最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00200號上 訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○律師
丙○○律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人對於中華民國94年7月28日臺北高等行政法院93年度訴字第2525號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）第5條規定，以民國（下同）92年3月10日北市工養字第09240007600號、92年3月12日北市工養字第09240009100號、92年3月12日北市工養字第09240009500號及92年3月12日北市工養字第09240009600號等函示通知上訴人所屬臺北供電區營運處、臺北市區營業處、臺北南區營業處及臺北北區營業處等繳納使用費。上訴人不服上開函示，提出訴願，經被上訴人重新審查，認為部分有理由，乃將原15份道路設置設施物使用費收據註銷作廢，另檢送新開立之收據，上訴人仍表不服，遂向臺北市政府提起訴願，經該府以92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」又因上訴人迄今未繳納90、91、92年度應繳納使用費，被上訴人乃以92年9月19日北市工養字第09240030500號函知上訴人，被上訴人依規費法第20條規定徵收15％滯納金。其後，被上訴人審認前開函示，針對上訴人90年及91年度應繳納使用費重為之處分，因誤計入包含00000000號收據等6項「逾期加倍使用費」部分，乃以臺北市政府名義以92年12月16日府工養字第09225869100號函通知上訴人更正，並將該府前開92年4月23日府工養字第09209041500號函檢附之收據編號920127、920
128、920129號等3份繳費單據作廢。上訴人仍不服被上訴人前開函示，亦提起訴願，經訴願決定：「原處分關於附表編號一、三、九部分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分；關於附表編號二、四、六、八、十部分訴願不受理；其餘訴願駁回。」上訴人猶表不服，遂就被駁回之「臺北市○○道路設施使用費收據」編號北市使工字第22號及第24號部分提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依市區道路條例及公路法修訂後之規定辦理，各地方政府目前僅得依市區道路條例及公路法修正情形，預為研擬收費基準因應之，被上訴人不得逕以收費辦法收取道路使用費。迄今被上訴人對上訴人收取道路設置設施物使用費，並無法源依據，故原處分應已違反「法律保留原則」。且收費辦法收取使用費之規定涉及地方自治團體居民之權利義務，依地方制度法第28條第2款規定，應以自治條例定之，臺北市政府僅以收費辦法規定，亦已違法。（二）被上訴人與上訴人應適用經濟部函令，即電業使用道路僅依實際損害補償，不按年支付使用費。上訴人於道路設置設施物當屬收費辦法第5條後段之「法令另有規定」，而毋庸給付使用費。被上訴人向上訴人收取每年與損害額無關之道路使用費，與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符。（三）收費辦法公布施行前，上訴人依電業法第50條及53條規定，於公有道路設置供線電路，毋須給付使用費，上訴人亦基此計算發電成本，訂定電價，基於「法律不溯及既往原則」，被上訴人嗣後自不得因收費辦法之制定對於系爭既設設施物徵收使用費，致使上訴人遭受不能預見之損害，損及法安定性及人民之信賴保障。（四）縱認被上訴人向上訴人依收費辦法收取道路使用費與法無違，惟使用費金額數目龐大，對於上訴人權利有重大影響，被上訴人自應詳列其使用費金額計算根據，詎被上訴人僅為繳費單據，並未說明使用費金額計算根據，該處分應難謂適法。又收費辦法第1項原規定係以臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項為其法源依據，嗣經93年9月17日修正後，始改以規費法為法源依據，被上訴人於收費辦法修正前，即援引規費法對上訴人收取滯納金，難謂適法。
三、被上訴人則以：（一）地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。另收費辦法係依臺北市議會決議辦理，經臺北市政府相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂，而分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。依收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於「地方制度法」施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬地方制度法第25條自治條例之位階，且臺北市市有財產管理規則業經臺北市政府以90年5月1日府法三字第9004009200號令修正公布為臺北市市有財產管理自治條例，本收費辦法基於自治條例之授權，及地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義，故收費辦法在未經行政院或內政部依地方制度法第30條第4項函告無效前，仍屬有效之自治規則，亦未違反「法律保留」原則。