最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00478號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 戊○○縣長訴訟代理人 陳正芳律師被 上訴 人 內政部代 表 人 己○○部長上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於高雄高等行政法院中華民國93年度訴字第218號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人嘉義縣政府為開發嘉義縣新港工業區，申請徵收嘉義縣○○鄉○○○段115之1地號等592筆土地及其土地改良物，前經台灣省政府民國（下同）75年6月6日75府地2字第51209號函核准徵收，並經被上訴人嘉義縣政府75年6月30日75府地權字第49812號公告徵收（公告期間：自75年6月30日起30天）在案。嗣被上訴人嘉義縣政府並以75年8月5日75府地權字第59578號函通知上訴人等人於75年8月12日至16日假新港鄉公所發放補償費，惟上訴人等人拒不領取，被上訴人嘉義縣政府遂於75年11月間將其應領之各項補償費提存於台灣嘉義地方法院提存所。嗣上訴人等人於91年12月19日向被上訴人嘉義縣政府陳情以其徵收渠等所有新港工業區土地及地上物，未於徵收公告期滿後15日內發放補償費，及上訴人甲○○未受合法通知領取補償費，依行為時土地法第233條規定及司法院釋字第516號解釋，前揭徵收土地核准案應失其效力。被上訴人嘉義縣政府乃擬具意見，以同年4月22日府地權字第0920047987號函及同年5月28日府地權字第0920067443號函報請被上訴人內政部核定，經被上訴人內政部土地徵收審議委員會第75次會議決議結果，以本案土地徵收之補償費發放及提存，均依據法令規定期限辦理，應無徵收失效情事。被上訴人內政部乃以92年6月12日台內地字第0920008698號函請被上訴人嘉義縣政府轉知上訴人等人，被上訴人嘉義縣政府遂據以92年6月23日府地權字第0920075556號函復上訴人等人，惟上訴人等人不服，提起訴願，經行政院以訴願為不合法，而決定訴願不受理，上訴人等人不服，乃遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人上訴意旨略謂：
（一）原審採信被上訴人辯解，依被上訴人嘉義縣政府所提出臺灣嘉義地方法院75年存字第753號提存事件提存通知書送達地址為嘉義縣新港鄉中洋村64號（原審判決書誤載為新港鄉中洋村9鄰中洋子64號）亦由甲○○配偶簽收，從而認為提存送達合法，然查，該送達通知書，在送達方法第一欄送達人並未就以何種方式送達作打勾記號，雖有「許羌」蓋章並以手寫「妻代」兩字，然「許羌」蓋章這一欄到底是同居人或受僱人身分，送達人亦未打勾表示，且「妻代」是否為送達人或他人所寫，亦未作說明，足見該送達通知書所載送達方法並未完備，無法認定係合法送達，原審未採信上訴人主張，且亦未就該送達通知書所載送達方法不完備事項說明其合法之處，足見原審判決有理由不備之違法。
（二）上訴人在91年7月18日向嘉義縣政府及嘉義地方法院提存所所提陳情狀，就甲○○之住址，亦記載為「新港鄉中洋村9鄰20之1號」，對此項有利上訴人之證物，原審並未說明，其不可採之理由，故原審判決難辭理由不備之違法。
（三）被上訴人嘉義縣政府將應發放之各項補償費提存於法院，惟提存通知書並無教示「清償提存逾10年不取回者，其提存物屬於國庫。」之記載，且亦無提存日期；另嘉義縣政府又召開協調會承諾返還土地，則該提存對上訴人等人不發生清償效力，亦可視為因被上訴人嘉義縣政府之行為（協調還土地）致使上訴人未能及時領取補償費，而被上訴人嘉義縣政府明知上訴人等人未領取補償費，持續與其抗爭協調中，竟未及時辦理取回原提存物，坐令期間經過，提存物遭沒入國庫，亦有明顯疏失，對上訴人等人造成之損害應負賠償責任，對事項主張原審判決亦未說明其不採之理由，亦有理由不備之違法等語。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）上訴人一併將嘉義縣政府列為被告（即被上訴人），即屬被告（即被上訴人）當事人不適格，應無理由，先予敘明。上訴人訴稱依土地法第233條規定及司法院釋字第516號解釋意旨，有關系爭土地之徵收補償費應於公告期滿後15日內發給，否則本件土地徵收業即屬失效云云，應屬對法律之誤解。上訴人等人請求確認兩造間之徵收法律關係不存在乙節，既屬無理由，則上訴人等人以被上訴人無法返還渠等之系爭土地而請求被上訴人應連帶給付上訴人甲○○3,282,529元；上訴人乙○○2,432,720元；上訴人丙○○3,870,906元；上訴人丁○○1,189,876元，及自起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息乙節，亦無理由，應不予准許。
