完成徵收。今雙方雖曾訂立開發契約，然契約第12條第3項中已明定若被上訴人違約，臺北市政府得徵收土地並解除契約，且約定若徵收補償費超出原徵收當期（78年7月1日）之補償費時，得為扣抵，以上各情，均為被上訴人所明知，是以臺北市政府在給予被上訴人相當充裕之時間（19個月）以塗銷查封，而被上訴人仍無法達成時，不得不遵照合約規定，依法徵收土地並解除契約，並無違背比例原則等語，資為抗辯。
五、原審以：（一）土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則，迭經司法院釋字第425號、第534號解釋在案。
土地徵收既係由國家基於法律規定，作成之行政處分，據以取得人民之土地，不只應嚴守作成徵收土地行政處分之法定要件，踐行其程序；另土地徵收基於必要性原則，土地徵收並非調整國家與私人間財產權之方法，亦不可作為國家取得財產權之手段，自不可作為違反契約損害賠償之條款，亦無從作為契約債務不履行之違約賠償之方法，是以聯合開發契約之違反，或可作為發動徵收之動機或因素，但絕非徵收行政處分之要件，徵收行政處分所應為之前置要件及徵收程序應遵守之事項，仍應確實踐行，不得率以聯合開發契約違反，即排除土地徵收所應遵守之法定程序，即逕准徵收。是以土地所有權人縱有違反聯合開發契約條款，亦屬需用土地人有無契約不履行損害賠償之請求權之問題，殊不得將應嚴守法定要件、踐行法定程序之徵收作為損害賠償之預定或手段。（二）依被上訴人與臺北市政府所簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約第12條第3項載有：「乙方（即本件被上訴人）提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後十日內通知甲方，或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部。」之約定，惟縱使雙方合意臺北市政府於何情形下得選擇採取徵收方式以取得土地，但其徵收要件及程序，仍不得違反土地徵收法律規定之程序，此為司法院釋字第425號所揭示之土地徵收法律優位原則之要求。故本件尚不得逕以被上訴人有上開契約規定所指涉情事，即認為徵收處分為適法，亦即縱認被上訴人或有違反聯合開發契約情形，仍應就土地徵收應遵守之法定程序審認徵收行政處分是否違法，殊不得以發動土地徵收前，或有聯合開發契約違反之情事，即置法定徵收程序於不顧。訴願決定逕以被上訴人違反聯合開發契約為由，即認訴願為無理由，殊屬有誤。本件自應從內政部92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收之行政處分，是否具備徵收土地之要件及遵守應踐行之程序論斷之。至於本件兩造就解除聯合開發契約是否有理之攻擊防禦方法，係屬聯合開發契約履約爭議；另兩造就徵收補償費是否依聯合開發扣抵，亦屬對徵收補償行政處分不服之問題，均與本件內政部以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收是否合法無涉。（三）參照土地徵收條例第10條第2項規定，需用土地人於報請目的事業機關許可興辦事業前，應舉行公聽會。而依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟依都市計畫法第26條第1項及內政部依同條第2項授權訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條規定，都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限，本院94年度判字第1709號判決闡釋在案。然內政部稱92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收前所舉辦之公聽會，係指本件於78年辦理都市計畫變更時，曾於78年5月13日及16日辦理說明會，此經臺北市政府自認在案，此外內政部及臺北市政府並未舉證證明最近5年內需用土地人就系爭土地曾舉辦任何說明會、公聽會，則依78年辦理說明會時起迄臺北市政府92年3月19日報請內政部核准徵收，已有14年之久，其中88年捷運新店線已完工並全線通車，此為眾所週知之事實，並有土地徵收計畫書第14項第（三）點記載可稽，因設施興建及事實狀態之改變，以14年前作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替本件徵收前應為之說明會、公聽會，自屬與法有違。（四）按行政程序法第102條規定及司法院釋字第409號解釋理由意旨，土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。內政部90年1月31日台（90）內地字第9064201號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第102條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，原審自得不予援用（本院94年度判字第1709號判決亦維持在案）。