最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00301號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 交通部高速鐵路工程局代 表 人 乙○○訴訟代理人 李書孝律師
駱淑娟律師上列當事人間因拆遷救濟金事件，上訴人不服中華民國94年7月28日高雄高等行政法院94年度訴字第6號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、政府為興辦台灣南北高速鐵路建設所需，乃將高雄市○○區○○段3小段770之8地號土地（以下簡稱系爭土地）規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理撥用，由財政部國有財產局於民國（以下同）90年11月起陸續點交予被上訴人管理。本件上訴人主張其所有坐落系爭土地上門牌號碼為高雄市○○區○○路171之1號，鐵架石棉瓦造，面積319平方公尺之未保存登記建物（以下簡稱系爭建物），遭臺灣高雄地方法院（以下簡稱高雄地院）民事執行處違法誤拆，但仍應享有受領拆遷救濟金之權利為由，於93年7月6日向被上訴人申請發給拆遷救濟金，經被上訴人以其申請事由，前分別以90年11月20日（90）高鐵局五字第19950號、90年12月7日（90）高鐵局五字第20930號、92年3月18日高鐵五字第09200033250號及92年4月22日高鐵五字第09200077940號函復在案為由，而以93年7月20日高鐵五字第09300148680號函予以回復。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：有關拆遷救濟金發放之事宜，上訴人曾多次提出陳情，均經被上訴人認定為陳情無理由，然上訴人於93年7月6日另向被上訴人依法申請發放拆遷救濟金，被上訴人應對之為准駁之處分，倘被上訴人於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回，上訴人即得依法提起訴願，以資救濟。本件被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號處分內容雖簡短記載「前已函復」，然該處分既援引被上訴人前回復上訴人陳情案件時之文件內容，即表示對上訴人93年7月6日之申請案件予以駁回意旨甚明，足以對外發生具體法律效果，已非單純事實描述，應屬行政處分，上訴人依行政訴訟法第5條第2項之規定提起訴願，經駁回在案，自得依法提起行政訴訟。又上訴人所有系爭建物係於87年間「高速鐵路工程路權圖核定日」前存在之建物，符合84年1月9日交通部交總字第000288號函訂頒「交通部建設工程用地徵收獎勵專案」（以下簡稱系爭獎勵專案）第叁、獎勵措施，第2之㈡所規定之拆遷救濟金發放要件。且依交通部89年8月25日交總89㈠字第008721號函示，上訴人具備領取拆遷救濟金之資格。高雄地院民事執行處疏於注意，將上訴人所有系爭建物違法拆除。從而，上訴人所有系爭建物既非屬應經強制執行者而被法院違法拆除，應得視高雄地院為上訴人之輔助機關，輔助上訴人自行拆除，上訴人自符合領取拆遷救濟金之要件。又系爭獎勵專案之拆遷救濟金發放要件，僅需「在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物」及「未能提出合法建物證明之拆遷戶」，並未設有需由違章建物所有人自行拆除始得領取拆遷救濟金之規定，不論是否有自行拆除，均得領取拆遷救濟金，且被上訴人辦理查估工作時，亦將上訴人之建物列入拆遷救濟金清冊內，顯見上訴人已具備受領拆遷救濟金之資格。且上訴人於89年3月3日參加被上訴人所召開之高雄市轄區違章建築拆遷協調會後，即陸續將建物內之機器、生產設備等器具運往他地，以利嗣後自行拆除，雖意外遭高雄地院違法拆除，惟上訴人仍有著手自行拆除之事實，不得因不可歸責於上訴人之法院違法拆除行為介入，被上訴人即剝奪上訴人請求發給拆遷救濟金之權利，被上訴人之行為顯有違平等及誠實信用原則。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成准予發放上訴人拆遷救濟金之行政處分云云。
