最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00047號上 訴 人 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人不服中華民國94年6月30日臺北高等行政法院93年度訴字第01345號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市政府於民國（下同）89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及臺北市道路設置設施物收費基準表（下稱收費基準表）。收費辦法第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關，申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」上訴人遂依上開規定申報相關道路設置設施物資料，經被上訴人所屬養護工程處通知上訴人略以：「說明：．．．二、關於 貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收。」嗣被上訴人以92年3月11日北市工養字第09240008500號函請上訴人繳納已申報道路設施物92年度應繳納使用費及路證編號00000000號等2件新設設施物使用費（所有權屬臺北市部分共計新臺幣(下同)1,421,627元），復以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知上訴人等道路設施物所有人略以：「．．．說明：一、查規費法91年12月11日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理．．」惟上訴人迄未繳納91年11月至12月份（229,757元）及92年度（1,421,627元）應繳納使用費；被上訴人乃以92年9月19日北市工養字第00000000000函（下稱原處分）通知上訴人略以：「．．．說明．．．二、本案
貴公司應繳道路設施物使用費，已逾期30日以上部分，爰依規費法第20條規定徵收15%滯納金（91年及92年度分別為34,463元及213,244元）．．．三、本案應繳納之使用費及滯納金，貴公司如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定移送強制執行，並自繳納期限屆滿之次日起，至貴公司繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之。」上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第01345號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）收費辦法因欠缺法律之授權，並違反授權明確性原則、信賴利益保護原則及禁止溯及既往原則，應屬無效。另，收費辦法第10條、第11條等規定，亦因牴觸規費法而無效。（二）本件道路使用費之收費基準係依收費辦法所附之收費基準表所訂，惟，該收費基準表之規定違背規費法第10條所定之收費原則，故本件收費辦法因牴觸規費法而應屬無效，本件收費處分之適法性顯有嚴重瑕疵。（三）本件徵收滯納金處分尚未確定，但此間已陸續通過規費法及新收費辦法，新收費辦法未規定本件滯納類型應加徵滯納金；且收費辦法亦因規費法通過而就遲延繳納部分不再適用，故依改制前行政法院57年判字第95號判例、71年度判字第1288號判決之意旨，應適用最有利上訴人之法律，從而免徵滯納金（參照最高行政法院93年度判字第1303號判決）。（四）新收費辦法第1條、第5條、第7條適足證原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則。且依「實體從舊從優原則」及通說均應以新法規為標準判斷原處分合法性，應撤銷收取使用費處分，則滯納金處分亦應變更撤銷。（五）參諸規費法第13條第3款及立法院於92年6月3日三讀通過新修正之公路法第30條之規定，顯見臺北市政府執意徵收本件使用費，罔顧民生公共利益，實已欠缺合目的性之基礎，實非依法行政原則所許，本件收費處分，應予撤銷。（六）被上訴人既未以書面通知上訴人就加徵滯納金與否陳述意見，也從未舉行聽證，便單方片面作成總金額達24萬7千餘元之滯納金處分（事後也未給予當事人陳述意見之機會），故本件處分違反行政程序法第102條甚明，應予撤銷。（七）原收取使用費處分，皆未記載倘逾時繳費則將依規費法第20條規定加徵滯納金，未盡教示義務；上訴人更無法預見其不繳納將受滯納金之處罰，不具處罰之責任條件。其次，本件滯納金處分所徵收金額相當高，從法律效果論已違反比例原則。再者，滯納金性質上屬行政罰，依據地方制度法第26條第3項規定，就違反地方自治事項之行政義務而課予罰鍰者，最高以10萬元為限。