惟觀之原處分卷附通過本件土地徵收案之內政部土地徵收審議委員會92年4月23日第73次會議紀錄，內政部為核准本件徵收計畫前，除通知各需用土地人到場陳述意見外，並未依行政程序法之相關規定，給予本件徵收處分相對人即被上訴人陳述意見之機會，此有上開會議紀錄可稽，核有未合。況本件系爭土地目前尚未依聯合開發契約書動土施工興建之狀況、被上訴人已取得債權人銀行同意書並申請建造執照而有履約意願及雙方均有續以聯合開發方式重新訂約之可能，應無採取徵收手段之必要性等情形，若內政部於審議時予被上訴人陳述意見機會，應會考慮需用土地人與被上訴人繼續以聯合開發進行之可能性、徵收方式之必要性，不至於徒以被上訴人構成違約即認為應予徵收，是內政部於審議時更應予被上訴人陳述意見之機會。被上訴人雖曾對臺北市政府所屬捷運局於92年4月2日發函，陳報本件徵收緣由，並將副本分別送內政部及臺北市政府，但此係回覆臺北市政府捷運工程局（下稱臺北市捷運局）92年1月23日函，並非內政部審議前予被上訴人陳述意見機會所為之陳述意見，自無從認定已予被上訴人陳述意見機會。（五）需用土地人所提徵收計畫書所載目的事業主管機關許可，為行政院75年4月4日台75交字第6753號函，惟上開目的事業主管機關許可之事業，即興隆段4小段351之4、352、356之1地號3筆土地，作為新店捷運交通用地，並經內政部79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收被上訴人所有前開3筆土地之徵收案，經臺北市政府報經內政部以83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地在案，上開行政院75年4月4日台75交字第6753號函核准應已失其效力。嗣內政部再以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，係除興隆段4小段351之4、352、356之1地號3筆土地外，並包括興隆段4小段199之6、351之3、356地號3筆土地，後3筆土地顯非原79年核准徵收範圍，亦非前開75年4月4日函許可範圍。則內政部於13年後以92年5月2日台內地字第0920060925號函再為核准徵收本件系爭土地6筆（即經撤銷徵收之興隆段4小段351之4、352、356之1地號3筆，及興隆段4小段199之6、351之3、356地號3筆土地）前，自應再經目的事業主管機關許可。惟臺北市政府為興辦交通事業，報請徵收系爭土地，作為車站設施、路線及其他必要相關設施之開發使用，其目的事業顯與行政院75年4月4日台75交字第6753號函所核准之事項不同。況前次核准，距本件徵收已17年之久，因時間之經過而有情事變更，殊不得以上開行政院75年函作為本件土地徵收之目的事業主管機關之許可函。內政部92年5月2日之核准徵收逕以行政院75年4月4日台75交字第6753號函為目的事業主管機關許可函，顯係違法。（六）參見都市計畫法第52條前段及司法院釋字第513號解釋，興隆段4小段199之6、351之3、356地號等3筆土地為捷運場站之毗鄰土地，76年3月12日都市計畫說明書載使用分區：「第四種住宅區」，依都市計畫用途，已非作興建捷運系統相關設施之使用。若如需用土地人所擬具徵收計畫書所載係辦理交通事業（即興建捷運場站公共設施）必須使用上開用地，應循都市計畫變更程序，將原非公共設施用地之該3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，以符臺北市政府所主張本件徵收係為交通事業必須使用範圍之原意。臺北市政府雖於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫，就上述土地與交6、交7規劃為聯合開發用地（其中包括被上訴人所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地），認定本件聯合開發用地，全部均屬本件興辦交通事業所必須使用之範圍云云，惟查，臺北市政府於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫，係將被上訴人所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地等與上述土地與交6、交7規劃為聯合開發用地，方可配合使用，並非指一般徵收情形，此觀之無妨礙都市計畫證明書使用限制即載明：「使用時應受本市‧‧‧及臺北市都會區大眾捷運系統新店線萬隆站聯合開發計畫案計畫圖說規定之拘束」等語，即知：上開土地3筆土地係在聯合開發之方式下始可，若係一般徵收程序，則應循都市計畫變更程序將原非公共設施用地之該3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，始合於司法院釋字第513號解釋意旨。臺北市政府未先將3筆住宅區土地變更為公共設施用地，即行徵收，於法有違。（七）參見土地徵收條例第11條、第3條第2款規定及本院94年度判字第1709號判決意旨，徵收須基於公益需要，並合於比例原則，土地徵收始係合法，此於司法院釋字第409號就土地法施行期間之徵收亦有闡明。