三、被上訴人則略以：被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號函內容僅為陳述過去已作成拒絕發放拆遷救濟金決定之事實，亦即被上訴人僅在告知上訴人有關其請求發放系爭建物拆遷救濟金乙事，被上訴人已多次回復在案之事實而已，並無發生具體之法律效果，非為行政處分，訴願決定予以不受理，於法無違。蓋判斷行政處分應以行政機關對外表示之內容是否發生法律效果為據，與人民表達其請求之方式究採「陳情」或「申請」無關，上訴人所持理由顯為誤謬。又上訴人於90年11月12日即以異議陳情書請求被上訴人對其發放系爭建物之拆遷救濟金，被上訴人以90年11月20日（90）高鐵局五字第19950號函明確拒絕上訴人請求在卷，迄今該拒絕決定仍為有效。倘若命被上訴人於該拒絕決定未失效前即作成准予發放之處分者，則顯與行政程序法第110條規定有違，是以上訴人提起本件訴訟，逕要求被上訴人作成准予發放拆遷救濟金之處分，為不合法。況上訴人並未具體說明請求被上訴人作成准予發放系爭建物拆遷救濟金處分之公法上請求權依據為何，訴訟要件欠缺，如無法補正者，應予駁回。另依系爭獎勵專案之前言可知，系爭獎勵專案係適用於徵收之情形，而系爭土地本即公有土地，係因撥用原因交付予被上訴人管理，並無系爭獎勵專案之適用。且上訴人引系爭獎勵專案規定，與本件訴訟請求間有何關連，上訴人亦無說明。至交通部89年8月25日交總89㈠字第008721號函為行政機關間內部往來文件，並不對外發生任何效力，上訴人自不得以前開函文為本件請求拆遷救濟金之依據。是以本件課予義務訴訟欠缺公法請求權依據，與行政訴訟法第5條第2項規定不合。而平等原則並非得單獨請求之請求權基礎，上訴人不得僅以平等原則而為本件請求權之依據。何況上訴人並非自行拆除系爭建物，自應與其他自行拆遷之住戶為不同之處理，被上訴人拒絕發給拆遷救濟金，並未違反平等原則等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定及本院62年裁字第41號判例意旨，上訴人雖以異議陳情書（陳情書）方式向被上訴人請求發放拆遷救濟金，核其內容係申請被上訴人作成核發拆遷救濟金之處分性質。至上訴人於93年7月6日向被上訴人申請，經被上訴人以93年7月20日高鐵五字第09300148680號函重申前函意旨，並未於實體上重新設定法律效果，此種重覆處置，乃屬觀念通知性質，不對外發生准駁之具體法律效果，自非行政處分。依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，限於行政處分始得為之，上訴人對被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號觀念通知函，提起訴願，自非合法，訴願決定以上開函並非行政處分，不予受理，即無不合。上訴人復提起行政訴訟，亦非合法。縱依保障人民訴訟利益之觀點，認本件被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號函係屬行政處分，惟按土地法第5條所稱之土地徵收，係指國家因公共事業之需要，得依土地法規定徵收私有土地而言，該法第208條前段已揭明此旨，故如原為公有土地為人民非法占用，國家因公共事業所需而予收回自用者，或依撥用程序將國有地交由需用地機關使用等情形，非屬土地徵收。次按交通部84年1月9日交總84字第000288號函訂頒系爭獎勵專案，觀其前言意旨，足見系爭獎勵專案應係僅適用於辦理交通建設工程用地「徵收」之情形。然本件上訴人所有之系爭違章建物原係非法占用台灣鐵路管理局所管理之公有土地，嗣因政府為興辦台灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理「撥用」，由財政部國有財產局於90年11月起陸續點交予被上訴人管理。從而，揆諸首揭說明，本件非屬土地徵收情形，自無系爭獎勵專案適用之情形。是本件上訴人訴稱其所有系爭違章建物，均係於87年間「高速鐵路工程路權圖核定日」前存在之建物，符合交通部84年1月9日交總字第000288號函訂頒系爭獎勵專案第叁、獎勵措施，第2之㈡規定及行政院52年6月8日台內字第3805號函釋所規定之拆遷救濟金發放要件，主張依系爭獎勵專案規定，得請求被上訴人核發拆遷救濟金，容屬有誤，尚無足採。