最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02080號上 訴 人 三冠王有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○○ 送達處所同上
送達代收人 乙○○信義路4段96號9樓之3訴訟代理人 邱琦瑛 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 丙○○ 送達處所同上訴訟代理人 林石猛 律師
邱揚勝 律師上列當事人間因使用費事件，上訴人對於中華民國94年10月27日高雄高等行政法院93年度訴字第750號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
壹、緣上訴人自民國88年4月起利用被上訴人雨水下水道附掛有線電視電纜線，被上訴人原以每公尺每月新臺幣（下同）1元為基準，計收使用費。嗣被上訴人以其92年9月間訂定「臺南市道路使用費收費基準表」第7項規定，雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑3公分以下之使用費收費基準，提高為每公尺每月3元，乃分別以93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函，通知上訴人繳納92年下水道及側溝新增加掛纜線使用費計135,060元及93年下水道及側溝附掛電纜使用費計11,573,847元。上訴人對之不服，提起訴願，經訴願決定以上訴人與被上訴人既訂有「臺南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」，則有關契約之履行爭執事項，核屬私權爭議，非屬訴願之範圍為由，而不予受理。上訴人仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件上訴人主張：查本件當事人雙方於88年起即就纜線附掛下水道之法律關係逐年簽定「臺南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」（下稱租用契約）以為規範，當時所適用之法律依據亦屬臺南市市有財產管理自治條例，是以倘肯認得以「臺南市市有財產管理自治條例」為被上訴人93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函（下共稱「系爭處分」），之法律依據，則本件即非屬地方制度法第67條後項所指之情況，而應適用同條前項：「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定」（因已有法律之規定）。是以，縱認被上訴人得依「臺南市市有財產管理自治條例」為纜線附掛下水道之收費依據，然渠仍應另依規費法第10條之明文規定，於調整每月1元至3元之費率時，具體檢附營運、維護、改良、管理及其他相關成本資料，洽商被上訴人規費主管機關同意後，送臺南市議會審查後公告之，惟原審一方面既認「系爭處分」之法源依據為「臺南市市有財產管理自治條例」，他方面又認臺南市道路使用費收費基準表（下稱收費基準表）僅須送經臺南市議會形式審查為已足，毋須檢附任何成本資料，顯有適用法規不當及理由矛盾之重大違誤。次查臺南市市有財產管理自治條例所欲規範適用之客體係「利用道路」者，乃與臺南市管線工程使用道路管理自治條例欲適用之客體有部分重疊，依法理適用原則既係從具體到抽象，更為具體且施行日期於後之「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」自應優先適用，是以原審誤認系爭處分得以臺南市市有財產管理自治條例適用為已足，亦有判決不適用法規或適用不當之違誤。另依被上訴人最後所提呈「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」送交審查時所檢附之「臺南市管線工程使用道路管理自治條例草案總說明」可知，被上訴人另訂臺南市管線工程使用道路管理自治條例之主要目的，既已包括解決「暫掛下水道纜線」原依據法令要點停止適用之問題，則「附掛下水道之纜線」當然為「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」涵攝適用之範圍。至於原審所據僅係草案階段理由，效力上當然應依被上訴人最後送件之立法理由為斷，始為正辦；再按被上訴人依據臺南市管線工程使用道路管理自治條例所制定，據以向上訴人收費之臺南市道路使用費收費基準表，該表第7項亦明列:雨水下水道各種構造物附掛電纜線，益堪確認被上訴人自始即採上訴人相關纜線附掛行為，應適用臺南市管線工程使用道路管理自治條例之見解，從而該條例第45條「2年內免收使用費」規定，即應援用。