最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00307號上 訴 人 達昕實業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良律師被 上 訴人 財政部基隆關稅局代 表 人 李榮達上列當事人間因虛報進口貨物產地事件，上訴人對於中華民國93年12月8日臺北高等行政法院92年度訴字第4294號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於民國（下同）90年12月3日委由小林報關有限公司（下稱小林公司）向被上訴人報運進口成衣乙批計25項（進口報單號碼：第AA/90/7204/0041號），完稅價格新臺幣（下同）1,853,855元，原申報產地為香港，經被上訴人查驗及認定結果，產地為中國大陸，且屬大陸物品不准進口項目，認上訴人涉有虛報進口貨物產地，逃避管制之情事，因來貨已押款放行，被上訴人爰依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項規定，處上訴人貨價3,077,608元2倍之罰鍰計6,155,216元，並依同條例第44條規定，追徵所漏進口稅費155,922元（包括進口稅152,966元，商港建設費2,448元，推廣貿易服務費508元）。上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭制裁法規處罰之主觀構成要件以「故意」為限，被上訴人並無積極證據足資證明上訴人有故意（虛報）逃避管制情事。原處分認定系爭貨物原產地為中國大陸而予處罰之事證，無非以立昌船務公司經理蘇銘添證稱系爭貨物係由廈門裝船，並斷章取義上訴人代表人之說明為據，惟對於上訴人就系爭貨物自廈門裝船或貨品原產地為中國大陸乙事是否知情乙節，卻完全置之不論，實缺乏客觀證據。又被上訴人自陳本來僅須處貨價1倍罰鍰，係因貨物已放行，才處罰2倍貨價，如此裁量理由，顯違反海關緝私條例第36條第1項授與裁量權之目的或出於不相關動機，構成裁量濫用。另依海關緝私條例第44條規定僅能追繳「稅款」，不包括商港建設費及推廣貿易服務費，蓋後兩者性質不同於「稅」，自不得為該條「稅款」文義所含括。為此訴請判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭進口報單原申報生產國別為香港，惟實際來貨生產國別為中國大陸，即構成違法虛報。貨物之產地涉及價格、品質與有無管制等事項，上訴人既要求合約書所載規格、品質內容，然而對貨物之製造商及產地卻不加查證，不合常理。又本案因產地查證中，上訴人申請押款提領貨物，後產地查證確定為中國大陸，上訴人已涉虛報產地逃避管制，依海關緝私條例第37條第1項、第3項、第36第1項、第3項規定應處以貨價1倍之罰鍰併沒入貨物，且因貨物已押款提領無法沒入，乃將押款（貨價）抵繳，於法並無不合。另查一般貨物進口應繳之稅款包含進口稅、商港建設費（91年已停徵）、推廣貿易費，本案貨物既為一般貨物進口，依據海關總稅務司署（現已改制為財政部關稅總局）71年8月17日（71）台總署緝字第3859號函規定追徵所漏稅款，於法有據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「報運貨物進口而有左列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量‧‧‧四、其他違法行為。」「有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」「私運貨物進口‧‧‧者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。‧‧‧」「前2項私運貨物沒入之。」「有違反本條例情事者，除依本條例有關規定處罰外，仍應追徵其所漏或沖退之稅款。」分別為海關緝私條例第37條第1項、第3項、第36第1項、第3項及第44條前段所明定。經查，出口貨物由製造地之港口裝船出口為常態事實，由第三地出口為變態事實，據載運系爭貨物進口船隻（Dubai Diamond）基隆船務代理公司立昌船務公司經理蘇銘添證稱系爭船隻貨物40個貨櫃係由廈門裝船，上訴人復未能舉反證證明非大陸製造者，則被上訴人據以認定係大陸製造並無不合。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」有司法院釋字第275號解釋可參。又「為確保進口人對於進口貨物之相關事項為誠實申報，以貫徹有關法令之執行，海關緝私條例第37條第1項除於前3款處罰虛報所運貨物之名稱、數量及其他有關事項外，並於第4款以概括方式規定『其他違法行為』亦在處罰之列，此一概括規定，係指報運貨物進口違反法律規定而有類似同條項前3款虛報之情事而言。