（二）被上訴人嘉義縣政府因上訴人甲○○拒領系爭土地之補償費，乃將該補償費提存於臺灣嘉義地方法院提存所，並由該提存所將提存通知書送達予上訴人甲○○，是被上訴人嘉義縣政府之提存，即難謂不合法。雖臺灣嘉義地方法院75年度存字第753號提存事件提存通知書之送達地址亦書寫為「嘉義縣新港鄉中洋村9鄰中洋子64號」（整編前住址），然觀之上開提存通知書係由上訴人甲○○配偶許羗代為簽收，此有該送達證書乙紙在卷可按，而上訴人甲○○對「許羗」印章之真正亦不爭執，且上訴人甲○○與其配偶許羗亦設籍於同一住所，由此可知，不論是整編前中洋村64號或是整編後之中洋村20號，本件補償費相關通知之郵務送達，上訴人甲○○或其配偶皆可收受，此亦可由上訴人甲○○於89年9月11日聯名陳情書上其地址仍載明嘉義縣新港鄉中洋村64號得到證明，從而上訴人甲○○應無不知有補償費提存於法院之道理。是上訴人主張被上訴人嘉義縣政府對上訴人甲○○之領取徵收補償費通知並未合法送達，致提存程序不合法，被上訴人嘉義縣政府因此對上訴人甲○○負有公法上債務云云，委不足採。
（三）有關提存法律效果之告知，並非提存人辦理提存之法定要件，此外，清償提存之提存人於提存後，除非有提存出於錯誤、提存之原因已消滅或提存物受取權人同意返還之情形之一者，始得聲請返還提存物，行為時提存法第15條第1項亦定有明文。準此，被上訴人嘉義縣政府將應發給上訴人等人之補償費提存（清償提存）後，除非有上開原因之一者，依法並不能任意聲請返還提存物，故上訴人等人以前揭事由主張被上訴人嘉義縣政府應對上訴人負賠償責任，即屬無據。本件上訴人等人之先位及備位聲明之主張，均無可採，應予駁回等語。
四、本院判斷：
（一）關於確認訴訟方面⒈嘉義縣政府非適格之被告機關按提起行政訴訟法第6條確
認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，其由法律關係之一方提起者，須以公法上法律關係之相對人為被告，始為適格。次按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：㈠需用土地人，為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。㈡舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部會知該土地所在地之該管市縣地政機關」，為本件徵收時之土地法第223條、第225條所規定。準此，依上開法條規定，有關土地徵收之核准機關，應為行政院或省政府，而該管市縣地政機關則係執行機關之法律地位而已。
查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人，甚或土地徵收之執行機關與私有土地所有權人間並不發生任何之土地徵收法律關係。
經查被上訴人嘉義縣政府為開發嘉義縣新港工業區，需用上訴人甲○○所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段211-5、211-6、211-7、211-34、346-2、29○○○鄉○○○段○○○號；上訴人乙○○所有○○○鄉○○○段11、15號；上訴人丙○○所有○○○鄉○○○段228、228-2、239-2、及月眉潭段175-3號；上訴人丁○○所有○○○鄉○○○段136-2、136-5、175號等土地共計16筆，報請臺灣省政府75年6月6日（75）府地二字第51209號函核准徵收後，由被上訴人嘉義縣政府75年6月30日（75）府地權字第49812號函公告徵收等情，為原審判決所認定之事實，且為兩造所不爭執。準此，本件系爭土地之徵收核准機關應為「臺灣省政府」，而「嘉義縣政府」僅為需用土地人並為土地徵收之執行機關，並非徵收機關甚明。則上訴人竟以之與內政部為共同被告併對其訴請確認土地徵收關係不存在，揆諸上述說明，嘉義縣政府自不具被告適格。原審判決以此為由，予以核駁，要無違誤。
⒉獎勵投資條例（已廢止）第55條第4款之規定，應優先於土地法第233條被適用。
