最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00240號上 訴 人 中華郵政股份有限公司代 表 人 賴清祺訴訟代理人 朱正剛律師被 上訴 人 臺北市政府環境保護局代 表 人 甲○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國94年10月31日臺北高等行政法院93年度簡字第00936號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人查得上訴人辦理10樓副總經理室整修工程暨郵政博物館石材外牆整修工程（下稱系爭工程），自開工後，未申報繳納營建工程空氣污染防制費，遲至民國（下同）92年10月3日及同月7日始完成營建工程空氣污染防制費之申繳作業。被上訴人遂認上訴人未於期限內繳交空氣污染防制費，已違反空氣污染防制法第16條第2項規定，爰依同法第55條規定，以92年11月19日工字第D00000000號及第D00000000號執行違反空氣污染防制法案件處分書，各處以上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰（2件共處20萬元罰鍰）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：系爭工程屬一般房屋修繕，並未涉及粉狀污染物之排放，依據行政院環保署92年4月21日環署空字第0920026869號函說明四所示及基隆市環境保護局「營建工程空氣污染防制費徵收Q＆A」二之說明，可免繳納空氣污染防制費。惟92年9月底接獲被上訴人電話告知系爭工程須繳交空氣污染防制費，即依繳款書所定之繳款期限內分別於92年10月6日92年10月7日繳款完妥，並無故意拒繳或延宕繳納情事。系爭工程依法上訴人均不須申請開工，且其應繳空氣污染防制費僅分別為383元及4,545元，亦均在被上訴人通知後即繳妥，而被上訴人竟於上訴人繳交後，逕就系爭工程各處以100,000元罰鍰處分，明顯違反環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函函示毋須執行罰鍰處分之規定。
且應繳空氣污染防制費甚少，罰鍰卻相對過高，違反行政程序法第7條規定。又本件被上訴人作成同類處分92年全年度共658件，尚不符同法第103條第1款所稱「大量作成同種類之處分」之情形；上訴人對於本件事實是否該當空氣污染防制法之適用，猶有法律上之爭議，也不符同法條第5款「客觀上明白足以確認」之情形，是以，本件被上訴人作成處分前依法應給予被上訴人陳述之機會，乃被上訴人未踐行此一程序即作成處分，顯有瑕疵；至訴願階段通知上訴人到場陳述，乃訴願程序之一環，非補正被上訴人處分前未予上訴人陳述機會之瑕疵，是以本件顯有違反同法第114條之規定。
況上訴人所營為郵政事業，非營建事業單位，對營建工程須繳空氣污染防制費相關法令規定，自不盡熟知，致有未能於開工前繳交情事，被上訴人率而處以罰鍰，有違行政程序法第165條及第167條關於行政指導之規定云云，請求撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：上訴人辦理系爭工程，係分別於92年3月11日及92年4月21日開工，惟未依規定期限內申報繳納營建工程空氣污染防制費，嗣上訴人於92年10月3日及10月7日以臺北市營建工程空氣污染防制費末期費用申繳暨減免／退（補）費申報表、驗收紀錄、工程標單、增減帳估價單及開工證明函，向被上訴人申報空氣污染防制費，惟已分別逾期209日及169日違法事實已臻明確。復依環保署88年6月16日環署空字第0039259號函，整修工程若涉有砂石土方作業之整修工程係屬法定徵收範圍。上訴人公司10樓副總經理室裝修工程施工內容包括多項拆除工程及水泥粉光等涉及砂石土方作業項目，依上訴人所提供之資料顯示，確有部分施作內容涉及砂石土方作業項目，被上訴人依法以「其他營建工程」類之費率及環保署函示篩選涉及砂石土方作業計徵，該工程合約經費（涉及砂石土方部分）不含營業稅應為110,386元，以工程合約經費之千分之三計徵應繳納空污費383元。上訴人郵政博物館石材外牆整修工程施工內容包括石材拆除、廢棄物運棄及石材舖貼等涉及砂石土方作業項目，因涉有砂石土方作業部分之金額已超過合約總價50%以上，故以合約總價全額1,312,381元之千分之三計徵應繳納空污費4,545元，均無不當。又空氣污染防制法第55條之「於期限內繳納費用」，參照空氣污染防制費收費辦法第5條第1項規定，係指「應於開工前向主管機關申報」，而「臺北市營建工程空氣污染防制費繳款書」上之繳款期限，則為被上訴人配合營建業主請款作業時間開立至其欲繳款之最後期限，與法規所定之繳納期限不同。另本件原告辦理未依法於工程開工前申繳空污費之違反時間為92年3月11日及4月21日，而之後行政院環保署方以93年3月1日環署空字第0930014804號函訂定「營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空污費處理原則」，本件被上訴人告發時尚未發佈該原則，是被上訴人依法告發並無違誤。