復按詳參臺南市管線工程使用道路管理自治條例第1條、第2條第1款及第3款等規定，足見立法機關業已明示該條例適用文義上，乃當然包括「有線電視之管線」;另外參酌被上訴人要求對照之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，該條例第4條就「適用設施物」客體之規定，亦可證「附掛雨水下水道之纜線」概念上本即為「道路設施物」之文義範圍所涵攝，立法者若有意排除，應另行明文排除限縮，而被上訴人既未於「臺南市管線工程使用道路管理自治條例中」予以排除，則論理上「附掛下水道之纜線」概念上當即為「道路設施物」之文義所涵攝。另參規費法第2條及第10條規定明白可知，自規費法公布及生效後，地方機關合法收取道路使用規費之前提為，須經由「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」等程序，收費始可謂有法律依據，而符法律保留原則，相同見解亦有臺北高等行政法院92年度訴字第3443號裁判所闡明，設若系爭處分確僅係依「臺南市市有財產管理自治條例」為唯一適用依據，則反得確認系爭處分之法律依據，從未經「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，乃牴觸規費法之相關規定，蓋被上訴人非僅誤植「收費基準表」之法律依憑說明資料，且就「收費基準表」送經市議會亦僅為形式審查，而就「每公尺3元」如何計算得出之成本資料，完全付諸闕如。事實上，為配合「規費法」之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，內政部業已發布市區道路費收費標準;另經濟部委託學術單位研究結果亦認，目前同屬纜線附掛下水道之使用性質，臺北市為1元，桃園縣為2元，臺南市竟為3元，此種租金收費標準不一的結果，可能造成業者因考量經營成本而選擇性提供服務，反使該地區人民無法享受到因市場競爭所帶來的優惠。綜上所論，原審判決確有判決不備理由及理由矛盾之重大違法，爰請求廢棄原判決，撤銷原處分及訴願決定。
參、被上訴人則以：查臺南市道路使用費收費基準表雖係被上訴人依臺南市管線工程使用道路管理自治條例第43條第1項、第2項所訂定，惟該收費基準表第7項，業已就雨水下水道附掛電纜線之使用費收費基準規定明確，自係臺南市市有財產管理自治條例第51條第2項所謂之法令另有規定之情形。原審於判決書中確已詳述系爭處分之法源依據及其合法性等，均已一一論證詳細說明，並無判決不備理由之違背法令。次查有線電視係於近年新興發展之事業，而各級行政機關為擴大資訊之流通，無不盡力在法源及實務運作上，配合有線電視業者管線之興設，然因市區道路埋設之管線 (如天然氣、輸水管等)已過於擁塞且在某些現實之考量下，一時間並無法容許有線電視業者挖掘道路埋設管線。惟內政部曾於86年發函訂頒有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點及為了廣大民眾著想，是被上訴人即於88年4月起依臺南市市有財產管理自治條例第51條之規定，與上訴人簽訂臺南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約。惟因內政部於89年10月18日廢止前開處理要點，而被上訴人為有效統籌規劃市區道路及下水道之建設及管理，即依地方制度法第19條第6款第4目及第10款第1目之規定，制定臺南市管線工程使用道路管理自治條例，並於92年9月5日公布施行。於制定之過程中，亦曾召開公聽會聽取相關事業單位之寶貴意見，且多次發函向上訴人敘明立法源由、程序及進度，上訴人早已知悉。另原審亦詳就新增及原有之附掛於臺南市公有雨水下水道之有線電視電纜線部分，為何不適用臺南市管線工程使用道路管理自治條例第45條規定2年內免收之理由詳予論證，即參諸該條例第2條第3款、第4款及地方制度法第19條第6款第4目及同條第10款第1目之規定即可明晰，自無任何理由矛盾之情。又臺南市管線工程使用道路管理自治條例送臺南市議會審議時，被上訴人依該條例第43條第1項、第2項規定，業已將「臺南市道路使用費收費基準表」一併送審，臺南市議會並已照案通過。而觀之該使用費收費基準表，其各項收費標準係參諸各使用係數(即道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度)，並依興建、購置、營運、維護、改良、市場因素及其他相關成本而定之，並經被上訴人陳明在卷，核與規費法第10條第1項第2款規定法理相符。再者，被上訴人將系爭使用費調高為3元之理由，業已詳述。又被上訴人本身即為系爭使用費徵收主管機關，為使該費率基準更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請學者專家等共同研定，報市議會審議時亦舉辦公聽會讓業者陳述意見，且該費率基準也經被上訴人併同臺南市管線工程使用道路管理自治條例一併送請臺南市議會審查通過，並經被上訴人公告各情，有臺南市自治法規審查小組審查會議紀錄、臺南市○○○○道附掛纜線費率計收問題會議紀錄、被上訴人92年4月16日南市工護字第09231021210號函、92年9月5日南市法行字第09209508540號函及被上訴人所呈相關立法資料及臺南市議會92年3月11日南市議字第0920907號函影本附卷可稽。