最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00265號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 乙○○上列當事人間因退休給與事件，上訴人對於中華民國94年7月8日臺北高等行政法院93年度訴字第2909號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原任行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練中22心（下稱南區職訓中心）副訓練師，民國（下同）91年7月16日屆齡退休案，前經被上訴人以91年5月7日部退四字第0912142759號函核定新制施行前、後任職年資11年、7年1個月，分別核給月退休金百分之55及百分之15，及月補償金百分之2及一次補償金3個基數在案。嗣被上訴人以原核定年資採計有誤，爰撤銷被上訴人91年5月7日退休核定函有關上訴人退休金種類、年資及核定給與等三部分，並溯自退休日生效。上訴人不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起行政訴訟（業經最高行政法院以95年度判字第1960號判決上訴駁回）。
其間被上訴人函請南區職訓中心轉請上訴人，檢附年資採計切結書送該部辦理退休重行審定。經南區職訓中心函復被上訴人略以，上訴人迄未檢送相關資料至該中心。被上訴人爰依公務人員退休法（下稱退休法）施行細則第19條之1規定，逕採較有利於上訴人之年資採計方式重行審定，以93年3月23日部退二字第0932342739號函核定其退休金種類、年資及核定給與等三部分，依其新制施行前、後任職年資11年、7年15天，分別核定其新制施行前、後之退休年資為2年10個月及5年，核給其新制施行前、後之一次退休金5個基數、7.5個基數，仍自91年7月16日退休生效，上訴人仍不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：㈠退休法第16條之1第1項規定意旨，依文義解釋，應係規範退休法於84年7月修正公布施行前後均任職公務員，於修正後增加公務人員任職年資，以保障人民服公職之權利。倘公務人員已領取退休給與或資遣給與而再任或轉任公務人員時，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算，否則如未區分已否領取退休或資遣給與之情形而一概併計年資，即有退休法第16條之1第1項與同法施行細則第13條第1項，母法與子法互相牴觸之疑義。
㈡上訴人就73年6月再任南訓中心訓練師前之任職年資，已領取「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」在案，則依經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法（下稱經濟部退撫辦法）第28條規定，其退休、資遣前之工作年資，於重行退休、資遣或計算撫卹金時不予計算。今上訴人之任職年資自73年6月在任時起，迄退休時已達15年以上，依退休法第6條第1項規定，上訴人自得選擇以月退休金方式給與。
再者，依同條第3項就月退休金之計算規定，上訴人之任職年資均未超過35年，且上訴人之任職年資自73年6月在任時起迄退休時，亦未超過法定上限百分之70。惟查，被上訴人卻合併各上訴人於73年6月再任公職人員前已領取「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」之年資，依據退休法第6條第2項、第3項以及同法第16條之1之規定，將該已領取「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」之年資，認作為前揭條文所稱之「退休金基數」計算基礎之年資，以公務人員退休法修正前後應適用之法定最高「退休金基數」之年資扣除此項年資後所得賸餘年數，認作為上訴人最高可再採計為計算退休金基礎之任職年資，原處分之此項認定，實有下列違誤：⒈退休法第6條第2項、第3項以及同法第16條之1所定最高35年及退休法84年1月28日修正公布前30年之限制，係就任職年資計算所得之「退休金基數」，未有任職年資之核定，何來「退休金基數」之計算？原處分之認定顯已倒果為因。⒉退休法第6條第2項、第3項以及同法第16條之1所定最高35年及退休法84年1月28日修正公布前30年之限制，係在就退休金之給與數額為上限限制，與任職年資並無何關聯，原處分以最高「退休金基數」年數限制，作為限制再任公職後任職年資之計算之依據，於法顯屬無據。㈢退休法施行細則第13條第2項規定，已增加退休法所無之限制，違反法律保留原則，不得作為主管機關作成處分之依據。⒈退休法第13條及經濟部退撫辦法第28條雖已明文不予併計先前之退休年資，惟退休法施行細則第13條卻就核定退休金給與之任職年資，規定應併計先前之退休年資予以計算，並就計算結果扣除先前年資「依法所得領取之退休金基數或百分比」後，就未達退休法第6條及第16條之1之數，核定給付額度，而增加退休法所無之限制。⒉從退休金之性質而論，國家給付退休金之目的在於照顧公職人員退休後之生活，該項金錢給付即為退休金，則退休金之給付內容，自應以照顧公職人員退休後之生活為考量。今退休法施行細則第13條第2項之規定，僅以申請退休之公務人員於再任前是否已領取再任前任職年資之退休金等相類給付，作為是否得就再任公職之任職年資領取退休金，顯係將與退休金給付目的無關之因素亦納入考量，亦已有違於不當連結禁止之行政法原則。至依退休法退休者，如再任公務人員時，其退休前之任職年資，於重行退休時，應否合併其以前退休之年資並受同法第6條及第16條之1第1項所定最高標準之限制，因事涉公務人員依退休法所得請領退休金之權利，核屬法律保留事項，自應有法律之依據，始得加以限制，為此求為撤銷原處分及復審決定之判決等語。
