最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00267號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 王清海律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年5月31日高雄高等行政法院93年度訴字第401號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣交通部台灣區國道新建工程局（下稱國工局）為辦理第二高速公路後續計畫嘉義路段（民雄鄉）工程需要，報內政部86年1月22日台（86）內地字第8512889號函核准徵收含上訴人所有座落於嘉義縣○○鄉○○○段140之14地號（下稱系爭土地）在內之土地計333筆及其地上農作物，由被上訴人以86年9月22日（86）府地權字第117192號公告，公告期間自86年9月23日起30天。而民雄鄉公所及國工局則先前於86年4月15日會同業主及相關單位辦理查估，其中作物種類美國水杉比照肯氏南洋杉，按點株以胸徑5至10公分計11株，每株單價新臺幣（下同）1,700元，合計18,700元；以高度
1.5公尺以上核算，計21株，每株單價850元，合計17,850元，另錫蘭肉桂等以密植花木按面積查估，每平方公尺120元，扣除前列作物美國水杉面積108.5平方公尺，所剩面積992平方公尺，計119,040元，合計155,590元。上訴人對前開查估不服，於公告期間內提出異議，經被上訴人會同相關單位複查，並交由學者查證訪價後再提送嘉義縣地價及標準地價評議委員會決議，調整為：美國水杉依相關人員每木調查之株樹，以胸徑5至10公分計22株，每株單價1,700元，計37,400元，高度1.5公尺以上計33株，每株單價850元，計28,050元，另日本肉桂、油桂及錫蘭肉桂以密植花木按面積查估，每平方公尺120元，扣除前美國水杉種植面積275平方公尺，剩餘825.5平方公尺，計99,060元，合計164,510元予以補償。上訴人仍不服，提起訴願，經前台灣省政府以88年12月13日（88）府訴字第162473號訴願決定，將原處分撤銷，責由被上訴人另為處分。經被上訴人重為檢討，就美國水杉每木調查之株數共計55株，以胸徑、高度等各級距之單價重新核算補償費計129,850元，另日本肉桂、錫蘭肉桂、油桂等仍維持原查估，總計228,910元予以補償，並提交嘉義縣地價及標準地價評議委員會89年第一次會議評定通過。被上訴人乃以89年6月26日（89）府地權字第73037號函知上訴人。上訴人不服，提起訴願，經內政部90年3月16日台（90）內訴字第8908922號訴願決定駁回，乃向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經該院以90年度訴字第1328號判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人就上訴人所有系爭土地上農作物補償事件，關於美國水杉之補償費部分，應作成補償上訴人149,750元之處分，關於日本肉桂、油桂及錫蘭肉桂之補償費部分，另為適法之處分。嗣經被上訴人依據該判決結果重新核計補償費為：(一)美國水杉部分為149,750元。(二)日本肉桂、油桂、錫蘭肉桂部分，則比照菩提樹標準辦理補償，補償費為652,400元。是以，系爭農作物補償費經重行核算後應補償上訴人802,150元（扣除原處分之228,910元，本次應領取金額573,240元）。上訴人不服，向被上訴人提出異議後，經被上訴人提交嘉義縣地價及標準地價評議委員會92年第一次會議評定結果，仍維持原徵收補償，被上訴人乃以92年9月5日府地權字第0920110582號函知上訴人，而上訴人對於被上訴人就日本肉桂、油桂及錫蘭肉桂所作之重核補償處分部分仍未甘服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人主張：