又上訴人指摘本件未予陳述之機會云云，被上訴人自92年度起自行政院公共工程委員會網站下載決標公告，總計告發658件同類案件，乃屬大量作成同種類之處分；且上訴人違章情事客觀上足以確認，依行政程序法第103條規定，得不予陳述之機會；況本件於訴願程序時，訴願機關已發給通知單通知告到會陳述，依同法第114條規定，未給予陳述之瑕疵也已補正等語置辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）系爭10樓副總經理室整修工程多項拆除工程及水泥粉光等涉及砂石土方作業項目，郵政博物館石材外牆整修工程施工內容亦包含石材拆除、廢棄物運棄及石材舖貼等涉及砂石土方作業項目，此有各該工程標單附於訴願卷可憑。參照環境保護署（下稱環保署）89年7月5日環署空字第0036111號函釋意旨，各該工程均屬空氣污染防制法第16條所稱之固定污染源。上訴人主張系爭工程，未涉及粉狀污染物之排放，可免繳納空氣污染防制費云云，自難成立。（二）按環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函所頒定之「營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則」，其性質屬於職權命令，應自發布日以後發生效力，對內拘束公務員。而本件處分係在該原則發布前之92年11月19日作成，自無該原則之適用，該函雖同時指出：「查近來屢有營建業主及地方主管機關反應，部分業者因一時疏忽，逾期30日以上始繳納營建工程空氣污染防制費，經主管機關查獲，並依前揭規定處分，惟其應繳費額甚少，所處罰鍰相對過高，不符行政程序法第7條所謂比例原則」等語。然空氣污染防制法係屬有效施行之法律，該法第55條既明文以逾越期限之日數定其罰責，自無不予適用之理。縱有罰責重於應納費額之情形，亦屬法律適用之結果，而與比例原則無涉。（三）本件上訴人開工未申報繳納營建工程空氣污染防制費，遲至92年10月3日及同月7日始完成營建工程空氣污染防制費之申繳作業，此經被上訴人由公共工程委員會網站所公開之資訊，及依上訴人提出之台北市營建工程空氣污染防制費首期申報表予以認定，即已客觀明確，揆諸行政程序法第102條前段及第103條第5款之規定，自得不給予陳述意見之機會。上訴人雖主張其對法律之適用有所爭執，本件即非客觀明確。惟前開規定既明定行政處分所根據之「事實」，客觀上明白足以確認者，即得免予踐行相對人陳述之程序，至法律之適用乃屬行政機關之職權，相對人縱有爭議，亦無礙行政機關本於職權適用法律。（四）本件乃上訴人於法定期間依法提出之救濟程序，與行政程序法第128條、第129條乃救濟期間經過後得重開行政程序不同。上訴人於本件主張應有前二條規定之適用，乃屬誤解。又行政程序法上關於行政指導是否實施，乃委諸於行政機關之裁量，除非法規明文規定其具有一定之法效性外，惟空氣污染防制法並未要求主管機關應踐行行政指導，是以上訴人主張被上訴人未予指導即行開罰，乃屬不當一節，也難成立。從而，被上訴人審認上訴人開工未依限申報繳納防制費，依上開空氣污染防制法等規定予以裁罰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語。
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人必須遵守上級機關環保署所為之解釋性行政規則，經查被上訴人自環保署以93年3月1日環署空字第0930014804號函頒佈「營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則」後，對於與本案相同情形者，即符合無須申請執照及繳納費額1萬元以下者，均依行政程序法之規定，給予相對人陳述意見之機會，並於相對人依規定繳納費額後，未再處以10萬元之罰鍰，此有上訴人其他工程可稽，而該工程遭查獲日係後於前揭函釋頒佈日，故並未遭罰鍰之處分；況其他縣市政府於前揭函釋頒佈前，均依行政程序法規定給予處分相對人陳述意見之機會，幾無處以罰鍰之案例，足見該函釋具有拘束被上訴人之效力，惟原審判決無視行政程序法第161條之規定，未適用該函釋，遽以此函令屬於職權命令，應自發佈日後對內拘束公務員，該處分係此函令發佈日前作成，自無該原則之適用云云，則顯有判決不適用法規及理由不備之違誤；況被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，亦難認定其作成之行政處分所依據之事實，已客觀上明白足以確認，有違行政程序法第102條及第103條之規定。再者，上訴人不服原處分而提起訴願及行政訴訟，被上訴人本應參酌前揭環保署之函釋而視為新事證，將上訴人之起訴視為申請廢止原處分，並依行政程序法第128、129條之規定予以廢止原處分，惟原審判決未慮及此，亦有判決不適用法規之違誤。（二）依郵政法第3條及中華郵政股份有限公司設置條例第2條之規定，則上訴人雖為公司組織，惟並非全以營利為目的，尚有服務公眾之公益性目的，且系爭工程具有遂行郵務業務之公益性質而非單純之營利場所，故非空氣污染防制法第55條所稱之「工商廠（場）」甚明，則原處分適用法規顯有錯誤，縱認系爭工程符合該法之規定，惟基於公益原則，亦不應對上訴人處罰。
（三）系爭工程是否涉及污染物之排放，依行政程序法第43條、行政訴訟法第133條、第136條及民事訴訟法第277條之規定，原審法院除應依職權調查證據外，被上訴人亦應負舉證之責，非僅憑工程估價單等書面資料率爾認定，則有認定事實不依證據之違誤等語。