就中關於虛報進口貨物原產地之處罰，攸關海關緝私、貿易管制有關規定之執行，觀諸海關緝私條例第1條、第3條、第4條、貿易法第5條、第11條及臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條之規定自明，要屬執行海關緝私及貿易管制法規所必須，符合海關緝私條例之立法意旨，在上述範圍內，與憲法第23條並無牴觸。至於依海關緝私條例第36條、第37條規定之處罰，仍應以行為人之故意或過失為其責任條件，本院釋字第275號解釋應予以適用，併此指明。」復經司法院釋字第521號解釋在案。是以關於依海關緝私條例第36條、第37條規定之處罰，以行為人之故意或過失為其責任條件，至為明確，至於學者個人或其他法院不同之見解，不能拘束原審。查上訴人為貿易專業商，對於政府貿易法令及系爭貨品不得自大陸進口之規定，自不能諉為不知，其既明知系爭貨品不得自大陸進口，而向香港購買之貨物，極可能為大陸製造（代工）者，復為一般廠商所能預見者，上訴人亦自承目前為國際分工（代工）盛行時代，上訴人既預見其可能發生，復未於訂單內註明不得由大陸製造之交易條件，而僅約定衣物之規格、針距、品質、包裝等一般交易條件，則縱不認上訴人對於本件由大陸製造進口為其本意，而無故意之責任條件存在，亦因上訴人應注意能注意而不注意，而難辭過失責任之責，被上訴人依首開規定予以處罰，要無不合。再查，被上訴人因貨物已押放，無法沒入，故處2倍貨價之罰鍰。海關緝私條例第36條第1項規定「私運貨物進口‧‧‧者，處貨價1倍至3倍之罰鍰」，是以被上訴人所為罰鍰處分，未逾越裁量權。又系爭貨物於90年12月3日申報進口後，驗貨關員於同日查驗，在報單上記載「本批貨物經密告登記第3538號通報在案，稱標有made
in Hk虛假產地來源標籤，產地不予確認」，經被上訴人於90年12月18日依上訴人申請，按行為時關稅法第14條第3項第3款規定，准其繳納相當金額之保證金，先行放行（即俗稱之押款放行之一種），嗣於91年8月15日本件來貨經「基隆關稅局進口貨品原產地認定小組會議」審議認定為大陸物品後，被上訴人於91年11月22日核定前開處分。經查，行為時關稅法第14條第3項第3款係規定「其他經海關認為有繳納保證金，先行驗放之必要者，海關得依納稅義務人之申請，准其繳納相當金額之保證金，先行驗放，限期由納稅義務人補辦手續，屆期未補辦者，沒入其保證金」，惟因系爭貨品為大陸物品，為不准進口項目，係屬無從補辦手續者，無法依該「未補辦者，沒入其保證金」之規定替代，仍依海關緝私條例第36條第3項規定為沒入處分，而執行其代替物為「沒入保證金」，被上訴人斟酌貨物並未扣押已經押放無法執行沒入處分，經裁量而以與沒入貨物等值之處貨價1倍之罰鍰替代沒入處分，經參酌行為時關稅法第91條規定「進出口貨物如有私運或其他違法漏稅情事，依海關緝私條例及其他有關法律之規定處理。」及行為時海關緝私條例第50條「依本條例處分確定案件，收到海關通知後30日內未將『稅款及罰鍰』繳納者，得以保證金抵付或就扣押物或『擔保品』變價取償。‧．．」及第51條「未依前條規定繳納稅款及罰鍰而無保證金抵付，亦無扣押物或擔保品足以變價取償，或抵付、變價取償尚有不足者，移送法院強制執行．．‧」之規定，並無保證金得抵充「沒入」之明文。被上訴人亦未曾為「沒入保證金」之處分（被上訴人答辯狀所稱以「押款抵繳」，應係指本件處分確定後，以押款抵繳罰鍰之意），則被上訴人以貨物業已押款放行，在法定處罰倍數3倍以內為處貨價2倍罰鍰之處分，核無違反海關緝私條例第36條第1項授與裁量權之目的，亦無不當連結之違法。另查系爭來貨為衣服，並非違禁品或禁止進口物品，僅係因我國貿易上之管制，不得進口由大陸製造者而已，其沒入並無上訴人所稱具有保安作用之性質，是上訴人所稱被上訴人涉及裁量濫用云云，為其主觀之見解，尚無可採。末查，依商港法第7條訂定之商港建設費收取分配基金保管及運用辦法（按已於91年1月1日廢止）第6條前段規定「商港建設費之收取、退還，委託海關辦理」。貿易法第21條前段規定「為拓展貿易，因應貿易情勢，支援貿易活動，主管機關得設立推廣貿易基金，就出進口人輸出入之貨品，由海關統一收取‧‧‧」，被上訴人有收取權限，為上訴人所不爭執。本件貨物上訴人係以押款放行之方式辦理先行提貨，則被上訴人於放行時所收取之商港建設費及推廣貿易服務費，均係屬暫行收取之方式，事後經查核結果，如有不符，本可依其受委託之權限自行另為退補，自無需另有法源依據。況「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。系爭商港建設費及推廣貿易服務費縱不屬稅款範圍，而無海關緝私條例及稅捐稽徵法之適用，被上訴人亦得依行政程序法上開規定為補徵之處分，是以上訴人主張被上訴人欠缺合法依據云云，要無可採。