前開滯納金收取處分顯然超過其上限規定，已屬違法應予撤銷。（八）本件所附隨之91年度收取道路使用費之行政訴訟，於被上訴人加徵滯納金時，尚在最高行政法院審理中，且參照稅捐稽徵法第39條第2項等相關法規亦有停止強制執行之規定，本件尚無督促履行的必要，故就91年度使用費，不應加徵滯納金。（九）退萬步言，縱認被上訴人得適用規費法第20條加徵滯納金，由於規費法係於00年00月00日生效，故91年度使用費之滯納金應從91年12月13日起算，至少要扣除依91年11月使用費所加徵的15%滯納金，91年度滯納金充其量僅原先徵收之一半即17,231元等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）本件收費辦法之訂定係於規費法制定之前，經臺北市議會審議通過，被上訴人依收費辦法向上訴人收取使用臺北市市○道路土地使用費，於法有據。上訴人主張收費辦法欠缺法律授權無效部分，應係誤解。其次，內政部修正之市區道路條例已於93年1月7日公布，其修正後第23條第1項第2款規定：市區道路修築、改善、養護之經費來源明列可由市區道路使用費籌措，使用費應向市區道路設置管線或設施者收取；又依收費辦法第9條，係規定向將來收費，並無溯及收費；且該規定訂有2年之過渡規定，故被上訴人依收費辦法收取使用費，並無違反信賴保護及禁止溯及既往原則。再者，本收費辦法及其收費基準之訂定，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神，應無疑義。（二）公路法與市區道路條例仍認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。（三）有關規費徵收之相關程序，被上訴人逕依規費法規定辦理並無疑義，上訴人主張93年9月17日修正通過之收費辦法（下稱新收費辦法）未明定遲延繳納情形準用規費法第20條規定，而推論其意旨不應加徵滯納金，顯屬誤解。（四）上訴人所有設施物設置於臺北市○○道路土地為不爭之事實，既有使用行為存在且設置行政處理程序亦已終結，且收費辦法修正後條文並無溯及既往規定，依中央法規標準法第18條但書後段規定與改制前行政法院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，故原使用費處分依實體從舊原則仍應適用原收費辦法及收費基準並無違誤。上訴人繳納使用費之義務仍然存在，且有逾期繳納之事實，被上訴人依規費法第20條規定核定本件滯納金處分，於法並無不合。（五）收費辦法規定收取之道路設施物使用費其性質屬規費法第8條第1款規定使用公有道路之使用規費，上訴人所有設施物確已使用公有道路，被上訴人依法收取道路使用費，於法並無不合。本件逾期繳納使用費依規費法第20條收取滯納金，非屬違反行政法上義務之罰鍰，自無適用地方制度法第26條第3項10萬元上限規定之餘地。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）經核本件使用費徵收處分並無行政程序法第111條所列各款之無效事由，自屬有效行政處分，於本件訴訟中，原審不得審查其合法性，應以該使用費徵收處分有效為前提審查原處分之合法性。（二）撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分作成時之事實及法律狀態為其基準點，故上訴人主張撤銷訴訟應以裁判時之法令與事實為裁判基準，並以新收費辦法既未規定逾期繳納使用費應加徵滯納金，亦未明定應準用規費法第20條規定，本件滯納金處分即應予撤銷云云，自無足採。（三）本件係依規費法加徵滯納金，非依稅捐稽徵法加徵滯納金，本件之前提處分所徵收之使用費，亦非稅捐或罰鍰，自無其他法律明定適用裁處時法律之適用。且本件非商標註冊事件，無上訴人所主張改制前行政法院57年判字第95號判例、71年度判字第1288號判決之適用。（四）行政法之適用，除法律有明文規定外，係採「實體從舊原則」，上訴人錯以依「實體從舊從優原則」，進而主張新收費辦法未明定處滯納金，本件應免徵滯納金，自屬無據。另，本件是關於91年及92年之使用費所生滯納金，與93年無關，上訴人主張由於新收費辦法第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的36%，明顯溢收64﹪，仍應無息退還，於本件則為撤銷原處分而依新收費基準收取使用費云云，並無足取。（五）原處分所根據者乃上開使用費徵收處分，且逾期未繳應加徵滯納金，規費法20條規定亦甚明，事實及法律上明確，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人得不給予上訴人陳述意見之機會，而依規費法第20條規定加徵滯納金，再法令並未規定本件之加徵滯納金，須先教示，何況被上訴人曾以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知上訴人，未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行，亦難謂未予上訴人陳述意見機會，上訴人亦非不得預見如其不繳納上開使用費，會被加徵滯納金。