（二）雖電業法第50條規定電業因工程上之必要，得使用道路及其他公共使用之土地，惟依法務部91年7月9日法規字第0910600501號函意見，仍須視電業法立法意旨而決定是否得無償使用，參酌54年間立法院審查電業法修正案時，將原送審之修正條文「免費」二字刪除，足見電業法於立法院審查會時其立法意旨並無允許得無償使用公有土地之意，基於使用者付費之精神，上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在，自應給付使用費。（三）收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關即被上訴人申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，自應依收費辦法規定繳納使用費。故被上訴人以上訴人所有設施物設置於本市道路之事實，依據收費辦法之規定向上訴人收取使用費，係因法律事實與法規構成要件合致性之結果，並無溯及既往。（四）有關使用費滯納金應否繳納，端視該應繳納之使用費是否成立生效及有無逾期繳納之事實為斷。而上訴人90及91年度應繳使用費乙案，目前仍繫屬於本院中，是上訴人就其90年及91年度使用費之繳納義務仍然存在，被上訴人所為滯納金處分，於法應無不合等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：查上開收費辦法係依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定。又上開收費辦法授權之依據「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故該收費辦法應係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。再者，財政收支劃分法第24條規定，司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費…未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之；另依91年7月9日修正施行之臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項之規定，利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。是以，上開收費辦法之訂定既在規費法制定之前，且經臺北市議會審議通過，自符規費法制定前之規費徵收程序。而上開收費辦法第11條第1項規定，設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」；而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵百分之十五滯納金，並自滯納期限屆滿之次日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是該收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則顯然高於規費法之規定。又查，使用道路設置設施物，依該收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被上訴人為避免執行爭議且依法律優先原則，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，專案簽准依規費法第20條規定辦理，於法並無不合。有關使用費滯納金應否繳納部分，應視該應繳納之使用費是否成立生效及其繳納義務人有無逾期繳納之事實為斷。本件上訴人90及91年度應繳納之使用費，臺北市政府以92年4月23日府工養字第09209041500號函核定上訴人應予繳納，惟上訴人均未依限繳納，且均已逾繳納期限30日以上等情，有該函附原處分卷可稽，其情形為上訴人所不爭；被上訴人乃據以核定上訴人應依規費法第20條規定繳納滯納金。而上訴人就前開92年4月23日府工養字第09209041500號函核定應繳納90及91年度之使用費，雖提起訴願，惟遭決定駁回，並為原審法院所維持，現仍繫屬本院等情，為兩造所不爭，是該處分未被撤銷，仍然有效。故上訴人就其90年及91年度使用費之繳納義務仍然存在，其既已逾繳納期限30日以上，被上訴人自得依法據以核算上訴人應繳納滯納金。並敍明上訴人另訴稱被上訴人依收費辦法收取道路使用費，顯違反法律保留原則，且電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費及基於法律不溯及既往原則，被上訴人對於系爭既設設施物不得收取使用費等節，核係上訴人就應否繳納使用費部分所為之爭執，上訴人已另案於使用費之行政爭訟程序請求救濟，自應由該事件之審理法院裁判等情，因而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人之代表人已於94年7月4日變更為黃營杉，上訴人並已於94年7月15日具狀聲明承受訴訟，黃營杉方為上訴人合法之代表人。詎原審判決不查，仍以林清吉為上訴人之代表人，且綜觀判決全文，並未就聲請承受訴訟而為裁判，原審判決自有行政訴訟法第243條第2項第4款當事人未經合法代表及第6款判決不備理由之違法。