最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00503號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 內政部警政署代 表 人 乙○○上列當事人間因免職事件，上訴人對於中華民國94年9月29日臺北高等行政法院94年度訴字第1488號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人係南投縣政府警察局保安警察隊警員，其於民國（下同）93年9月9日22時退勤後，前往南投市○○路與文昌街口「明和海產店」與老闆何啟昌飲酒，至翌日（10日）凌晨5時許駕駛車號00-0000號自小客車離去，旋即於當日5時25分許，在南投縣○○鎮○○路○段○○號前（中興往草屯方向）與訴外人洪李金蘭所駕000-0000號輕機車發生追撞，致洪李金蘭所騎輕機車受撞及而彈至訴外人邱淑尉住宅前，並撞壞鐵門，洪李金蘭並因傷勢過重而當場死亡。案經相關單位處理，發現上訴人當時酒測值達0.87毫克/公升。被上訴人本於上開客觀事實，依「警察人員管理條例」第31條第1項第1款、同條第2項及「公務人員考績法」第12條第3項第7款規定，以上訴人「破壞紀律，情節重大」為由，以93年11月2日警署人乙字第2428號令，對上訴人作成免職處分（在免職處分未確定前先予停職）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：警察人員管理條例第31條第1項第1款及處分時警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款，違背授權明確性原則；另處分時警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款，對警察人員不分服勤時間或非服勤時間，僅酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上，致人重傷或死亡，一律為免職處分，難謂符合比例原則，況其亦與警察人員管理條例第31條第1項第1款相牴觸，是被上訴人依此所為之處分難謂適法。又上訴人酒後駕車肇事致人於死時，並非值勤時間更非返回單位準備值勤，肇事後立即自首並未逃逸，犯後更與被害人家屬達成和解賠償高達390萬元，被上訴人依公務人員考績法第12條第1項第1款規定對上訴人為記過或記大過處分即可達到匡正紀律之目的，竟僅因上訴人1次酒後肇事即逕為免職處分，自有違比例原則。況另案南投縣政府警察局竹山分局秀峰派出所警員兼副所長陳錫列於90年11月18日在返回值勤途中，因酒醉駕車肇事導致張吳冉死亡、張萬力重傷（一死亡一重傷），僅經公務員懲戒委員會決議記過2次處分，雖當時警察人員駕駛安全考核實施要點第6點係以有無肇事逃逸作為是否免職之標準，兩案相對照，自以陳錫列所致情節較上訴人為重，實無庸置疑，雖上訴人酒醉駕車肇事致人於死時，警察人員駕駛安全考核實施要點第6點第1項第5款已於91年5月1日修正實施（再於93年2月10日修正發布），惟茍不分情節輕重，僅酒後駕車肇事經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上致人重傷或死亡，即一律處以免職處分，實有違平等原則。為此，訴請撤銷復審決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：「警察人員駕車安全考核實施要點」係被上訴人本於職權為規範所屬警察人員安全駕車，以維護執法公信及形象，而頒訂之內部人事考核懲處規則，核與法律保留原則無違。又上訴人勤餘酒後駕車肇事致人於死案，經處理員警發現其當時酒測值高達每公升0.87毫克以上，其行政責任依「警察人員管理條例」第2條、第21條、第31條、「公務人員考績法」第12條第3項、內政部91年1月10日臺內人字第09100700520號函發布之分層負責明細表17、（13）及被上訴人93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發布「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項規定應逕予免職，且被上訴人作成處分前，已賦予上訴人充分之答辯機會，是原處分並無違誤。又上訴人所指警員陳錫列酒後駕車肇事致人於死案，係發生於被上訴人於91年5月1日警署交字第0910071188號函發修正「警察人員駕車安全考核要點」第6點規定前，而上開考核要點之修正已讓所有員警周知，是以，上訴人以警員陳錫列所犯情節較上訴人嚴重數倍，顯見上訴人酒醉駕車肇事致人於死，縱屬破壞紀律，惟情節尚未重大，係卸責之詞。