三、被上訴人則以：㈠現行退休法第16條之1有關退休年資採計上限之規定，係沿用68年修正公布之退休法，其間雖有再修正，惟有關公務人員退休年資之採計及其給與，均維持「退休年資（屬舊制之年資）最高採計30年」；「一次退休金，最高以61個基數為限；月退休金之給與，最高以在職同職等人員之月俸額的百分之九十為限」。至84年7月1日公務人員退撫新制施行後，有關公務人員退休年資之採計上限經修正為「最高以35年為限」；惟新制施行前之年資採計，仍應受「最高僅能採計30年」之限制。因此，現行退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意，如再任之公務人員重行退休時，得不受有關「年資採計上限」規定之限制，無異鼓勵公務人員提早退休領取退休金後，另尋求再任機會，以謀取更多利益，顯非公務人員退休法之立法本意，且對於舊制年資連續服務超過30年而未辦理退休者，亦有欠公允。又被上訴人於68年10月9日即曾以台楷特三字第34149號函釋規定略以：關於公務人員退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。且有關曾任行政機關技工、工友已領退職給與之年資，於轉任公務人員辦理退休時，依規定均應受前開年資採計上限之規範，是以，上訴人曾任公營事業機構人員並依「經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法」規定支領相當退離給與之年資，亦應受前開年資採計上限之限制。㈡依據退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，退休法第16條之1第1項規定之真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。復查司法院釋字第480號解釋意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據法律授權訂定之退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，且無逾越法律授權訂定之範圍。又前行政法院對於公務人員類此個案，亦曾作成「上開公務人員退休法施行細則對於限制再任人員退休年資採計之規定，與法律規定並無牴觸，且有事實需要，亦應予以適用」之判決，例如最高行政法院82年度判字第1252號判決、84年度判字第1196號判決等可參。上訴人認係被上訴人憑己意所為之解釋，顯有誤解等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠退休法施行細則係依退休法第17條規定由考試院所訂定，有關該施行細則第13條第2項對於再任人員其前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係基於前開母法授權，本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，尚未逾越母法之授權及立法目的。退休法施行細則第13條第2項，本於退休法第17條授權及同法第6條第2項前段、第16條之1第1項之立法意旨，考量政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡因素，而為已領退休給與或資遣給與者，再任公職後重行退休，亦受退休法第6條及第16條之1第1項所定最高標準限制之規定，並未超過母法之授權範圍；又現行退休法第13條於68年1月24日修正公布前，係規定：「依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金，應將所領退休金繳回國庫。」其立法意旨亦係配合公務人員退休年資採計上限之意旨，規定是類人員於再任而又重行退休時，應將前次退休核給退休金之年資與再任年資合併計算，並受年資採計上限之限制，嗣基於考量部分再任人員無法於再任公職時繳回已領之退休金，且顧及再任人員於將來再退休時，不僅其退休總年資之採計必須受最高採計上限之限制，亦僅能領回原繳回國庫之退休金（不加計利息）等未盡適宜之問題，乃修正為現行第13條規定：「依本法退休者，如再任公務人員，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時，不予計算。」是前揭退休法第13條之規定，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關年資採計上限之立法旨意。是上訴人指稱該細則前開規定係增加法律所無之限制，違反法律保留原則，應屬無效云云，尚不足採。㈡現行退休法第16條之1有關退休年資採計上限之規定，係沿用68年修正公布之退休法，其中有關公務人員退休年資之採計及其給與，均維持「退休年資（屬舊制之年資）最高採計30年」；至84年7月1日公務人員退撫新制施行後，有關公務人員退休年資之採計上限經修正為「最高以35年為限」。因此，現行退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，退休法施行細則第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之意旨。如再任之公務人員重行退休時，不受「年資採計上限」規定之限制，無異鼓勵公務人員提早退休領取退休金後，另謀再任機會，以脫免該最高年資採計之限制，相較於始終連續服務超過30年而未辦理退休之公務員，尤見其不公平。至退休法第13條，由其規定文義觀之，乃在規範已領取退休金之再任公務員不必繳回已領退休金，其重行退休時，退休年資之計算方式不將再任前之年資計入，非指排除最高年資採計之限制。退休法施行細則第13條之規範目的與退休法第13條顯有不同，自亦無子法牴觸母法之疑義。至上訴人所舉最高行政法院90年度判字第1372號判決，依行政訴訟法第216條規定，僅對該事件有拘束力，上訴人尚不得援引主張被上訴人應比照為相同之處分，併予敘明。㈢另關於上訴人爭執被上訴人核定上訴人僅得支領一次退休金部分，經查上訴人前曾於臺機公司任職，其45年5月至73年6月止共計28年2個月年資，業支領資遣給與在案，上訴人嗣於73年7月1日再任公職，並於南區職訓中心辦理退休。而依退休法第6條第2項前段及第16條之1第1項規定，公務人員須任職「得採計並核給」退休給與之年資達15年以上者，始得擇領月退休金，任職5年以上未滿15年者，僅得領取一次退休金；又已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任公務人員，於重行退休時，其前、後退休給與合併計算，須受退休法第6條及第16條之1第1項所定最高標準：於公務人員退撫新制施行前之任職年資最高僅得採計30年，退撫新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年之限制。