從而，被上訴人以來貨產地為中國大陸，且屬大陸物品不准進口項目，認上訴人涉有虛報進口貨物產地，逃避管制之情事，因來貨已押款放行，無法沒入，依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項規定，處上訴人貨價3,077,608元2倍之罰鍰計6,155,216元，並依同條例第44條規定，追徵所漏進口稅費155,922元（包括進口稅152,966元，商港建設費2,448元，推廣貿易服務費508元），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人之訴為無理由等為其判斷之基礎，而駁回上訴人之訴。
五、原判決經核於法無違。上訴人上訴主張：原處分違反行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項第2款、第2項規定。
原判決謂商港建設費及推廣貿易服務費無需另有法源依據，且依行政程序法第131條亦得補收等語，違反規費法第2條規定及司法院釋字第426號解釋所示特別公課法定主義云云。
按行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．」第97條第2款、第3款規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰‧‧‧二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分，依其狀況無須說明理由者。」第114條第1項、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．
二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」所謂行政處分之「理由」係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等，理由內容應論述事項之多寡應視案件及所涉法令之繁複程度而定。理由之論述不符合案件及所涉法令繁複程度之需求，固可謂「理由不備」，但必須足以影響行政處分之結論，始構成行政處分得撤銷之原因，此參行政訴訟法第258條規定之法理自明。而足以影響行政處分結論之「理由不備」，應係指作成行政處分所依據之主要或重要理由有所欠缺，此種「理由不備」因關係到受處分人防禦及程序參與之權利（行政程序法第102條至第108條參照），始有規定其補正期限之必要。至於不影響行政處分結論之「理由不備」，既不構成行政處分得撤銷之原因，行政法院即無庸據以撤銷該行政處分，則原處分機關於行政訴訟繫屬中始補充其不足之理由，自無不可。否則，行政法院以行政處分書所載理由不備而撤銷該行政處分，由原處分機關補充其理由作成同樣內容之處分後，受處分人再重新對之爭訟，徒增程序浪費而已，對受處分人無何實益。次按貿易法第21條規定：「（第1項）為拓展貿易，因應貿易情勢，支援貿易活動，主管機關得設立推廣貿易基金，就出進口人輸出入之貨品，由海關統一收取最高不超過輸出入貨品價格萬分之四‧二五之推廣貿易服務費。（第2項）推廣貿易服務費之實際收取比率及免收項目範圍，由主管機關擬訂，報請行政院核定。」行為時商港法第7條規定：「（第1項）為促進商港建設，得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之一。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。（第2項）商港建設費，應全部用於商港建設；其收取、分配、基金保管及運用辦法，由交通部會同財政部、經濟部擬訂，報請行政院核定之。」（90年11月21日修正刪除，91年1月1日施行）依該授權規定訂定之商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第3條「商港建設費之收取、退還，委託海關辦理，並得提商港建設費百分之一．五作為代收經費。（第2項）前項代收經費中三分之一由海關按預算程序撥交行政院勞工委員會運用分配於與港口相關工會，作為員工之福利。」（自91年1月1日起廢止）。是行為時推廣貿易服務費及商港建設費係依據前開法律規定由海關於進出口時按貨品價格及固定比率收取，行之多年，向為業界所熟知，且進口報單有進口稅及商港建設費、推廣貿易服務費欄，上訴人申報進口時，即自行於上開各欄依其自行申報之完稅價格按稅率及前開收費比率計算應納之進口稅及商港建設費、推廣貿易服務費，上訴人顯知進口貨物應依貨物價格按固定比率收取商港建設費及推廣貿易服務費，原處分按核定之進口貨價計算徵收商港建設費及推廣貿易服務費，此部分處分顯無待被上訴人說明，上訴人即已知悉或可知悉作成處分之理由，依行政程序法第97條第2款規定，似無庸記載此部分理由。