（一）按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」、「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」此於中央法規標準法第18條、行政程序法第4條及行政訴訟法第243條第1項，分別定有明文。查，系爭肉桂、油桂之徵收補償係於民國（下同）86年間所為，而依當時被上訴人所頒佈之「嘉義縣八十六年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」(下稱查估基準），並無列舉肉桂、油桂之補償標準。於其他縣市地方政府所頒佈之補償標準中，亦未見列有肉桂、油桂樹種之補償標準。顯見此等樹種實屬稀有少見之樹種。另台灣省中藥商同業公會聯合會於94年1月14日省中藥聯字第94102號函稱，系爭之肉桂、油桂樹種其樹皮、樹根等確可資為珍貴藥材使用云云，更可益證肉桂、油桂等樹種於台灣地區確屬稀有珍貴之樹種。被上訴人於本件徵收時係依其所頒佈之查估補償辦法而為徵收補償，惟於89年2月2日總統府公布土地徵收條例，其中第31條第3項規定，「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」，而中央主管機關即內政部即依此條例第31條第3項規定頒佈「農作改良物徵收補償費查估基準」，其中第10條規定，「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣(市)政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」本件既屬尚未終結之案件，依上開中央法規標準法、行政程序法之意旨，實有從新從優之法理原則適用。則本件因肉桂、油桂樹種乃屬台灣地區稀少之珍貴樹種，依法自應依內政部所頒佈之查估基準第10條規定，由被上訴人委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之，如此方為適用之行政裁量;詎料，被上訴人遽以本件行為時之查估辦法而逕以最低廉之「菩提樹」價格而為補償，此顯於法不服，非屬行政機關之專業裁量判斷餘地之範疇。故原審就此從新從優法律原則之適用漏未審酌，逕為不利上訴人之認定，顯有判決不適用法則及適用不當之當然違背法令。
（二）被上訴人與勝發天商行所簽訂之契約第10條，係指勝發天商行應依被上訴人之指示認真栽植之訓示規定耳，其查驗合格，僅係指所種植之樹種必須存活，不得有枯死或缺株之情事發耳，並無其他驗收要件。原審判決以「被上訴人於該工程中所購買之樹木，不僅要求存活而已，更須經查驗合格，且對其施工時所須之人力、材料之品質均有一嚴格之要求」云云，顯有誤解前揭契約之意旨。本件，上訴人遭被上訴人徵收之肉桂、油桂樹種均係活種，且皆係上訴人自國外引進而自苗木階段細心呵護澆種而日漸茁壯之樹木，實與勝發天商行為被上訴人舉辦區運會而綠化環境所耗費之心血相同。故上訴人主張依據同期間被上訴人向勝發天商行所購買之同樹種之肉桂、油桂價格而資為本件補償之基準，並無任何不妥之處。惟本件竟有如此相差南轅北轍之價格，如此認定豈有公允，又豈有符合依法行政原則，原審判決時有判決不適用法則之當然違背法令。
（三）原審判決採納行政院農委會90年12月20日之農中字第90132154號函覆內容及證人呂福原教授於原審他案之證詞，亦皆係屬其機關暨證人之個人意見之詞，按其均無提出「其他客觀專業資料為據」。惟原審對於證人林文雄有力上訴人之證詞，則以係屬未能提出「其他客觀專業資料為據」之個人意見，不為採信。顯有違證據法則，且有判決理由矛盾之當然違背法令。況原審法院亦不否認證人林文雄乃係具有「林業技士」資格之證人，故其乃有資格充任本件補償標準之「鑑定人」。原審法院倘就具有「鑑定人」專業能力之證人證詞不予採納者，則應就此鑑定人之鑑定意見有何違法、違背專業判斷之違誤詳為載明，如此方屬適法之判決。故本件原審判決不採納鑑定證人林文雄之證詞，亦未敘明不採納之理由，實有判決不備理由之當然違背法令。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）按「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物2種。」、「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之」、「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管市、縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」分別為行為時土地法第5條第1項、第241條及第247條所明定。次按，「嘉義縣86年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」(下稱查估基準）第27頁附註第6點規定：「木本類比照菩提樹，．．．。」明確，係被上訴人基於主管機關之職權，為執行土地法第241條之規定而訂定。其訂定程序，係經由嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定通過，有該查估基準影本附卷可憑。此查估基準既係經由地價評議委員會及標準地價評議委員會作成之決定，且其訂定程序符合上開土地法第241條規定，並此等委員會係由不同屬性之代表根據不同之見解共同所作成，故關於其獨立行使職權所作成之決定，本院當應予以尊重而認其有判斷餘地。