核與規費法第10條第1項第2款規定之意旨無違。再查，因各縣市都市發展年代不同，為因應將來使用上之需要，各自有其重新規劃之需要，以符合實際情況;各縣市亦因上開原因，而制訂不同收費標準。若認不同市場業者皆應繳納相同使用費之齊頭式平等，即為公平，實難令人信服。另確實反映成本乃是使用費計算的基本原則，被上訴人亦多次與上訴人等有線電視業者說明其收費內容及原因，並未藉此徵收超過其實際所負擔成本的金額。依規費法之規定使用費的課徵乃是為籌措道路及下水道修建、改善、養護及管理等之經費，上訴人除切實遵行「專款專用」的精神之外，亦已完整公布道路及雨水下水道修建所需費用概算資料，俾讓上訴人能了解與評估政府訂定的徵收基準，並無違反正當程序原則之情。再查，臺南市管線工程使用道路管理自治條例第45條免徵使用費之立法意旨，係為因應年代久遠，缺乏完整資料，並鼓勵早年埋設於道路下之各種管線、人孔等設施之業主，向被上訴人誠實申報，以利後續管理，乃有2年之過渡免徵期間；而本件上訴人於被上○○○區○設○○○道路之管線與置箱，均依前開條文予以免徵，惟雨水下水道附掛管線，非屬「已設置於道路之設施物」，而是附掛於下水道，與條文即有所不符，當非本條適用之客體，自無2年之過渡免徵期間。再者，依臺南市管線工程使用道路管理自治條例第2條第3款對設施物之立法定義，亦未包含有線電視之管線。
本案係屬臺南市市有財產管理自治條例第51第2項之法令另有規定之情形，且依臺南市管線工程使用道路管理自治條例第2條第3及第4款之規定已明確定義電訊管線非屬「設施物」。縱退萬步言，如上訴人所言系爭處分應適用臺南市管線工程使用道路管理自治條例，其適用結果將更明確指出系爭有線電視管線係屬「電訊管線」之範疇，更無「設施物」之適用，依此自無臺南市管線工程使用道路管理自治條例第45條之適用，故其理由雖不同，但判決結果將無二致。末查，有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點停止適用，係因前開要點停止適用係時值固網執照發放後(民國89年時發放執照)，然固網電信管線未包含於前開處理要點之下，因網業者鋪設網路困難重重，電信總局為免因不公平競爭致使中華電信獨占市場，而破壞當初開放固網執照係為促使市場機制健全，而使費率調降以符合人民期待之目的，其立法理由並與有線電視電纜無涉等語，請求判決駁回上訴，資為抗辯。
肆、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：按臺南市○○○○道屬縣（市）財產，有關縣（市○○○道之財產，其經營及管理屬地方制度法第19條第2款及第6款之縣（市）自治事項。
而縣（市）財產之經營及管理必涉及向使用者收費事宜，故收取有線電視纜線附掛下水道使用費亦屬縣（市）自治事項。被上訴人於91年8月5日地方制度法公布施行後，修正公布「臺南市市有財政管理自治條例」以規範市有財產之保管、產籍、維護、取得、使用、收益、開發利用等事宜，具有自治條例位階，其於第51條明定利用公有土地、道路設置或裝置電纜、電訊而使用者，應計收使用費之原則，且授權被上訴人得依其他法令或得比照一般非公用土地租金標準計收，則被上訴人依上開規定對上訴人徵收其附掛下水道之有線電視纜線使用費，自屬有據。又規費為非稅公課，其與稅捐不同者，在於前者有對待給付，後者則無對待給付。故地方制度法第67條僅規定地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，則經各該立法機關之決議徵收之。而規費法僅規定規費之範圍及課徵原則，並非具體之課徵規費要件。是地方自治事項徵收之規費，如符合規費法之規費範圍及課徵原則，即可徵收；僅在於規費法未規定者，始須經地方立法機關議決徵收之。又規費負擔義務之特殊合理正當性，在於規費義務人所取得之特殊經濟利益或公權力因為其為特殊服務而有所支出。稅捐之特性，在於無對待給付，或對待給付無法衡量其價值，而祇能求諸量能原則。對稅捐而言，無法就個人受益加以追究，所考量者僅為其負擔稅捐之能力。反之，規費負擔則受對等報償原則拘束，有規費法之概括授權已足。如國家資源之使用僅有利於特定群體者，因個人或個別群體所產生之費用，宜使該等人透過規費支付之，而非取之於全民負擔。而被上訴人主張其將系爭使用費調高為3元之理由，在於臺南市○○道路之側溝狹窄，如因應電訊業者需求纜線附掛側溝，其斷面需修改，亦即需將原有之Ｕ型水溝增加斷面，以利纜線垂掛，如此才不會因纜線之垂掛造成水溝堵塞、淤積釀成災害，凡此均需增加工程費（含材料及工資）以及模板、鋼筋等費用，約每公尺100元，預計10年後附掛纜線必須下地，加上水溝清疏及管理維護，因此每公尺3元係合理反應成本等情，業據被上訴人工務局承辦人員周南到庭證述在卷，並有被上訴人92年7月28日南市工護字第09202431510號函附卷可稽。