最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02003號上 訴 人 甲○○
丙○○
共同送達代收人 乙○○縣○○鎮○○里○○街○○號被 上訴 人 苗栗縣苗栗地政事務所代 表 人 丁○○上列當事人間因地役權事件，上訴人對於中華民國95年3月1日臺中高等行政法院94年度訴字第651號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人甲○○與丙○○同意就丙○○所有苗栗縣○○鄉○○段○○○○號土地設定地役權，乃向被上訴人申請地役權登記，經被上訴人審查後，以民國94年6月7日苗登補字第549號補正通知單通知上訴人甲○○補正，因其逾期未補正符合非都市土地使用規則規定之證明文件，即於同年6月24日以苗登駁字第92號駁回其申請，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人於94年6月6日申請地役權設定登記，先經被上訴人作成地役權位置成果在案，其成果並經被上訴人之承辦、課長、秘書、主任等人簽章認可核發。被上訴人於94年6月7日以苗登補字000549號補正通知要求上訴人補正，上訴人認其補正理由無法律依據。蓋土地法就耕地並無不得為甲種建築用地之供役地之規定，土地登記規則第34條第5款及內政部地政司編訂之土地登記審查手冊、其他法律、行政命令均無規定，就地役權設定登記須檢附符合所謂「非都市土地使用管制規定」，或被上訴人要求之「需役地位未直接面臨建築線證明」，況縣府有關單位也無所謂的「未面臨建築線證明」，故被上訴人所為之行政處分，顯有違反中央法規標準法第5條及第6條規定，是被上訴人就苗登補字第000549號補正通知書補正事項第3點未依規定以書面敘明理由或法令依據，顯然違反土地登記規則第50條規定，且被上訴人自行創設規定，限制人民權利之行使，被上訴人所為之駁回處分當屬無效。本件地役權登記之申請僅係於他項權利取得階段，非都市土地使用管制規則係於「使用」該項土地時所應受之管理及限制，是辦理他項權利登記時毋須符合非都市土地使用管制規則或建築技術規則。申請人完成地役權之權利登記後，就「使用」該地時才應依非都市土地使用管制規則及建築技術規則辦理。況依土地登記規則第3條第1項前段之規定，被上訴人僅就土地登記業務有執掌之權。故非都市土地使用管制規則之執行機關顯非被上訴人，今被上訴人越俎代庖顯然逾越職權。被上訴人要求上訴人應檢附之文件據其答辦狀所述乃依據該管制規則，然該管制規則第5條第1項規定「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理」，而系爭地役權之設定為權利之設定，尚無涉及實質使用之權利，何需受其拘束？上訴人於訴願提起前以陳情書請求縣府解釋，縣府解釋亦釋明於申請「使用時」當需經相關目的事業主管機關及建築技術規則辦理，並無要求上訴人須於申請他項權利登記時應先行檢附所謂之符合非都市土地使用管制規則始准予辦理登記。被上訴人僅以公文告知上訴人將答辯狀十份送訴願委員會，並未依訴願法第58條第4項規定將答辯書抄送上訴人，顯有行政違誤。且上訴人並未收到如訴願書所載謂已將答辯狀傳真上訴人，顯被上訴人及訴願委員會均有故意疏失而侵害人民合法權益。另上訴人於準備程序中所提他案之地役權設定，同為農牧用地設定地役權，其所檢附之文件，並未有被上訴人所要求補正事項第3點之證明文件，而准其地役權設定登記，被上訴人違反行政程序法第6條而為差別待遇，顯為行政裁量權之濫用。況系爭土地原係供曬穀場使用並領有農地農用證明，為提高相鄰土地之利用而○○○鄉○○段○○○○號如圖示範圍內原供曬場使用之土地，兼供通行使用而設定地役權，被上訴人否准，實已違土地行政本旨。且參諸民法第758條規定、最高法院19年上字第794號判例、內政部74年12月28日台內地字第371572號函，並查相關法律並無農牧用地不得設定地役權之規定，被上訴人竟以其法律所無之限制而不准登記，用事認法均有不當。爰請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：農業用地應維持農業使用為基本國土政策，農業發展條例第32條規定，直轄市或縣市政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締，復於同條例第69條第2款規定，農業用地違反區域計畫法之土地使用管制規定者，應依區域計畫法規定處理。我國土地登記制度採實質審查原則，如地役權之使用種類及性質，確實違反上開規定即屬「依法不應登記」之情形，被上訴人通知上訴人檢附非都市土地使用管制規則內應予證明之事項文件，因上訴人逾期未予補正而駁回該申請案，原處分並無違誤。且農業發展條例及區域計畫法等均為土地法之特別法，基於特別法優先於普通法適用原則，自不得謂土地法無限制，其他法律即不得規範適用，土地登記規則第34條第5款亦規定申請登記應提出「其他由中央地政機關規定應提出之證明文件」，而「非都市土地使用管制規則」由中央地政機關訂頒，其性質屬依法律授權而訂定之法規命令，中央法規標準法第5條、第6條等規定應以法律規定之事項，固不得以命令方式為之，惟何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，實非被上訴人審認範圍，本案被上訴人僅係依有關規定辦理，於法並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：上訴人於94年6月6日提出土地申請書，向被上訴人申請地役權登記，經被上訴人審查後，以上訴人未檢附權義雙方證明文件、土地所有權狀、符合非都市土地使用管制規則規定之證明文件及契約書權利價值未填明以憑計算登記規費等項，被上訴人乃於以94年6月7日苗登補字第549號補正通知單通知上訴人甲○○於15日內補正，業據被上訴人陳明在卷，並為上訴人所不爭，復有被上訴人土地登記案件補正通知書附卷可稽，上訴人甲○○未予補正，被上訴人遂依土地登記規則第57條第1項第4款之規定予以駁回，並無不合。