最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02039號上 訴 人 甲○○
乙 ○乙○宇丙○○
丁 ○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○兼 共 同訴訟代理人 子○○被 上訴 人 內政部代 表 人 丑○○ 送達處所同上上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年2月15日臺中高等行政法院94年度訴字第588號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人上訴意旨略以：㈠、協議價購，應以會議記錄實質內容及具體事證為證物。查本件需地機關臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）於民國93年5月5日開會後共作成兩張會議記錄，一張為用地協議記錄，載明需用土地人臺電公司關於業主要求每坪新臺幣（下同）3萬元施工獎勵金，俟陳報上級核示辦理；另一張為用地協議取得記錄，該張記錄之業主意見欄原為空白，無任何關於「協議不成」之記載。是該次會議並無「協議不成」之事實存在，原判決未能舉證「協議不成」之證據，僅以簽到簿及會議記錄作為證據，違反證據法則，顯有判決不備理由之違法。又原審對於上訴人聲請調查證據事項，未經調查並記載不實言詞辯論筆錄、未宣布調查結果命兩造互為辯論，有判決不備理由之違法。㈡、次查，需用土地人臺電公司為申請徵收用地，將協議用地取得記錄之業主意見欄，於事後自行增填「業主要求價格（即獎勵金）偏高，協議不成」，該擅自增填行為並非加註，原判決以加註替需用土地人臺電公司迴避增填責任，顯不適法，且違反證據法則。且上訴人於94年12月20日向原審提出聲請調查證據狀，對於上開事後增填「協議不成」之記載請被上訴人提出說明，惟原審未依行政訴訟法第133條規定進行調查，反依上開證據作出對上訴人不利之判決，有違證據法則，且採證不公，顯有判決不備理由之違法。㈢、另由上開增填內容，足以證明被上訴人已自認施工獎勵金包含於用地價格內，屬法定補償範圍，原判決論述其非法定補償，顯有判決不備理由之違法。退步言之，倘獎勵金非法定補償範圍，則93年5月5日該次獎勵金協議會議記錄，即非屬徵收程序，不可充當徵收價購協議程序；是原審判決論述前後不一致，有判決理由矛盾之違法。㈣、再按土地徵收條例第11條並無明訂共有人眾多就可視為無法協議價購或其他方式取得。本件徵收處分以共有人眾多、無法協議價購或其他方式取得為藉口，核准徵收，欠缺法律依據，違反法律保留原則。
㈤、依土地徵收條例第30條第2項規定，徵收補償費應比照一般正常交易價格辦理。該規定並無補償費得為不同處分之規定，原判決論述補償費項目如何發放為不同之處分，要屬另一問題，與本件適法性無涉云云，於法無據，違反徵收與補償連結原則與平等原則。㈥、綜上，土地徵收條例第11條關於徵收程序要件之規定有二：即為①、所有權人拒絕參與協議。②、協議不成。本件需用土地人臺電公司以共有人眾多，無法協議價購或其他方式取得，及事後擅自增填「協議不成」虛偽不實之協議用地取得記錄，陳報申請徵收；被上訴人疏失職責，未察覺本件徵收不具備上開土地徵收條例第11條規定之徵收程序要件，違法核准徵收，依法不具備徵收之效力。上訴人請求撤銷徵收處分；倘基於公益考量不得撤銷徵收處分，則請求判命被上訴人比照鄰地電塔獎勵金之金額為基準核算賠償金額，上訴人依行政訴訟法第198條及第199條相關規定請求賠償，於法有據。原審判決違背法令，爰請求原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
二、被上訴人則以：查本件上訴理由與其不服土地徵收事件提起行政訴訟之理由尚無不同，被上訴人以94年11月21日臺內地字第0940015296號函檢卷答辯有案，有關該上訴理由之答辯，仍予援用等語，資為抗辯。
三、原判決以：本件需用土地人臺電公司為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落臺中縣○○鄉○○○段水師寮小段56-9地號等12筆土地，面積0.1788公頃，經核上開工程合於土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條規定，且該等土地為都市○○○路鐵塔用地，有徵收土地計畫書所附有無妨礙都市計畫證明書附原處分卷可稽，臺電公司於93年5月5日辦理用地取得協商會議，因與土地所有權人協議不成，由經濟部函請被上訴人以93年12月6日臺內地字第0930071551號函核准徵收，並無不合。上訴人雖主張臺電公司以93年5月5日配合施工獎勵金協商會議紀錄充當土地價購協商會議，逕向內政部申請辦理核准徵收，未經過協議價購先行程序，其徵收程序違法云云。惟臺電公司曾於93年5月5日與土地所有權人協議結果，因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，臺電公司將依法辦理徵收，有臺電公司輸變電工程用地協議取得紀錄一件附卷可稽。