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據，且被上訴人於「警察人員駕車安全考核實施要點」91年5月1日修正實施後，為貫徹員警風紀要求，恪遵「酒後不開車」規定，業已充分宣導使員警瞭解相關規定，雖上訴人事後與被害人家屬和解，惟仍無解於上訴人上開違失行為之成立，被上訴人審認其酒後駕車肇事致人於死，破壞紀律，情節重大予以免職，免職未確定前併予停職，核無不符，亦難謂有違反比例原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）警察人員管理條例第31條第1項第1款規定因其本身即是法律，是無違反授權明確性原則；又免職之法律，將違反紀律而情節重大之不適任公務員排除於公務體系中，為增進公共利益所必要，無違憲法第23條；另警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款之規定內容，乃是對公務人員考績法第12條第3項第7款所定有關「破壞紀律」與「情節重大」2項構成要件之具體化，類似於「判斷準則」之行政規則，此係對不確定法律概念之具體化活動，有助於提高規範之可預見性及安定性，並無禁止之理。（二）被上訴人將「警員喝酒開車」認定為「違反紀律」之行為，符合事務法則，自無錯誤。另以「酒精濃度比例」及「肇事致死及重傷結果」作為判定是否「情節重大」，其主要考量者在於「警察團體有執法責任，應該表現出比一般公職人員更明確之守法形象與可信賴性，一個酒醉肇事之警員，會使這個形象及可信賴性受到破壞，且因不將此等違紀人員剝離警職，警察團體守法決定即會被社會懷疑，外部形象要經過長期之修補才能回復（剝奪肇事違紀警員則可使社會立即獲得反面印象，減低原先之懷疑），並造成其團體往後在執行職務過程中不被充分信賴之結果」，是衡諸社會通念，尚符合公務人員考績法第12條第3項第7款之規範本旨。況公務人員考績法第12條第3項第7款之規定無違憲法第23條之規定，從而，警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款之規定內容也無違反比例原則。又上訴人所述於非執勤時間肇事，事後和解並賠償被害人家屬等情，均與「警察團體」之團體運作效能或外部形象沒有太大之關係，尚非屬決定作成免職處分與否時所應衡量之特殊因素，況上訴人在肇事時，酒測值達0.87毫克/公升，且肇事過程為「追撞」，顯見酒後駕車之速度極快，違反紀律情節嚴重，如不免職，往後再發生酒後駕車之蓋然性，依日常經驗法則判斷，仍是偏高的。課以免職處分，並不違反比例原則所要求之「經濟性」或「相當性」。另上訴人所指陳錫列案，因發生時上開「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點規定尚未發布實施，而上開要點制定本身即表示警察組織已意識到酒駕對於警察團體形象與效能傷害之嚴重程度，且該要點制定後，被上訴人又指示各警察機關利用各種機會詳為宣導周知。在此情況下，二個案例事實，從違反者之主觀不法程度及客觀法益之受威脅程度言之，並不具有同一性，是以本案應無平等原則之適用。從而，原處分於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）警察人員管理條例雖符合形式法律保留原則，惟該條例第1條明確規定係依公務人員任用法第32條及警察法第3條規定所制定，是具體個案是否具該條例第31條第1項第1款至第11款所規定應予免職之情事，應是有無符合公務員任用法及警察法轉授權之意旨，然原審僅以警察管理條例本身即是法律，遽認無違授權明確性原則，顯係判決不備理由。（二）依警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項，處分程度應以酒後駕車究係發生於執行勤務或勤餘時間為區分，酒精濃度、有無肇事、是否致生死亡或重傷結果，為影響情節輕重之問題。若如原審所認定違紀酒駕之肇事員警已破壞警察團體守法形象及可信賴性，須將其剝離警職始能維護警察團體免於遭受質疑守法決定，則只要警察人員酒醉駕車肇事即應為免職處分，根本無須區分酒精濃度及肇事致死或重傷結果之必要，由此，顯見原審上開認定違反論理法則。（三）社會大眾對於警察人員酒醉駕車所在意者，係是否會官官相護及被上訴人有無明快處置等，故對於酒醉駕車之警察人員為記過或記大過之懲處即可達成警察團體紀律、形象之維護，準此，警察人員駕車安全考核實施要點關於免職規定，有違比例原則。又公務人員考績法第12條第3項第7款規定內容，涉及人民工作權、服公職權及組織運作之維持，而對於酒醉駕車致人於死之警察皆處以最嚴厲之免職處分是否有助於組織維持、警察團體整體之形象利益、是否有侵害人民工作權、有無其他較輕之方式但仍可達成處分目的之手段，上開種種皆與考核要點是否符合比例原則有關。另參酌司法院釋字第471號解釋意旨，若不論行為人係於執勤中酒醉駕車、是否有逃逸或頂替、相關刑事案件是否受緩刑或易科罰金之宣告，皆論以免職處分，乃有違比例原則。