（六）依收費辦法規定收取之道路設施物使用費，其性質屬規費法第8條第1款規定使用公有道路之使用規費，而道路設施物使用費為管線業者所有設施物使用公有道路行為本身應支付之對價，因逾期繳納使用費依規費法第20條收取滯納金，非屬違反行政法上義務之罰鍰，並非行政罰，自無適用地方制度法第26條第3項10萬元上限規定之餘地，原處分依法並無違誤為由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）依地方制度法第18條第10款之規定，收費辦法所規範之道路使用規費之收取事宜，並非自治事項，縱認係自治事項，亦應由臺北市議會通過之自治條例制定收費基準，被上訴人不得自行訂頒收費辦法。其次，本件收費辦法乃自治規則，亦違反臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項所稱，應以「自治條例」制定收費基準之意旨，故收費辦法違反自治條例之規定而無效。再者，收費辦法自始未經臺北市市有財產管理自治條例明文授權，以未經授權訂定之收費辦法，作為收費基準之自治條例未制定前之法源，則臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項後段規定顯不合法理，且違反法律保留原則，此證諸臺北高等行政法院92年度訴字第03094號判決表示，「自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法，確有疏漏」，更為顯然，故原收取使用費處分應予撤銷，滯納金處分亦應一併變更撤銷。此外，從法律效果論，由於滯納金數額係以使用費應納數額為基礎，若基礎處分已變更，則其後續的滯納金處分因此構成違法，應配合原使用費收取處分予以撤銷變更。原審未察滯納金處分係附隨於使用費徵收處分之性質，且未審酌上訴人係對臺北市政府工務局92年9月19日北市工養字第09240030504號徵收道路設施使用費處分表示不服，該處分書內容即表示應繳納「使用費」及「滯納金」，故上訴人亦已針對使用費徵收處分及滯納金處分一併表示不服一事，而迴避審查使用費徵收處分之違法，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法。（二）行政法理論上並無原判決所稱之「法律優先原則」，反而從「適用優先原則」可推得，被上訴人於92年9月19日作成本件滯納金處分，應優先適用具體之自治規則，即89年11月1日通過之收費辦法，根本無規費法之適用空間。其次，89年11月1日通過之收費辦法第11條關於加倍收取之規定，因牴觸規費法第20條規定而無效，因此，被上訴人雖應依收費辦法規定，但由於加倍收取規定無效，所作成者亦屬無效之行政處分。再者，依規費法而訂定者，乃係93年9月17日修正通過之收費辦法，而非89年11月1日通過之收費辦法，本件收費處分係依89年11月1日通過之收費辦法而作成，但滯納金卻直接跳過該收費辦法，逕依規費法而加徵，根本係任意割裂適用法律，違反司法院釋字第385號解釋意旨。（三）逾期繳納使用費依93年9月17日修正通過之收費辦法，根本欠缺加徵滯納金之法源依據，滯納金處分應撤銷，原判決僅僅稱上訴人前開主張「自無足採」，卻未說明不採上訴人主張之理由何在，其判決顯不備理由。（四）原判決僅泛稱，本件「非稅捐或罰鍰，無其他法律明定適用裁處時法律之適用。」但查，本件滯納金係針對人民違反作為義務所為之制裁，其性質為行為罰無疑，應有行政罰法第5條及「從新從輕原則」之適用。又，原判決稱本件非商標註冊事件，無上訴人所引改制前行政法院57年判字第95號判例等之適用，有判決不適用法規及適用法規不當之違法。（五）為落實人民繳納義務，便施用一定處罰手段以督促人民繳納使用費，就此言則係就人民違反一定行政義務之處罰，而係行政罰性質，使用規費與滯納金兩者規範目的不同，所依據法規亦有差異，惟，原審卻以使用費本身係規費，而認「滯納金非屬違反行政法上義務之違反，非行政罰」，顯將「使用費」與「滯納金」二者混為一談，但滯納金係行政罰無疑，則原判決顯有適用法規不當及不適用法規之違法。（六）本件加徵滯納金處分已違反行政程序法第7條規定，不符比例原則之「適當性原則」，蓋，倘欲貫徹行政目的，符合「適當性原則」之手段係行政強制執行，因此，被上訴人之課予上訴人滯納金，除課予人民處罰外，無法達到使人民繳納使用費之目的，故原處分本應撤銷。惟，原審認「原告以學者見解等，指徵收15%滯納金過高，雖可作為修法參考，但究不能以之指原處分違法」云云，未針對上訴人所指違反比例原則之論述，說明不採之理由，顯屬判決不備理由；至於指出僅得作立法參考云云，更有判決不適用法規及適用法規不當之違法。（七）被上訴人係任意於上訴人就被上訴人於91年11月17日所作成91年度道路使用費收取處分提起行政爭訟過程中，便作成滯納金處分，此無異是另一種懲罰，提起行政爭訟乃至判決確定本有相當時日，在處分尚未確定前，便將時間進行之不利益，轉為滯納金處分而由人民承受，人民又有何權利受保障可言等語。