是被上訴人依上揭規定及該法施行細則第13條第2項規定，認上訴人前於臺機公司任職計28年2個月年資，業已支領資遣給與，依退休法有關年資最高採計35年之限制規定，扣除前開已支領資遣給與之年資後，依其新制施行前後任職年資11年、7年15天，分別核定其新制施行前、後之退休年資為2年10個月及5年，未滿15年，據以核定上訴人僅得支領一次退休金，並無不合等由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨除重複其於原審之主張外，略謂：原處分違反信賴保護原則。本件原處分係被上訴人依法以較優之條件核定退休金予上訴人，係屬受益行政處分，且上訴人並未曾參與核定，是以上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事。職是，縱令本件原處分之內容有違法情事，信賴亦值得保護，不得任意撤銷，為此請求廢棄原判決，撤銷復審決定及原處分等語。
六、本院查：（一）按84年7月1日修正施行前之退休法第6條第2項規定：「一次退休金，．．．任職滿5年者，給與9個基數，每增半年加給1個基數，滿15年後，另行一次加發兩個基數，但最高總數以61個基數為限，未滿半年者以半年計。」準此，新制施行前之退休年資最高僅採計30年。同法施行細則第12條第2項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」次按84年7月1日修正施行之退休法第6條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。
2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：⑴一次退休金。⑵月退休金．．．。一次退休金，．
．．每任職1年給與1個半基數，最高35年給與53個基數．．
．。月退休金，．．．每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限．．．。」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」有關退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開退休法第16條之1第1項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。再按司法院釋字第480號解釋理由書謂：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷．．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍自可適用。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制，合先敘明。（二）本件上訴人原任南區職訓中心副訓練師，於91年7月16日屆齡退休，其46年5月至73年6月任職臺機公司及經濟部南區職業訓練中心之年資，計27年2個月，業經依經濟部退撫辦法第15條第1款得予資遣規定，分別採計領取保留年資給與及公、自提儲金在案，有上訴人簽名蓋章之公務人員退休（職）事實表詳載附本院前案原處分卷，並為上訴人所不爭執。被上訴人以上訴人退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應前後合併計算，舊制即新制施行前年資，最高採計30年。新舊制年資最高採計35年。上訴人自46年5月至73年6月止之年資，既已依經濟部退撫辦法規定領取保留年資結算給與18年1個月及公、自提儲金9年1個月，則該段年資於此次退休時，即應合併計算受最高採計年資之限制。因上訴人迄未依通知檢送切結書等相關資料供核，被上訴人遂依退休法施行細則第19條之1規定，逕採較有利於上訴人之年資採計方式重行審定，以93年3月23日部退二字第0932342739號函核定，其退休金種類、年資及核定給與等三部分，依其新制施行前、後之任職各為11年、7年15天，核定年資各為2年10個月、5年，核給其新制施行前、後之一次退休金5個基數、7.5個基數，仍自91年7月16日退休生效，揆諸前揭規定及說明，並無不合。（三）經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及復審決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形，此外，上訴人主張本件被上訴人原以較優之條件核定退休金予上訴人，係屬受益行政處分，且上訴人並未曾參與核定，並無信賴不值得保護之情事，，縱令本件原處分之內容有違法情事，信賴亦值得保護，不得任意撤銷云云。查本件被上訴人原以91年5月7日部退四字第0912142759號函核定上訴人退休案，嗣被上訴人發現原核定年資採計有誤，復以92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷前開91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3項，此部分上訴人曾循序提起行政訴訟，業經本院以95年度判字第1960號判決其上訴駁回確定在案，上訴人復在本件主張信賴保護原則，顯不足採。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
第一庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 忠 仁法 官 鄭 小 康法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
書記官 彭 秀 玲