又被上訴人本身即為系爭使用費徵收主管機關，為使該費率基準更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請學者專家等共同研定，報市議會審議時亦舉辦公聽會讓業者陳述意見，且該費率基準也經被上訴人併同「臺南市○○○○道路自治條例」一併送請臺南市議會審查通過，並經被上訴人公告各情，有臺南市自治法規審查小組審查會議紀錄、研商本市○○○道附掛纜線費率計收問題會議紀錄、被上訴人92年4月16日南市工護字第09231021210號函、92年9月5日南市法行字第09209508540號函及被上訴人所呈相關立法資料及臺南市議會92年3月11日南市議字第0920907號函影本附卷可稽。核與規費法第10條第1項第2款規定之意旨無違。又上開收費基準表第7項規定雖係包裹於基於「臺南市○○○○道路自治條例」第43條第1項、第2項所訂定之「臺南市道路使用費收費基準表」內，惟該收費基準表第7項，既已就雨水下水道附掛電纜線之使用費收費基準規定明確，並經市議會審查通過而經被上訴人公告在案，為上訴人所不爭，自係臺南市財產管理自治條例第51條第2項所謂之法令另有規定之情形，是被上訴人據以調整上訴人有線電視纜線附掛於雨水下水道之收費基準為每月每公尺3元，向上訴人收取使用費，於法並無違誤。另觀諸臺南市○○○○道路自治條例第45條規定可知，經所有人於該自治條例施行後6個月內清查向被上訴人申報設置確認並自施行日起2年內免收使用費者，應以設置於「道路」之「設施物」為限，易言之，倘非屬該條例所稱之「道路」或「設置物」，縱經所有人於該條例施行後6個月內清查向被上訴人申報設置確認，亦無得免收使用費。查上訴人係於93年3月5日以93（冠）有字第022號函向被上訴人申報其纜線附掛於邊溝長度426,410公尺、管道長度68,
577.5公尺及置箱共1,275處等3項，其中就管道長度及置箱涉及使用道路之部分，因符合「臺南市○○○○道路自治條例」第45條之規定，被上訴人已予免收使用費，業經被上訴人陳明在卷，且為上訴人所不爭，是本件兩造爭執之部分係系爭附掛於臺南市公有雨水下水道（邊溝）之有線電視纜線部分。而依同條例第2條第3款、第4款所規定，足見該條例係將有線電視管線列為電訊管線之一種，並與設施物分別列款解釋，顯見該條例並無將有線電視管線歸屬該條例所指「設施物」之意思，「有線電視管線」既非屬設施物，則本件有爭執之附掛於公有雨水下水道（邊溝）之「有線電視纜線」，是否有適用該條例第45條之餘地，已非無疑；再者，「臺南市○○○○道路自治條例草案總說明雖有記載：一、為配合內政部函示：「前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用」遂於「本草案」增列相關條文。並於立法要旨項下第44點記載：明定架空線之限制及雨水下水道附掛纜線之權宜措施（草案第47條）。惟臺南市○○○道系統較為老舊及窄小，為防止下水道系統排水不良及希冀根本解決此種不正確之殊殊狀況，即於90年1月29日修正版之草案條文第47條明定：「公共設施機關（構）因新設、拆遷及換修時，應將該路段原有管線儘量埋設地下，其架空線得依下列方式限制之：一、各種電桿．．．。二、為配合加速管線地下化，各種管線、纜線附掛污、雨水下水道系統設施將另訂落日條款。三、有線電視及固網需臨時性立桿，其辦法本府另訂之。」同條例草案第49條第1項第4款亦載明：
「附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物。但暫掛於雨水下水道者，辦法另訂之。」可知上開自治條例制定時，即有將有線電視纜線暫掛於雨水下水道之情形予以排除適用之意。加以臺南市自治法規審查小組92年2月20日第8次審查會會議紀錄決議（八）載明：草案第47條至第50條建請刪除，併入相關條文即可。此均有被上訴人函送原審之立法資料影本附卷可稽。足見依該條例第2條第3款及第4款之定義，即足資區別排除有線電視等電訊管線之適用，毋庸於草案第47條至第50條復加贅文，以求體例簡明，足見上開自治條例第45條並不含有線電視纜線附掛下水道之情形甚明。尤其自該條例第43條第1項、第2項及第44條之文義，另參酌內政部訂頒「有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點」（89年10月18日廢止）第1條及第2條及其廢止之理由，相互對照，亦可知有線電視電纜附掛下水道乃係其能挖掘道路從事纜線地下化前之權宜措施，至埋設道路予以地下化則為最終之目標，是上開臺南市○○○○道路自治條例第43條及44條所稱之使用道路而應計收使用費，前者係指挖掘道路而使用道路，後者則指為設置「設施物」而使用道路者而言，均不包括使用「下水道」附掛有線電視電纜在內。從而該條例第45條所稱之「使用道路」自不包含「使用下水道」甚明。
是關於本件所爭執之附掛於公有雨水「下水道」（邊溝）之有線電視纜線，自無「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第45條規定之適用。綜上所述，上訴人之主張，既不足採。原處分依「臺南市市有財產管理自治條例」第51條及「臺南市道路使用費收費基準表」第7項規定，向上訴人徵收系爭下水道及側溝新增加掛纜線使用費，並無違誤。訴願決定以本件核屬私權爭議，非屬訴願之範圍，而不予受理，理由雖有未洽，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，非有理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴等詞，為其判斷之基礎。