再按，被上訴人為儘速取回土地，避免民眾抗爭，節省社會成本，使高速鐵路建設不致延宕，乃研擬以發放救濟金方式，促使不法占用戶自動拆遷並返還土地，嗣經交通部以90年10月17日交總90字第059713號函轉行政院秘書長函，對於發放拆遷救濟金乙事指示被上訴人「視財力狀況及具體事實，本於權責依法逕為核處」，被上訴人乃據以訂定凡配合被上訴人自行拆遷並清除地上違章建物之所有人者，可按高雄市合法建物補償標準70%發放拆遷救濟金辦法。被上訴人為達其行政目的，前述拆遷救濟金之發放標準，以違章建物所有人是否自行拆遷為要件，係其行政裁量權之行使，且與法律、上級機關之命令無違。另查，系爭土地原屬台灣鐵路管理局所有，台灣鐵路管理局於85年時對於系爭土地上之違章建築取得執行名義，並於89年9月1日由高雄地院民事執行處對其強制執行，執行中將上訴人主張所有之系爭建物一併拆除。而系爭土地於90年9月1日始由行政院核准撥付予被上訴人，即被上訴人取得系爭土地時，上訴人之系爭建物已不復存在，亦即被上訴人於90年10月15日公告救濟金清冊時，上訴人所主張之系爭建物已不存在，上訴人顯不符發放救濟金應遵期自行拆除之要件。亦與被上訴人訂定發放拆遷救濟金係為避免民眾抗爭，節省社會成本之目的不合，本已不符被上訴人所訂定發放拆遷救濟金之要件。從而，上訴人主張所有之違章建築乃由高雄地院違法強制執行拆除，並非可歸責於上訴人云云，對於本件事實並無影響，被上訴人否准上訴人請領拆遷救濟金之處分，並無不合，訴願決定雖予不受理，惟結論並無不同等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本件上訴意旨略以：有關系爭拆遷救濟金之發放，上訴人先向被上訴人提出陳情，被上訴人以90年11月20日（90）高鐵五字第19950號函表示礙難辦理救濟金之發放，惟並未記載法律依據，亦未表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，揆諸行政程序法第168條後段、第172條第2項、第96條第1項第2款、第6款規定，被上訴人90年11月20日（90）高鐵五字第19950號函並非行政處分。從而，上訴人於93年7月6日再以書面向被上訴人提出申請發放拆遷救濟金，雖經被上訴人以93年7月20日高鐵五字第09300148680號函表示前已拒絕發放拆遷救濟金在案，上訴人非不得對該函提起訴願，以保障上訴人循行政程序救濟之權利。退步言之，若認被上訴人90年11月20日（90）高鐵五字第19950號函屬行政處分，則上訴人已對之提出異議，被上訴人即應依訴願程序送上級機關辦理。惟被上訴人未遵循此法定程序，即逕自回函上訴人，表示有關該請求核發救濟金乙案，被上訴人前已函復在案，顯未給予上訴人應有之程序保障，被上訴人亦已侵害上訴人之權益，於法難謂無違。原判決不查，僅從形式上認定被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號函乃重申被上訴人90年11月20日（90）高鐵五字第19950號函所載礙難辦理發放救濟金之意旨，遂認定被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號函屬重覆處置，為觀念通知而非行政處分，對外不生准駁之具體法律效果，顯未予人民應有行政救濟程序之保障，應有判決不備理由之違法。另土地法第208條所指徵收，僅指私有「土地」之徵收而言，至於私有「土地改良物」之徵收，應適用土地徵收條例，與土地法無關。又交通部84年1月9日交總84字第000288號函訂頒之系爭獎勵專案，對於公有土地上之私有地上物拆遷補償亦有其適用，非僅限於私有土地及其地上物「徵收」之情形。原判決未查，僅以系爭獎勵專案之名稱有「徵收」二字，逕認系爭獎勵專案僅適用於私有土地及其地上物之「徵收」，系爭土地乃公有土地依法撥用，非屬土地法第208條所規定徵收私有土地之情形，無系爭獎勵專案的適用，殊嫌率斷！顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法。另系爭土地自87年12月21日起，即由被上訴人接管，此由土地登記簿謄本之接管登記原因發生日期載明87年12月21日可證。原判決認定系爭土地於90年9月1日始由行政院核准撥付予被上訴人，並由財政部國有財產局於90年11月起將系爭土地陸續點交被上訴人管理，此時上訴人之系爭建物已不存在，不符發放拆遷救濟金應遵期自行拆除之要件乙節，有理由不備之違法，當然違背法令，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，且被上訴人應作成准予給付上訴人拆遷救濟金之行政處分，或發回原審云云。