退而言之，縱認仍應記載理由，惟被上訴人所制作之系爭處分書及復查決定書已載明：上訴人於90年12月3日委由小林公司向被上訴人報運進口成衣乙批（報單號碼：第AA/90/7204/0041號），完稅價格1,853,885元，原申報產地為香港，經被上訴人查驗及認定結果產地為中國大陸，經核屬大陸物品不准進口項目，上訴人已涉及虛報進口貨物產地，逃避管制之情事，因貨物已押款放行，被上訴人乃依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項規定，處上訴人貨價2倍之罰鍰計6,155,216元（依財政部關稅總局驗估處查得價格核計完稅價格），並依同條例第44條規定，追徵所漏進口稅費155,922元（包括進口稅152,966元，商港建設費2,448元，推廣貿易服務費508元）等語，並於復查決定書理由欄載明適用海關緝私條例第37條第3項、第36條第1項、第3項、第44條、司法院大法官會議釋字第275號解釋之見解、認定事實所憑之證據及經驗法則、裁量之因素等，可謂已記載作成行政處分所依據之主要理由。雖然處分未記載追徵所漏商港建設費、推廣貿易服務費之理由及其法令依據，但如上所述，進口關稅之課徵，一向均附帶合併徵收商港建設費及推廣貿易服務費（合稱稅費），此為進口業界所週知之事實，其理由及法令依據，依其徵收名目，亦顯而易見，且上訴人於進口本件貨物時所繳稅費亦包括商港建設費及推廣貿易服務費，其費率及計算方式已見於先前憑以繳費之單據，故其於追補系爭稅費時，未再詳載附帶併徵部分之理由，應不防礙受處分人防禦權之行使，亦不影響行政處分之結論，揆諸前開說明，此種「理由不備」，既不構成行政處分得撤銷之原因，則被上訴人直至訴願程序終結時縱仍未補正其理由，行政法院亦無庸據以撤銷原處分，至於被上訴人於行政訴訟繫屬中始補充其追徵商港建設費及推廣貿易服務費之理由為「一般貨物進口應繳之稅款包含進口稅、商港建設費（91年已停徵）、推廣貿易費，本案貨物既為一般貨物進口，依據海關總稅務司署（現已改制為財政部關稅總局）71年8月17日（71）台總署緝字第3859號函意旨：『報運貨物進口涉及追徵所漏進口稅捐案件，應將商港建設費等其他捐費與進口稅合併追徵，並應於處分書處分主文繕列．．‧』，縱令此部分追徵處分之理由仍有不足，因不影響前開結論，自亦無庸據以撤銷原處分。原判決係謂依行為時商港法第7條訂定之商港建設費收取分配基金保管及運用辦法第6條及貿易法第21條前段規定，被上訴人因受法令委託有收取商港建設費及推廣貿易服務費之權限，自可本於法令所委託之權限收取，無需另有其他法源依據，且補敘依行政程序法第131條規定亦得補收，非謂無法令依據亦可收取規費或特別公課，與規費法第2條規定及司法院釋字第426號解釋無所牴觸，上訴人所引原審法院91年度訴字第3368號判決，非本院判決，無拘束本件之效力，且案情不同，難以執為上訴人有利裁判之根據，其上開主張尚無足採。又虛報進口貨物產地，逃避管制所進口之貨物情形，有無先押款放行以致事後是否能加以沒入，不僅關係到行為人因違反行政法上義務所得之利益，而且涉及違規行為之目的是否完成，乃違規行為之結果問題，其間息息相關。被上訴人分別就違章貨物是否經押款放行，而處以貨價2倍或1倍之罰鍰，對於違章行為人而言，無論係貨物遭沒入加貨價1倍之罰鍰，或只處以貨價2倍之罰鍰，實質上均係受到損失貨價2倍之處罰，符合平等原則。虛報進口貨物產地，而涉及逃避管制者，依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項、第3項之規定，除處貨價1倍至3倍之罰鍰外，並應沒入進口貨物，此沒入規定亦係制裁之一部分，雖與罰鍰規定為2項，於裁量時自可一併審酌其情形。故原審認被上訴人裁量時斟酌違章貨物是否經押款放行，而異其處罰貨價之倍數，實是裁量權之正當行使，並無不當連結之情形。被上訴裁處貨價2倍之罰鍰，減除相當於沒入部分之價值，所處罰鍰在海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項之裁罰限度內，且係最輕之1倍數額，當無處罰過度之情形或違反比例原則情形，難謂有裁量濫用之違法，未牴觸司法院釋字第423號解釋意旨。至沒入處分是否兼具保安性質，與沒入規定具制裁性質，於裁處時得否斟酌已否沒入之論斷無影響。上訴人執此上訴，為無理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第二庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 3 月 1 日
書記官 邱 彰 德