至於被上訴人通知上訴人補正應檢附符合非都市土地使用管制規則規定之證明文件部分，被上訴人於補正通知書上並未具體列載，難認符合應先通知補正之法旨，然被上訴人於原審法院審理中陳稱曾以口頭向上訴人說明應提出之證明文件，為上訴人所不爭，並於言詞辯論期日說明該證明文件即為需役地未面臨建築線之證明及農業主管機關核發容許使用之證明，而非都市土地管制規則附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表。據區域計畫法第15條第1項規定，內政部訂定「非都市土地使用管制規則」，其性質屬依法律授權而訂定之法規命令。依中央法規標準法第5條、第6條等規定，應以法律規定之事項，固然不得以命令之方式定之。惟參照司法院釋字第443號解釋揭示之「層級化法律保留」原則，涉及人民自由權利之限制者，如符合授權明確性之要求，並非不得以命令之方式加以規範。非都市土地使用管制規則有關非都市土地農牧用地使用管制之規範，符合授權明確性之要求，並未違反法律保留原則。被上訴人辦理上訴人申請地役權之登記，而地役權乃用益物權之一種，地役權之設定行為即屬對該不動產之使用行為，須受相關使用管制規則之規範，地政機關為配合非都市土地管制規則之執行，要求申請人補正符合相關規定之文件，於法即屬有據，並未逾越其權限。至於上訴人所舉被上訴人准許他案同為農牧用地之地役權設定，核屬個案問題，不得以其拘束本案之判決，且當時該案如需提出如同被上訴人所要求補正事項第3項之證明文件，申請人未提出而准其地役權之設定登記，上訴人亦不得要求為不法之平等。又上訴人指陳被上訴人訴願答辯書副本未抄送上訴人乙節，訴願機關於訴願決定書第四點已敘明曾將答辯書傳真予上訴人，於上訴人之權益並無影響，縱使上訴人未收到該答辯書，對於訴願決定之效力亦不生影響。綜上所述，上訴人上開主張，均不足採。從而，被上訴人所為駁回申請之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：被上訴人並無證據證明其於上訴人提起訴願之前即已說明，該證明文件為需役地未面臨建築線之證明及農業主管機關核發容許使用之證明，僅在原審言詞辯論期日說明即算已溯及既往之補正，原判決以此認定被上訴人已為補正說明理由及法令依據，實違反土地登記規則第56條、第57條之規定，顯有判決不適用法規之違法。另非都市土地使用管制規則僅就實際使用時受其管制，系爭地役權之設定乃為權利之設定，尚無涉及實質使用情事，非受非都市土地使用管制規則之拘束。何況，依土地法第3條規定，被上訴人為土地法之登記機關，「非都市土地管制規則」之登記機關顯非被上訴人，被上訴人顯逾越職權。惟原判決認定被上訴人為配合非都市土地使用管制規則之執行，要求上訴人補正相關規定之文件，於法無據，顯有違反土地法第3條、中央法規標準法第5條、第6條規定之違法。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「土地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」、「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。前項第四款之文件，能以電腦處理達成查詢者，得免提出。」、「申請地上權、永佃權、地役權或耕作權之設定或移轉登記，其權利價值不明者，應由申請人於申請書適當欄內自行加註，再依法計收登記費。」行為時土地登記規則第26條、第34條及第49條分別定有明文。又按「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及附帶條件如附表一」亦為非都市土地使用管制規則第6條第3項所明定。次查非都市使用管制規則附表一列舉農牧用地之許可使用細目，附帶條件規定須以集村方式興建農舍及甲種、乙種、丙種、丁種建築用地，因未面臨建築線，無道路可出入需要者，始容許農牧用地供做私設通路使用。亦即在分區管制上，農牧用地供道路使用並非當然准許，必須符合附帶條件始得為之。則建築用地如已有建築線可供對外出入者，依該規則即不應再使用農牧用地供道路使用。再查上訴人申請設定地役權標的為農牧用地，並於設定契約書上載明供「道路」使用，被上訴人依非都市土地使用管制規則附表一規定，通知補正，該補正通知書第3點已敘明理由或法令依據。況被上訴人於原審法院審理中陳稱曾以口頭向上訴人說明應提出之證明文件，為上訴人所不爭，並於言詞辯論期日說明該證明文件即為需役地未面臨建築線之證明及農業主管機關核發容許使用之證明。而上訴人逾期未補正符合非都市土地使用規則規定之證明文件，被上訴人因予否准上訴人申請地役權登記。揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張系爭地役權登記之申請僅係於他項權利取得階段，非都市土地使用管制規則係於「使用」該項土地時所應受之管理及限制，毋須符合非都市土地使用管制規則或建築技術規則等各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時土地登記規則、非都市土地使用管制規則等法令規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 25 日
書記官 王 福 瀛