再從本件徵收之徵收計畫書第14項（一）計畫目的二之記載，可知徵收系爭6筆土地之目的仍在於聯合開發，是以在協議會議時，自應評估有無再予聯合開發之可能。惟本件199之6地號土地現為既成巷道，約在圍籬外，356之1、352、351之4地號土地部分已作場站之用，場站已完工使用，高一樓，356地號土地部分為通往地下之工道，其餘系爭土地為空地等情，此經原審受命法官於94年8月12日到場勘驗屬實，而本件開發計畫係預計連同系爭土地建至17層，此經到場之臺北市捷運局開發處課長林勳杰當場說明在卷，均有筆錄及現場照片可稽，足見開發計畫案至今尚未開始發包興建。
另依本件聯合開發契約書所載，聯合開發並無期限之限制。是以，被上訴人縱使構成違約而應解約，開發案範圍內之土地均仍處於可依聯合開發方式辦理之狀況，應有再行聯合開發之可能，並無應以強制徵收方式辦理之必要。況在被上訴人與臺北市政府二次協議會之後，被上訴人尚以92年1月10日函告知臺北市政府已遵照協議結論，取得債權人銀行同意書並申請建築執照，表達欲履約之意願，被上訴人與臺北市政府更有再行聯合開發之可能，是否有強制徵收之必要，殊有疑問。至依聯合開發契約書之約定，並無開發期限，本件從聯合開發契約書80年簽訂後，經10年未進行聯合開發工程，但臺北市政府於90年6月間知悉系爭土地已遭假扣押，符合聯合開發契約書第12條第3項解約條款後，於不到2年內之92年5月2日即完成本件徵收，殊有以徵收為取得財產權之手段之虞。需用土地人率予選擇徵收之方式取得系爭6筆土地，即有權利濫用之違法。再查，依聯合開發契約書12條第3項後段規定，是以聯合開發契約書解約後再行徵收之補償費，因係以78年公告現值加4成計算補償費再予扣抵之結果，將遠不及再行徵收時之公告現值，所以協議價乃最不利被徵收土地所有權人之方式。惟依91年7月23日徵收前價購協議會（第1次）之會議記錄，及91年10月29日第2次徵收前價購協議會會議紀錄記載，仍係以聯合開發契約書解約為由，選擇以協議價購方式為之，從未評估其他方式，包括重新訂立聯合開發契約書之可能。需用土地人一再選擇協議價購方式從事協議價購程序，而該價購之價額係依78年之公告現值，即係以最不利被上訴人之方式取得系爭6筆土地，即有權利濫用之違法。況臺北市政府於91年10月29日之徵收前價購協議會（第2次），僅提出依78年7月1日之公告土地現值加4成作為協議價購之買價，並未參照大眾捷運法第7條第4項規定，依主管機關所訂定優惠辦法提出買價，即認為協議不成立，則此協議價購程序亦非適法。被上訴人聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合等詞，為判斷基礎，因而將訴願決定及原處分併予撤銷。
六、本院按：（一）「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可（第1項）。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限（第2項）。」土地徵收條例第10條定有明文。此之公聽會應係為徵求關於興辦土地徵收條例第3條各款所定事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。另興辦之事業如經目的事業主管機關許可，其後需用土地人始應就該項事業所須土地其應以徵收取得者，向徵收核准機關提出徵收土地申請，如經一次徵收申請，所須土地即全數取得，自無須再為其他申請行為，惟若未能經一次徵收申請即取得所須土地，而須再行為徵收土地申請者，其後所為徵收申請，亦無再提出興辦事業許可申請之必要。（二）「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。依前開規定應踐行之以價購或其他方式取得之協議程序，應以土地所有權人就應徵收之土地有移轉權限，價購或其他方式取得之協議始有成立之可能，而有先為協議之必要，苟該土地所有權人就應徵收土地已無移轉權限，即無成立協議之可能，需用土地人應無庸於申請徵收前，先踐行以價購或其他方式取得土地之協議程序。另依強制執行法第136條準用同法第113條、第51條第2項規定，不動產經實施查封後，債務人就查封之不動產所為移轉、設定負擔或其他有礙執行效果之行為，對於債權人不生效力。則應徵收之土地於經所有權人之債權人聲請法院執行假扣押後，該土地之所有權人對應徵收土地已失其移轉權限，需用土地人於就土地申請徵收前，應無依土地徵收條例第11條先踐行以價購或其他方式取得土地之協議之必要。（三）「都市計畫法制定之目的，依其第一條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第五十二條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」業經司法院作成釋字第513號解釋。觀之此解釋意旨，苟就徵收土地所欲為之使用，與都市計畫相合者，應無非踐行變更都市計畫不得徵收土地之問題。