（二）次查，本院90年度訴字第1328號審理時，經承審法官函查行政院農委會系爭日本肉桂、油桂、錫蘭肉桂之價格應比照何一種類之樹種相當，經該會函復系爭樹種目前於臺灣地區之裁培種植均以園藝用途為主，經該會派員訪查結果與麵包樹較為接近，此有該會90年12月20日(90)農中字第901032154號函附於本院前揭卷可稽。而上訴人於本院審理中亦陳明因行政院農委會所稱之麵包樹與本院前揭案中證人呂福原教授所稱之烏心石，兩者之價格均與菩提樹相近，上訴人均無法接受，更足證被上訴人以菩提樹為補償基準並非無憑。再查，上訴人聲請訊問之具備林業技士資格之證人林文雄雖證稱:「對於上訴人所提出之(系爭樹種) 價格表，依據我的專業主觀上認為大致相當、合理，…」云云，惟其同時亦表明系爭樹種係屬特殊樹種，所以沒有其他資料可以參考，是上開證言僅係其個人之意見，並無其他客觀專業資料為據，尚難遽採。
（三）另查，依被上訴人與勝發天商行於86年3月11日所訂立之嘉義縣區運場地體育場、游泳池、棒球場、體育館週邊景觀綠化美化工程合約書第7條第4款約定:「本工程花木、草坪全部裁植完成後60日正式驗收，驗收時如有未合格或枯死、缺株，應於10日內補植後再行查驗，．．．。」、第10條約定:「工作監督:甲方(被上訴人)得選派人員監督乙方有關工程之施工，乙方人員應接受甲方人員之監工與技術指導，如甲方人員發現乙方工作人員技能低劣，工作忽者，得隨時通知乙方改善，倘工作草率、材料低劣不合規定者，並得通知乙方拆除重作，其損失概由乙方負擔。」等情，此亦有該合約書影本附卷可憑，可知被上訴人於該工程中所購買之樹木，不僅要求存活而已，更須經查驗合格，且對其施工時所須之人力、材料之品質均有一嚴格之要求，且該合約第19條更有工程保固之約定，凡此種種約定，均對被上訴人所購樹木之價格有重大影響，是上訴人主張:請能參酌被上訴人於86年對外發包購買之價格，另再佐以菩提樹每5公分胸徑為一級距之價格比例，資為本件補償費比照之基準云云，仍無足採。
（四）另被上訴人訂定前揭查估標準，屬其職權之範圍，該查估標準對於未規定之其他木本類樹既另已明定有比照菩提樹補償之標準，自無再援用南投縣或內政部相關查估補償規定之必要，縱其規定與後者之相關規定有異，亦如前述係其獨立行使職權所作成之決定，本院當應予以尊重而認其有判斷餘地，而與平等原則無違。是上訴人另稱：按被上訴人亦屬我國轄區領域之地方政府行政機關，惟其卻與其他地方政府機關就相同之事件而為不同之處理方式，是則被上訴人自行所訂定之補償費查估辦法即與前揭所述之平等原則相違，此之行政怠惰所為之行政處分，亦屬違反依法行政原則，更與司法院釋字第344號所揭櫫之具體個案正義原則不符，自難謂為適法云云，亦屬無據。
四、本院判斷：
（一）撤銷訴訟部分：⒈「嘉義縣86年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估標準」，為被上訴人為執行法律規定依職權所發布實行之命令，於法無違，得據以適用。
按國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地及一併徵收地上改良物，所應給予之補償，參酌司法院釋字第400號、第409號、第425號及第440號解釋意旨，係採用相當補償之原則，而所謂相當補償，係指主管機關參酌徵收當時之社會狀況，依公平算定基礎所計算出之合理金額而言。此項合理金額非即為完全補償。次按「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之」、「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管市、縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」，行為時土地法第241條及第247條定有明文。而「嘉義縣86年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估標準」(下稱查估標準）係被上訴人基於主管機關之職權為執行土地法第241條之規定所擬定，經該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會85年5月27日85年第一次評議會評定通過後，於85年7月1日發布實施，並報經臺灣省政府地政處85年7月11日第二字第42380號函同意備查，已踐行法定程序，其中第27頁附註第6點「木本類比照菩提樹」之規定，乃針對該查估基準未列舉之農作物，基於保障財產權之觀點所設之補償措施，經核與徵收補償原則無違，自得據以適用。