伍、本院查：㈠按臺南市管線工程使用道路管理自治條例第43條第1、2項規定：「道路挖掘經審查合格者，由本局核定應繳納之道路挖掘許可規費(以下簡稱許可規費)、道路使用費(以下簡稱使用費)及．．．」「．．．前項使用費及道路修復代辦費之收費基準，由本府定之。」；「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後6個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起2年內免收使用費。」亦為同條例第45條所規定。㈡又按以自治條例授權地方政府訂定發布自治規則為補充規定者，內容須符合自治條例授權條文之立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。又原則上同一個法律用詞在同一法律各相關規定中應作相同解釋。本件被上訴人收取系爭道路使用費所依據之「臺南市道路使用費收費基準表」，若是如被上訴人所陳述其係基於「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條第1項、第2項授權訂定發布者，而「臺南市道路使用費收費基準表」將「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」明確列為第7項之設施物，則「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條規定之道路使用費收費範圍，應當解釋為包括「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」，否則被上訴人所訂定公布之「臺南市道路使用費收費基準表」將「電纜線附掛於雨水下水道」列為第7項之設施物，並據之收取道路使用費，此規定即有逾越母法「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條第1項、第2項授權範圍之疑義。再者，「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第45條中「道路」之法律用詞應與其相關規定之同條例第43條中「道路」之法律用詞，原則上應作相同之解釋，亦即「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條中「道路」之法律用詞若解釋為包含「雨水下水道各種構造物」，則同條例第45條關於「道路」之法律用詞亦應解釋為包含「雨水下水道各種構造物」。又「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第2條規定乃對於本條例使用之法律用詞之定義，其中3款所定義之設施物，明確規定包括使用道路設置電纜線；而雨水下水道各種構造物附掛電纜線若屬於該款規定之使用道路設置電纜線，則不因其電纜線亦屬於同條第4款所定義之電訊管線而謂其不屬於同條第3款所定義之設施物。原判決以前揭理由，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟對於被上訴人收取系爭道路使用費所依據之「臺南市道路使用費收費基準表」，是否確實如被上訴人所陳述其基於「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條第1項、第2項授權訂定發布者？以及「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」是否屬於同條例第2條第3款規定之「使用道路設置電纜線」？在在關係著本件被上訴人收取系爭道路使用費所依據之「臺南市道路使用費收費基準表」將「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」列為第7項之設施物，並據之收取道路使用費，此規定是否逾越母法「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」第43條第1項、第2項授權範圍？亦即系爭雨水下水道各種構造物附掛電纜線是否屬於同條例第43條規定道路使用費授權訂定之範圍？以及是否符合同條例第45條所規定2年免收使用費之法定要件？原判決就此關於法令適用之重要事項未予詳究，即遽爾駁回上訴人在原審之訴，其法令之適用，容有未洽，上訴意旨指摘原判決違背法令，為有理由，爰將原判決廢棄發回原審法院更為審理。
陸、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 東 都法官 陳 秀 美法官 侯 東 昇法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