七、經查：（一）臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站需要，報經內政部以79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收被上訴人所有系爭交通用地3筆土地，嗣因被上訴人選擇參加大眾捷運系統新店線萬隆站（交6、交7）聯合開發，於80年6月10日與臺北市政府簽訂新店線萬隆站（交6、交7）開發契約書，臺北市政府乃報經內政部以83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開交通用地3筆。另被上訴人於80年12月30日同意提供其所有系爭住宅區土地3筆土地參與聯合開發，並與臺北市政府簽訂開發契約在案。嗣因臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理被上訴人系爭土地假扣押限制登記（債權人為泛亞銀行股份有限公司），臺北市政府依開發契約第12條第3項：
「乙方提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記（第8條第1項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後10日內通知甲方，或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部，並解除本契約。」之約定，以90年7月27日府捷五字第9007149500號函限期被上訴人於2個月內辦理塗銷該假扣押登記，其後並多次催辦上述事項（90年8月30日府捷五字第9010421800號函、同年10月9日府捷五字第90165862號函、10月23日府捷五字第9016587101號函、92年1月17日北市捷權字第09132996500號函、同年1月23日北市捷五字第09230117900號函），被上訴人仍未於期限內完成塗銷假扣押登記，臺北市政府乃依開發契約第12條之約定，報經內政部以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收被上訴人所有系爭土地，並經臺北市政府92年6月3日府地四字第09202091000號公告徵收，於92年8月25日將徵收補償費發放存入保管專戶，完成徵收等情，為原審依法認定之事實。（二）臺北市政府在系爭土地於90年6月22日經被上訴人之債權人聲請執行假扣押，並為假扣押登記後，依其與被上訴人簽訂之開發契約第12條約定，限期通知被上訴人塗銷假扣押登記，被上訴人未為之，依約臺北市政府即得「徵收系爭土地」並解除開發契約。依土地徵收條例第13條關於徵收土地由需用土地人申請，及第14條關於土地徵收由中央地政機關核准之規定，此之臺北市政府得「徵收系爭土地」，其意似係指臺北市政府得採取土地徵收之方式取得土地，則臺北市政府於此際發動徵收土地申請，應無不合。至徵收土地申請，須合於法定之要件及程序始得准許，尚非依開發契約第12條之約定，即得准許，事屬當然。（三）臺北市政府於提出徵收系爭土地申請時起至內政部核准徵收時止，系爭土地均處於被查封之狀況，依前開理由六（二）之規定及說明，臺北市政府應無須與被上訴人先行協議以價購或其他方式取得土地。從而，臺北市政府於本件不論已否或如何為價購或其他方式取得土地之協議，應無違反土地徵收條例第11條規定之可言。原審謂本件徵收處分作成前未踐行協議價購等程序，違反土地徵收條例第11條規定等語，即有未適用前開強制執行法規定之違法。（四）原審認定臺北市政府申請徵收系爭土地時，所提出之目的事業主管機關許可興辦事業文件為行政院75年4月4日台75交字第6753號函。觀之該函內容，行政院所核定准許臺北市政府興辦之事業乃臺北市都會區捷運系統紅線、藍線、綠線（即新店線）、桔線、棕線之交通事業，此項臺北都會區大眾捷運系統交通事業中之新店線部分，業已完工，並已通車之事實，為原審已為認定，亦為眾所明知之事，本件交通事業之興辦許可應無業經撤銷之問題。原判決雖記載「需用土地人所提徵收計畫書所載目的事業主管機關許可為行政院75年4月4日台75交6753號函，惟上開目的事業主管機關許可之事業即興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地，作為新店捷運交通用地，並經被告79年5月9日台
（79）內地字第801742號函核准徵收原告（即本件被上訴人）所○○○區○○段○○段351之4、352及356之1地號等3筆土地之徵收案，但上開徵收案經參加人報經被告83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地在案，上開行政院75年4月4日台75交6753號函核准應已失其效力。