而原判決未一一檢視警察人員駕車安全考核實施要點是否符合比例原則，及未就司法院釋字第471號解釋表示意見，率以公務人員考績法第12條第3項第7款未違憲法第23條為由，認定警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款無違比例原則，顯有判決不備理由之違法。（四）由被上訴人已於94年12月7日修正警察人員駕車安全考核實施要點可知，於非執勤期間僅限於未受緩刑宣告且有逃逸或頂替情事者，始認為情節重大得為免職處分；準此，修正前之上開要點未考量警察人員酒醉駕車肇事之時間及事後態度等，逕予免職，實與比例原則及平等原則有違。況上訴人於非執勤期間酒醉駕車肇事，且與被害人家屬達成和解等，皆是原處分作成時應考量之情形，原判決未慮及此，與比例原則有違，原判決就此未琢磨，有判決不備理由之違法。另上開考核實施要點係於上訴人停職期間修正，是被上訴人應主動將原處分變更為移付懲處並調整服務地區之處分。（五）上訴人於肇事後積極彌補之行為，足以使社會大眾重拾對警察團體執行職務過程中之可信賴性，被上訴人作成處分時，未審酌此有利於上訴人之情形，有違行政程序法第9條，又原判決對被上訴人此違法亦未指摘，更屬不當。況原審一方面認定警察人員酒醉駕車損及警察外部形象，他方面竟認定此非作成免職處分所應考量之特殊因素，理由顯有矛盾。另原審判決並無任何資料或統計數據得以支持其認定上訴人日後發生酒醉駕車蓋然性偏高，是有判決不備理由之誤。（六）嘉義警局水上分局警員賴建益於93年9月21日因酒醉駕車致人於死，同遭被上訴人為免職處分，惟經提起行政救濟後，原審法院以94年度訴字第1386號判決撤銷原處分及復審決定，而該判決與原審判決法官為同庭法官，由此顯見原審裁判標準確有歧異，判決當然違背法令。另本件被害人屬無照駕駛，復違規行駛快車道，原判決未審究此情，自非適法。為此，訴請廢棄原判決暨發回原審法院更為審理等語。
六、本院查：
（一）按「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。」警察人員管理條例第31條第1項第1款定有明文。而公務人員考績法第12條第3項第7款則規定：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：．
．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」可知，警察人員若有「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據」之情事者，即應予以免職。又中央或地方機關依上述警察人員管理條例所為免職之懲處處分，因為限制人民服公職之權利，參諸司法院釋字第491號解釋，其構成要件係應以法律定之，方符合憲法第23條規定意旨；而上述警察人員管理條例第31條第1項第1款之規範方式，雖僅是於法律條文中直接援引另一法律即公務人員考績法之法律及其條次，作為該法關於應為免職懲處處分之構成要件，而未直接將公務人員考績法該等規定之具體內容明列於其條文中，然此規定方式，實質上已是經由立法者將構成要件明列於法律規定中，自符合法律保留原則。
且因其並非以法律授權以命令補充免職懲處處分之構成要件，自不生法律授權規定之內容，是否符合應就其授權目的、範圍及內容為具體明確規範之授權明確性原則情事。
故而，原審判決以本件原處分是以警察人員管理條例第31條第1項第1款之法律規定為處分依據，故與授權明確性原則無涉之論述，依上開所述，自無不合。又因公務人員任用法第32條及警察法第3條分別就警察人員之任用及警察官制、官規、教育、服制、勤務制度及其他全國性警察法制，規定應另由中央立法，故警察人員管理條例第1條乃為「依公務人員任用法第32條及警察法第3條規定所制定」等立法源由之規定，而此等規定，核與前述警察人員管理條例第31條第1項第1款關於免職懲處處分構成要件規定是否符合授權明確性原則之認定無涉，故原審判決雖未就之予以論述，亦難謂有理由不備情事。上訴意旨據以指摘原判決違法云云，並無可採。
（二）又查：
１、按「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．（五）酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」為本件行為時及處分時「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款所明定。又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此即行政程序法關於比例原則之規定。