按我國在土地徵收條例於89年2月2日公布施行前，有關土地徵收，並無專法。土地法第5編「土地徵收」，僅係有關土地徵收之一般規定，倘其他法律有關於土地徵收之特別規定者，基於「特別法優於普通法」之原則，其他法律之規定應優先被適用。次按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之」，固為本件徵收時之土地法第233條前段所明定。惟本件徵收時之獎勵投資條例（已廢止）第55條第4款既已明定「公告期滿確定徵收後，由直轄市或縣（市）地政機關通知土地所有權人於『20日』內繳交土地所有權狀及有關證件，具領補償地價及補償費；逾期不繳交者，．．．其應補償之地價及補償費，依法提存之」云云，係有關徵收補償費發給期限之特別規定，應優先於土地法第233條前段受適用。
查需用土地人嘉義縣政府為開發嘉義縣新港工業區，需用上訴人所有上開系爭土地，乃依據獎勵投資條例第55條以及土地法第227條等規定，報請臺灣省政府75年6月6日府地二字第51209號函核准徵收後，由被上訴人嘉義縣政府75年6月30日（75）府地權字第49812號公告，有需用土地人嘉義縣政府所擬具之徵收土地計畫書，前揭核准與公告函各乙紙附卷可稽，則依上述說明，有關本件系爭土地徵收補償費之發給期限，自應依獎勵投資條例第55條第4款規定辦理。上訴人主張應依土地法第233條前段規定於公告期滿後15日內發給云云，純係其一己主觀見解，並非可採。
⒊補償機關確已於公告期滿後20日內通知發放補償費，並依法提存。
查系爭土地經臺灣省政府核准徵收後，係由被上訴人嘉義縣政府於75年6月30日公告徵收，公告30天，至75年7月30日屆滿，而被上訴人嘉義縣政府確於公告期滿後20天法定期限（屆滿日為75年8月19日）之75年8月5日以（75）府地權字第59578號函通知各土地所有權人於75年8月12日至同年月16日在新港鄉公所發放補償費，並於上訴人逾期未領後，向臺灣嘉義地方法院提存所辦理提存，此有上開公告函，通知函以及提存書4份附原審卷可稽，足見被上訴人嘉義縣政府已依規定期限辦理。
至於「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給之」，固為土地法第233條前段所規定。又需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收案應從此失其效力，固為司法院釋字第110號解釋有案。惟上該解釋所稱徵收失效，係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管機關發給受補償人之情形而言。市縣地政機關如已於公告期滿15日內通知土地所有權人領取補償費，而土地所有權人遲不領取者，縱市縣地政機關未予提存，參酌本院57年判字第476號判例意旨，對土地徵收核准案之效力，並無影響，併予指明。
㈡備位聲明，向被上訴人嘉義縣政府請求國家賠償，未經協議，其訴為不合法。
按請求國家賠償，依國家賠償法第12條規定，係適用民事訴訟程序，由普通法院受理。次按提起行政訴訟得於同一程序中合併請求損害賠償，復為行政訴訟法第7條所明定。故公務員執行職務、行使公權力因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，被害人對上該不法之公權力行為得依規定提起行政訴訟，並於同一程序中合併請求國家賠償。惟上開「得於同一程序中合併請求損害賠償」之規定，並非有關國家賠償之完整性條文，其性質核僅係有關國家賠償裁判權之特別規定而已，舉凡有關國家賠償之構成要件、時效以及先行協議等事項，仍有國家賠償法規定之適用。
查本件上訴人於94年5月4日向原審法院所提出之「行政訴訟準備書狀㈡狀」聲稱：被上訴人嘉義縣政府明知上訴人未領取補償費，持續與其抗爭協調中，竟未及時辦理取回原提存物，坐令期間經過，提存物遭沒入國庫，有明顯疏失，致其權益受損，乃備位聲明請求被上訴人嘉義縣政府應負損害賠償責任等語，顯係針對嘉義縣政府所屬公務員於辦理徵收補償時，涉及違法，致其權益受損，向被上訴人嘉義縣政府請求國家賠償之意。則依上述說明，此項國家賠償訴訟縱合併於行政訴訟中提起，上訴人仍應踐行協議先行，始係合法。詎上訴人未踐行先行協議程序，逕提國家賠償訴訟，於法不合。
㈢上訴人其餘主張，經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無判決不備理由，適用法規錯誤及不適用法規之違法情形，其為判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，與對原審認定事實職權行使之指摘，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 26 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 3 月 27 日
書記官 邱 彰 德