」等語，惟行政院75年4月4日台75交字第6753號函並未經撤銷，其理由除如前述外，另依行政院函得興辦之交通事業，包括臺北市都會區捷運系統紅線、藍線、綠線（即新店線）、桔線、棕線，內政部依該興辦交通事業之許可，以79年5月9日台（79）內地字第801742號函徵收之土地，乃前開捷運系統新店線所須土地，僅屬依前開事業興辦許可得徵收土地之一小部分，而系爭3筆土地復屬捷運系統新店線所須徵收土地之一小部分，是系爭3筆交通用地僅占前開行政院許可函得興辦事業所須徵收土地之極微小部分，系爭3筆土地之撤銷徵收，當無影響本件交通事業之興辦許可。再者，觀之內政部83年1月27日台內地字第8301772號函記載之內容，該函所撤銷者乃上開3筆土地及同一開發契約範圍內之土地之徵收處分，不得認係撤銷前開行政院函之興辦交通事業許可；況本件交通事業興辦許可，並非內政部之權限，內政部亦無由撤銷非其權限所在而原係由其上級機關行政院所作興辦事業許可。是原審關於前開行政院函所為本件交通事業興辦許可業經撤銷之認定，非惟與其已認定事實矛盾，且與卷內資料不合，亦與上下級間不同行政機關權限規定及現存事實相違。（五）本件行政院所為興辦交通事業許可既已作成且仍存在，依前述理由六（一）之規定及說明，臺北市政府於92年間為興辦該業經許可之交通事業而申請徵收系爭6筆土地前，無須再就事業計畫報經目的事業主管機關請求許可興辦事業，亦無於申請該許可前舉行公聽會之可言。（六）就本件內政部核准徵收處分所徵收之系爭3筆住宅區土地，臺北市政府業已出具徵收土地有無妨礙都市計畫證明書，其上載明系爭3筆住宅區土地其都市計畫編定分區使用類別為第四種住宅區，使用時應受臺北市土地使用分區管制、該地區都市計畫說明書及臺北市都會區大眾捷運系統新店線萬隆站聯合開發計畫案計畫圖說規定之拘束，另本件徵收無妨礙都市計畫等情，亦經原審依法認定。依前開理由六（三）之規定及說明，本件徵收之系爭3筆住宅區土地，似無須經變更都市計畫程序始得徵收之問題，果爾，則未為都市計畫變更，自不違反司法院釋字第513號解釋意旨。（七）本件被上訴人與臺北市政府就系爭土地訂有開發契約，該契約第12條約定：「乙方（即本件被上訴人）提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後十日內通知甲方（即臺北市政府），或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部。」似可認被上訴人於訂約前，已就系爭土地如不能以聯合開發方式興辦本件交通事業，臺北市政府即有以徵收方式取得土地之必要，及若就系爭土地為徵收，被上訴人之權利義務如何，業已知之甚詳，始簽訂開發契約；另被上訴人於其原有系爭土地經法院查封後，臺北市政府與其間有多次公文往返商議處理方案，內政部亦接獲通知，而知悉其情事，亦為原審所認定，似可認有關本件土地徵收所根據之事實，屬客觀上明白足以確認者，依行政程序法第103條第5款規定，內政部應無給予陳述意見之機會之必要。原審就前開事實未遑予以斟酌，而謂內政部仍應依行政程序法第103條規定，給與被上訴人陳述意見之機會，內政部疏未為之，係屬違法等語，應有未合。（八）本件被上訴人於其所有系爭土地於90年6月間經查封後，未於臺北市政府所定期限辦理撤銷查封，經多次商議，被上訴人均未達成撤銷查封之效果，至91年10月間臺北市政府與被上訴人協議價購不成後，始申請徵收系爭土地，已歷時一年半以上，並非被上訴人一有契約之違反，即行申請徵收系爭土地；另臺北市系爭土地被查封期間，並無經被上訴人同意（如價購、另訂開發契約）而得取得系爭土地之方法；此外，本件系爭土地又未符合土地徵收條例、平均地權條例、大眾捷運法相關法律所定得以區段徵收、土地重劃等方法取得之要件，則臺北市政府申請內政部以一般徵收方式取得系爭土地，似難認臺北市政府有以徵收為取得財產權之唯一手段，而有濫用權利之虞。況本件聯合開發契約訂定後，迄臺北市政府申請徵收時止，未進行聯合開發工程，惟其原因為何，有無可歸責之人，應予釐清，始可得悉臺北市政府依一般徵收取得系爭土地，是否有濫用權利之違法，原審就此未為調查，即認臺北市政府係屬濫用權利，似有速斷。再者，本件系爭土地於徵收前，原無協議價購之餘地，已如前述，原審以臺北市政府所提出協議價購之價格不利於被上訴人，即謂臺北市政府有濫用權利情形，應非有據。（九）綜上所述，本件原判決尚有疏漏，臺北市政府及內政部上訴意旨指摘其違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決廢棄之；因本件事實調查尚未盡翔實，爰予發回原審，由原審重為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 黃 合 文法官 吳 明 鴻法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
書記官 阮 桂 芬