查需用土地人國工局為辦理第二高速公路後續計畫嘉義路段（民雄鄉）工程需要，報內政部86年1月22日台（86）內地字第8512889號函核准徵收上訴人所有系爭土地及其地上農作物，由被上訴人以86年9月22日（86）府地權字第117192號公告徵收，公告期間自86年9月23日起30天。
嗣上訴人於公告期間內對系爭地上農作物之估定價格不服，循序提起行政訴訟，經行政法院判決撤銷訴願決定及原處分後，被上訴人對該農作物之價格重新估定，而上訴人僅對其中系爭日本肉桂、油桂及鍚蘭肉桂等農作物之估定價格不服；該系爭農作物在臺灣地區之栽培種植均以圓藝用途為主，其價格與麵包樹較為接近，又麵包樹與烏心石之價格，復與菩提樹接近等情，已據原審法院依行政院農業委員會90年12月20日（90）農中字第901032154號函以及證人呂福原教授之證言認定屬實。從而原審判決認被上訴人比照「木本類菩提樹」計算系爭農作物之價格，並非無據，而駁回上訴人在原審之訴，揆諸上述說明與查估標準之規定，其認事用法，核無違誤。又本件訴訟之性質，非屬聲請許可案件，無中央法規標準法第18條規定之適用；且徵收係基於公益需要，對私有財產權之合法侵害行為，基於財產權之社會義務性與保障私有財產權之理念，係以相當補償為原則，其性質與基於買賣關係出賣人負有物之瑕疵擔保責任不同，上訴人主張本件應有中央法規標準法第18條，與被上訴人與勝發天商行86年3月11日所訂立之嘉義縣區運場地體育場、游泳池、棒球場、體育館週邊景觀美化工程合約書之適用云云，純粹其一己主觀之見解，並非可採。
⒉地價及標準地價評議委員會對系爭農作物價格之評定，應認享有「判斷餘地」，除有顯然違法外，應予尊重。
按地價及標準地價評議委員會之組成，依其組織規程第4條之規定，係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關等成員組成。顯見有關該會對補償費價格之評定，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序，有無基於錯誤之事實，有無遵守一般有效之價值判斷原則，有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經查⑴系爭農作物在臺灣地區之栽培種植，均以園藝用途為主，其價格與麵包樹較為接近，又麵包樹與烏心石之價格，復與菩提樹接近等情，業據行政院農業委員會90年12月20日（90）農中字第901032154號函述甚詳，並經證人呂福原教授結證屬實，已如上述。則該委員會於評定系爭農作物之價格，參酌前揭補償基準規定，比照菩提樹價格辦理，要無不合。⑵該委員會於92年5月92年第一次會議處理上訴人所提之復議案時，有提案說明，經出席委員充分討論，達成決議「按本府（即被上訴人）91年10月15日（91）府地權字第0124489號函所為處分（如說明二內容）辦理」，此有該會議紀錄附原審卷可稽。足見該委員會之決議，亦無上述所稱之違法情事，自應予以尊重。
（二）課予義務訴訟部分：按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。次按國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，其徵收行為之法效果為何，各國法制不一，然參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採取徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關並無請求給予徵收補償費之請求權，甚為明顯。從而，本件上訴人訴請被上訴人應作成給予系爭被徵收農作物之補償費4,293,097元之行政處分，自係不合法。原審判決雖非依此意旨核駁，然其結果並無二致，仍應予以維持。
（三）上訴人其餘主張，經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無判決不備理由，適用法規錯誤及不適用法規之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 13 日
書記官 邱 彰 德