查「警察人員駕車安全考核實施要點」乃被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象而訂定；其中該要點第6點第1項第5款規定，即是將公務人員考績法第12條第3項第7款規定中之「破壞紀律」及「情節重大」之不確定法律概念予以具體化之規範；而其以警察人員之酒後駕車與肇事有相當因果關係、酒精濃度比例及肇事致死或重傷之結果作為上述不確定法律概念具體涵攝之標準，則基於警察之任務，乃為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，故為達成使警察人員具有優良形象，以維護執法公信之目的，上述要點第6點第1項第5款所為不確定法律概念之具體涵攝，核與公務人員考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之意涵，並無違背。並因該要點係就警察人員之酒後駕車肇事，係屬值勤或非值勤期間、酒精濃度比例及肇事結果之嚴重程度等情狀，分別按其情節輕重，訂立懲處標準，並於懲處標準中就上述第5款之具體情形，認應屬公務人員考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之涵攝範圍，則基於上述「警察人員駕車安全考核實施要點」之規範目的、該懲處規範之具體考量事項及懲處之類型，即難謂其與前述行政程序法第7條所揭諸之比例原則規定有違。尤其該要點於施行時已通令全國警察單位，使所屬警察人員均得知悉，俾其遵守，亦使該規範具可預見性，則個案依之作為是否構成「破壞紀律」及「情節重大」之具體標準，更難謂違反比例原則。至於具體個案中，行為人是否自首、有否與被害人和解等等，因屬行為後態度，固得作為所涉刑事判決量刑之審酌因素，然此不僅已與「警察人員駕車安全考核實施要點」規範之目的有間，更與行為本身是否該當「破壞紀律」及「情節重大」之意涵無涉，自難據之而謂上述要點第6點第1項第5款規定，係有違比例原則。經查，本件原審判決已就上訴人確有因酒駕致人於死，並上訴人當時酒測值高達每公升
0.87毫克，故被上訴人援引上述要點，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定對之為免職處分，係屬有據；暨上訴人關於比例原則及平等原則之指摘，何以不足採取，依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律上見解；其中原審判決關於酒駕警察人員應剝離警職之論述，係針對「警察人員駕車安全考核實施要點」所規範屬免職事項部分而為之論述，上訴意旨將之斷章取義，為有違論理法則之論述，自無可採。另司法院釋字第471號解釋意旨即是為比例原則之闡述；原審判決既已就本件原處分何以並不違比例原則，詳予論述，雖未再表明司法院釋字第471號解釋之文字，亦難謂其有理由不備情事。至上訴人關於比例原則部分之指摘，其中關於肇事時係屬執勤期間或非值勤期間部分，其懲處於該要點中係有所區別，並無上訴人所稱不加區分情事；另原審判決係依上訴人之肇事過程及情狀，認依「日常經驗法則」，而謂上訴人往後再酒後駕車之蓋然性偏高，故原審判決僅是謂其「蓋然性」偏高，並此論述亦無未述明理由情事；此外，上訴意旨關於比例原則部分之指摘，核屬其一己之歧異見解，依上開所述，為本院所不採，故上訴意旨據以指摘原判決違法云云，亦無可採。
２、又「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．（四）酒後駕車肇事，致人於重傷或死亡，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上者。非服勤時間，依公務員懲戒法等規定，即時移付懲戒。」固為94年12月7日修正發布之「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第4款所明定；此規定雖未將「於非服勤期間，酒後駕車肇事，致人於重傷或死亡，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上」之具體事實，逕行涵攝為係屬「破壞紀律」及「情節重大」，但並非因此即得謂該等情節非屬「破壞紀律」及「情節重大」；況要點之修正，本即具有體現不同政策目的之意涵，則於上述要點規定之修正時間不僅係於本件處分後，且為原審即事實審言詞辯論終結後，自不得因之而謂原審判決依據修正前要點規定而為之認定，即當然違反比例原則，故上訴意旨據以指摘原判決違法，並無可採。另依原審確定之事實，本件上訴人肇事當時酒測值高達每公升0.87毫克，核與上訴人援引之原審法院94年度訴字第1386號判決之具體事實並不相同，故上訴意旨執該判決結果，指摘原判決違法，亦無可採。
（三）綜上所述，原審判決將復審決定及原處分，均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核與該案應適用之法規及判例、解釋，尚無違背。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
書記官 張 雅 琴