（二）臺北市政府核定上訴人應繳納90年及91年度使用費之處分，經臺北市政府於另案原審法院92年度訴字第5018號訴訟程序中，以92年12月16日府工養字第09225869100號函依職權撤銷該處分，臺北市政府亦主張該處分已經撤銷而不存在，該使用費之處分既經撤銷，本件被上訴人課處滯納金之原處分自無所附麗，惟原審對此完全棄置不論，亦未予以調查審酌，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。（三）原審判決認定收費辦法之訂定係經臺北市議會審議通過乙節，惟經上訴人向臺北市議會查詢結果，並無收費辦法經臺北市議會審議通過之相關會議記錄，收費辦法是否確經臺北市議會決議通過？本非無疑，惟原審判決對於如何認定收費辦法係經臺北市議會審議通過？並未說明其依據，即率爾認定，實有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。（四）查收費辦法第1條原規定，該收費辦法係以臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項為其法律依據，與規費法屬不同範疇，直至93年9月17日始修正以規費法第8條第1款規定為法源依據，本件被上訴人於收費辦法修正以規費法為法源前，即爰引規費法規定，以上訴人未繳納使用費為由，對上訴人收取滯納金，顯非適法，原審判決對此卻全未審酌，亦未敍明不採之事由，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。（五）收費辦法並非以規費法為法源，與規費法屬不同範疇，何以以地方制度法為法源之收費辦法收取滯納金規定高於規費法之規定，即可專案簽准依規費法第20條規定計收滯納金？其論理基準及法律依據何在？事涉地方制度法與規費法二法律規定之適用順序，至關重要，詎原審判決全未審酌明悉，就此法律上重要爭點未置一詞，即率為裁判，原審判決自亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。
六、本院查：㈠按「各級機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金之逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。」為91年12月11日制定公布之規費法第20條第1項所明定。本件被上訴人向上訴人通知收取滯納金所據之道路設置設施物使用費，係屬同法第8條第1款所定「公有道路、設施、設備及場所，應徵收使用規費」之範疇，依同法第2條規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」被上訴人92年9月19日北市工養字第09240030500號函知依規費法第20條規定徵收15%滯納金，既已在規費法公布施行後，即無不合。上訴人訴稱被上訴人爰引規費法向其收取滯納金顯非適法，核無可採。㈡臺北市政府89年11月1日發布之收費辦法，對於逾期繳納使用費者，依收費辦法第11條規定得「加倍收取」，惟前揭規費法公布後，對於逾期繳納規費者，依規費法第20條規定僅按滯納數額加徵15%滯納金，基於法律優先原則，及避免執行爭議，被上訴人乃專案簽准針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，均依規費法第20條規定辦理，自無不合。上訴人質疑其法律依據，顯係不解法律。㈢另按當事人有訴訟代理人者，訴訟程序不因當事人之法定代理人之代理權消滅而當然停止，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第173條定有明文。
本件上訴人之原法定代理人林清吉業已合法委任丁○○律師及丙○○律師為訴訟代理人，自不生訴訟程序未經合法代理之問題。況原審亦已於94年11月28日裁定更正上訴人之代表人為黃營彬，並載明黃營杉聲明承受訴訟之旨，該裁定並經送達由上訴人之訴訟代理人於94年12月6日收受，上訴人指稱原判決有當事人未經合法代表及未就聲請承受訴訟而為裁判之判決不備理由違法，均無可採。㈣臺北市政府92年4月23日府工養字第09209041500號函針對上訴人所屬各營業處就臺北市市有土地部分90年及91年度應繳納使用費重為之處分，因誤計入包含00000000號收據等6項「逾期加倍使用費」部分，乃以92年12月16日府工養字第09225869100號函通知上訴人更正，並將92年4月23日府工養字第09209041500號函檢附之收據編號920127（台電台北北區營業處）、920128（台電台北南區營業處）、920129（台電輸變電工程處北區施工處）號等3份繳費單據作廢，更正後金額為55,286,945元，本件系爭滯納金處分（即附表5、7）之原使用費並未撤銷，故臺北市政府92年12月16日府工養字第09225869100號函僅係對原使用費處分作部分撤銷，本件滯納金處分之原使用費部分，業經上訴人循序提起行政訴訟，並經本院以95年度判字第1229號判決駁回上訴人之訴，而告確定。上訴人訴稱本件之原使用費處分已全部撤銷而不存在，顯有誤解。㈤本件既係依規費法徵收滯納金，上訴人質疑收費辦法究係如何制定，有無經臺北市議會審議通過，已無庸審究，併予敍明。㈥原審判決雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。從而，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，於法核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第五庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 9 日
書記官 王 史 民