六、本院查：
㈠、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項分別定有明文。至「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」本院改制前62年裁字第41號著有判例。
本件上訴人訴請撤銷被上訴人93年7月20日高鐵五字第09300148680號函，該函略以：「有關 台端陳請…發給拆遷救濟金案，前經本局分別於90年11月20日以（90）高鐵局五字第19950號、90年12月7日以（90）高鐵局五字第20930號、92年3月18日以高鐵五字第09200033250號及92年4月22日以高鐵五字第09200077940號函復在案…。」僅重申前旨，並未對外發生准駁之具體法律效果，此種重覆處置，乃係觀念通知，而非行政處分。上訴人對該函提起訴願，自非合法，訴願決定以該函並非行政處分，不予受理，即無不合。上訴人復對之提起撤銷訴訟，亦不合法。
㈡、次按行政訴訟法第5條規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而此所謂「依法申請」之案件，係指人民依據法令有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法令未規定人民有申請權，或非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。本件上訴人所有之系爭建物原係非法占用台灣省政府所有，交由台灣鐵路管理局管理之公有土地，台灣鐵路管理局於88年間執高雄地院85年4月13日84年度重訴字第465號民事判決為執行名義，向高雄地院聲請強制執行（88年度執字第31485號交還土地強制執行事件），經高雄地院民事執行處於89年9月1日執行，將系爭建物拆除。而系爭土地係於90年9月間始由行政院核准撥用，於90年11月起由財政部國有財產局陸續點交予被上訴人管理，即被上訴人於90年10月15日公告救濟金清冊時、及取得系爭土地時，系爭建物已不存在，核與系爭獎勵專案「叁、獎勵措施」中之「二、地上物部分：獎勵項目及標準如次」之「㈡：拆遷救濟金：在交通建設工程路權圖核定日前『存在』之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準70%發給拆遷救濟金。
」規定不合，上訴人自不得依該規定申請被上訴人對其作成發放拆遷救濟金之行政處分，此外，上訴人復無法提出有何法令規定上訴人得申請被上訴人對其作成發放拆遷救濟金之行政處分，是上訴人並無申請被上訴人對其作成發放拆遷救濟金之行政處分之公法上請求權存在，揆諸上揭規定及說明，上訴人自不得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟。是以，上訴人提起課予義務訴訟，訴請被上訴人對其作成發放拆遷救濟金之行政處分，自有未合。
㈢、原審先認系爭函文並非行政處分，上訴人提起行政訴訟，並不合法，惟未以裁定駁回其訴，而再論以基於保障人民訴訟利益，縱認該函係屬行政處分，惟實體上仍無理由，而以判決駁回其訴，固有未洽，惟其結果並無二致，本院仍應予維持，爰駁回上訴人之上訴。又因原審係以判決駁回上訴人在原審之訴，本院乃以判決駁回上訴人之上訴，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
第五庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
書記官 張 雅 琴