上開會議紀錄已明確記載為臺電公司輸變電工程用地協議取得紀錄，開會前之簽到簿亦記載為「臺電公司中火－中港161仟伏輸電線路第＃29、＃30、＃31、＃33鐵塔用地協議取得紀錄簽到簿」，並經到場之上訴人簽名在案，是該會議為鐵塔用地協議取得會議甚明，上訴人主張臺電公司係以93年5月5日配合施工獎勵金協商會議紀錄充當土地價購協商會議，逕向內政部申請辦理核准徵收，未經過協議價購先行程序，自非可採。至於上訴人主張於93年5月5日協議會議結束後由臺電公司出席人員影印發給各出席所有權人收執之會議紀錄，與上訴人於被上訴人卷宗內所影印該項會議紀錄係臺電公司陳報作為申請徵收之證物不同，惟查被上訴人卷宗內之臺電公司輸變電工程用地協議取得紀錄與臺電公司出席人員影印發給各出席所有權人收執之會議紀錄，經原審比較結果，兩者結論完全相同，僅被上訴人卷宗內之該項會議紀錄於業主意見欄內加註業主意見：「要求臺電公司先行發放每坪參萬元獎勵金以後，才可以陳報徵收。臺電公司：業主要求價格偏高，協議不成。」則無論該會議之內容是否涉及施工獎勵金之討論，然雙方就輸變電工程用地之取得，並無法以價購或其他方式取得。需用土地人臺電公司既已於徵收程序前先行就工程用地協議價購不成後，才申請徵收，已符合土地徵收條例第11條之規定。被上訴人所為核准徵收處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於被上訴人核准徵收處分後，補償費項目如何發放，為不同之處分，要屬另一問題，與本件徵收處分之適法性無涉。次查，依土地徵收條例第14條之規定，被上訴人為徵收之核准機關，並非同條例第19條規定補償費之負擔或發放機關。本件上訴人請求被上訴人給付如訴之聲明第二項之施工獎勵金及遲延利息，惟按施工獎勵金非屬法定補償範圍，應由需用土地人自行斟酌財力及實際情形發給，尚與徵收無涉，且被上訴人亦非該施工獎勵金之負擔及發放機關，上訴人起訴請求被上訴人給付施工獎勵金及遲延利息，即屬於法無據，為無理由，應併予駁回，乃判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、本院查：㈠、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．九、國營事業。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條定有明文。本件需用土地人臺電公司為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落臺中縣○○鄉○○○段水師寮小段56-9地號等12筆土地，面積0.1788公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被上訴人以93年12月6日臺內地字第0930071551號函核准徵收，交由臺中縣政府以94年1月20日府地權字第092400229081號公告（公告期間自94年1月24日起至94年2月23日止），並以同日府地權字第09400229086號函知各權利人。上訴人不服，以臺電公司以93年5月5日配合施工獎勵金協商會議紀錄充當土地價購協商會議，逕向內政部申請辦理徵收，未為協商價購程序，又系爭土地從未有分耕分管契約或其他約定，臺電公司稱取得當時分耕分管人同意及出具使用權同意書與切結書，並已發放補償費，係屬不實云云，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。㈡、次按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。本件需地機關臺電公司固曾於93年5月5日邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，惟觀該會議紀錄僅記載「一、．．．二、地主意見：空白；三、結論：因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，臺電將依法申請徵收。」等事項，顯係僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購，而未及以其他方式取得土地。又即便雙方於協議當場就獎勵金為協調而未達成協議，惟該獎勵金之性質如何，是否包含於協議價購範圍，尚有不明，得否因獎勵金未達成協議即認協議價購不成立，亦有可議，因而需地機關對整個協議取得系爭土地之經過，是否確實落實，非無疑義。又上訴人聲明請求給付獎勵金部分，應否包含於協議價購範圍，亦與協議價購請求金額有關，應由需地機關於協議價購中一併處理。綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄原判決，為有理由，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 秀 美法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
書記官 王 史 民