六、本院查：（一）按空氣污染防制法第16條規定：「各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；…空氣污染防制費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」；第55條第1項規定：「未依第16條第2項所定收費辦法，於期限內繳納費用者，每逾1日按滯納之金額加徵0.5%滯納金，一併繳納；逾期30日仍未繳納者，處新臺幣1,500元以上60,000元以下罰鍰；其為工商廠、場者，處新臺幣100,000元以上1,000,000元以下罰鍰，並限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行」。（二）查本件為簡易案件，上訴意旨主張本件涉及行政機關函釋法律位階與行政法上公益原則適用範圍等原則性法律問題，請准許上訴等語，本院經核尚無不合，爰予准許本件上訴，合先敘明。（三）次按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起生效。」、「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」中央法規標準法第13條、第14條定有明文。又行政規則應下達下級機關或屬官，行政程序法第160條第1項亦定有明文。查環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函頒之「營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則」，係屬主管機關為統一裁罰基準所頒布之職權命令，並非上訴人所稱之解釋性行政規則，應自發布日起生效，查該處理原則並未特定施行日期，依上開說明，應以下達下級機關或屬官時為生效日。次查行政處分以作成時之法規為據，法院受理撤銷訴訟審查行政處分是否違法亦應以行政處分作成之法規為依據，不能以事後之法規對行政處分予以撤銷。本件被上訴人係於92年11月19日作成系爭處分書，上開行政院環境保護署所定之處理原則尚未訂定，自無從生效，亦不致有拘束下級機關之問題，原處分未適用該處理原則，自無不合。行政法院亦不能以事後之法規審查原處分，故原判決未加以審查，亦無不適用法規之違法。至上訴意旨所舉上訴人另件台北郵局中山投遞股地下室停車坪整修工程，其自動補繳並經被上訴人查獲日期為93年7月16日，已在上開處理原則發布之後，依上開說明，自有該處理原則之適用，與本件係在上開處理原則發布之前查獲及處分，兩者不能相提並論，無法比附援引，是上訴意旨謂：被上訴人應受環保署前述行政規則之拘束，被上訴人竟違法處分，顯屬違法云云，自屬對於法令之誤解，並不足取。又查原判決未敘明上訴人此項主張不可採之理由，固稍有疏漏，然因與判決結果尚不生影響，亦難遽謂原判決有理由不備之違誤。（四）又按違反應給與當事人陳述意見機會之行政處分，於訴願程序終結前已於事後給予者，該違反程序得認為已補正。行政程序法第114條第1項第3款及第2項著有明文。查被上訴人先於92年11月10日填發違反空氣污染防制法案件通知書，送達上訴人後，再於同月19日作成罰鍰處分，其間相隔一週以上，就罰鍰處分而言，已難謂未給予上訴人陳述機會，況上訴人在提起訴願之後，於93年2月5日向被上訴人提出申請書，請求派員到訴願會審議時陳述意見，經被上訴人准許，並於93年5月23日由上訴人指派代理人蔡文慶、吳雪茵、林木春3人到會陳述意見，足認被上訴人已踐行給予上訴人陳述意見之機會，是原處分程序上之不備，依上開說明，已經補正，自難再以原處分程序不備而主張撤銷該處分。上訴意旨以：行政機關得不給予陳述機會，應採嚴格限縮之解釋，本案事實及法律適用均頗有爭議，被上訴人未給予上訴人陳述意見機會，即加以處罰，顯屬違法云云，依上開說明，尚無可採。原判決認為處分事實明確而得不予陳述機會，理由雖有不同，但判決結果則無不合，仍應予以維持。（五）上訴人為民營化之營利事業機構，其主要事業目的在於提供服務賺取利益，已難謂上訴人之業務行為屬於重大公益活動。又空氣污染防制法第1條開宗明義指明；為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制訂本法。故無論係何種事業均有該法之適用，始能達到防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之公益目的。上訴意旨猶以：其具有服務公眾之公益性，此次整修郵局係為便利民眾辦理郵務而屬公益性甚強，本於公益原則，不應適用空氣污染防制法第55條之處罰規定等語置辯，揆諸上述說明，亦無足採。（六）末查原審曾通知兩造到庭行準備程序，並於判決理由中載以：查系爭10樓副總經理室整修工程含多項拆除工程及水泥粉光等涉及砂石土方作業項目，郵政博物館石材外牆整修工程施工內容亦包含有石材拆除、廢棄物運棄及石材舖貼等涉及砂石土方作業項目，此有各該工程標單附於訴願卷可憑，參照前開環保署89年7月5日環署空字第0036111號函釋意旨，各該工程均屬1種固定污染源，上訴人主張系爭工程，未涉及粉狀污染物之排放，可免繳納空氣污染防制費云云，自難成立等語，敘明其所憑之證據及得心證之事由，核與證據及論理法則尚無違背。上訴意旨以：系爭工程涉及粉狀污染物之排放，原審未依職權行調查證據程序，亦未命被上訴人舉證，僅憑估價單率而認定上訴人涉及粉狀污染物之排放，顯有違證據法則云云，無非係對原審取捨證據、認定事實之職權行使，加以指摘，核無足採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第二庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 9 日
書記官 吳 玫 瑩