六、本院按：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．」、「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。」規費法第8條第1款及第20條第1項分別定有明文。本件原審斟酌調查證據及辯論結果駁回上訴人在原審之起訴，核無違誤。上訴人提起本件上訴，仍執上開上訴意旨主張。經查：
(一)上訴意旨指摘原判決未審查使用費徵收處分之違法，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法一節，經查，本件使用費部分，業經上訴人另案提起行政救濟，經本院95年度判字第1417號判決駁回上訴確定，是以被上訴人徵收使用費並不違法，上訴人之主張，要無可採。(二)按撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以處分時之事實及法律狀態為其基準時點。被上訴人為處分時鑑於規費法已公布施行，且前揭收費辦法第11條第1項前段有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則，顯然高於規費法第20條規定，基於法律優先於自治規則之法令適用位階原則及避免執行爭議，乃專案簽准針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，均依規費法第20條規定辦理，業於92年8月18日發函通知上訴人等道路設施物所有人在案，嗣因上訴人迄未繳納前開道路使用費用，始對上訴人逾期繳納逾30日以上部分，以前開92年9月19日函知上訴人加徵15%滯納金，而就上訴人逾期繳納之91年11月至12月份及92年度使用費部分，依行為後公布施行且罰則較低之規費法第20條規定加徵15%滯納金，衡諸原處分當時之事實及法律狀態，自無違誤。至臺北市政府固於93年9月17日修正收費辦法，廢止原收費辦法第11條有關逾期繳納使用費者應加倍收取使用費及移送強制執行之規定，乃係因規費法第20條已規定逾期繳納道路使用費之滯納金，從而該收費辦法自無再予規定之必要，尚非因該辦法內未就滯納金規定即謂無需繳納滯納金，上訴意旨先則稱本件應優先適用89年11月1日通過之收費辦法，嗣又稱依93年9月17日修正之該辦法規定，應免徵該滯納金云云，原判決割裂使用規費法，違反司法院釋字第385號解釋云云，均無可採。（三）又系爭滯納金被上訴人係依規費法第20條徵收，並非依自治條例或自治規則所課予之罰鍰，不受地方制度法第26條第3項最高10萬元之限制。又司法院釋字第356號解釋係指徵滯報金、怠報金之規定，旨在促使營業人履行其依法申報之義務，其性質為行為罰，而滯納金依同院第472號解釋有關加徵滯納金之規定，則係促使履行其繳納義務之必要手段，並非裁罰性之不利處分，上訴人指滯納金為行政罰之性質云云，亦無可採，至所引本院86年度判字第1153號裁判之見解，並非判例，尚無拘束本件之效力，另行政罰法係自95年2月5日起施行，本件並無其適用，且依行政罰法第1、2條規定，滯納金亦非屬行政罰之列，上訴人指原判決未適用稅捐稽徵法行政罰相關規定及行政罰法第5條及從新從輕原則云云，亦無可採；再者，系爭滯納金既係依上開規費法第20條按應納使用費15%徵收，於該法條被宣告為違憲前，自難認原處分違反比例原例。（四）上訴人另稱被上訴人於本件相關之道路使用費收取處分提起行政爭訟過程中，尚未確定前，便作成滯納金處分，將時間進行之不利益，轉由人民承受，妨礙其訴訟權利一節，查上訴人應繳之本件滯納金所附麗之91年11-12月使用費，雖已依法提起行政爭訟，惟依訴願法第93條第1項、行政訴訟法第116條第1項規定，不停止原處分之執行，被上訴人於上訴人有滯納情事後，加徵滯納金，亦無違法，至上訴人主張其他各節，業經原審一一論駁在案，原判決並無判決不適用法規與法規適用不當之違法。（五）綜上所述，被上訴人以上訴人逾期未繳納公有道路使用費，依規費法第20條規定，對上訴人逾期繳納逾30日以上部分，徵收15%滯納金（91及92年度分別為34,463元及213,244元），並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
第五庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
書記官 阮 桂 芬